Die Pandemie als Augenöffner in der Klimakrise

In Deutschland und den meisten industrialisierten Ländern konnten die sozioökonomischen Auswirkungen durch großangelegte Ausgabenprogramme sowie bereits vorhandene soziale Sicherungssysteme abgefedert werden. Dies verursachte in der Bundesrepublik einen Anstieg der Ausgaben der öffentlichen Hand im Jahr 2020 um über 10 Prozent im Vergleich zum Vorjahr. Die staatliche Verschuldung erreichte einen historischen Rekord von 2,33 Billionen Euro. Nach Schätzungen des Internationalen Währungsfonds (IWF) haben die industrialisierten Länder im Durchschnitt zusätzliche Finanzressourcen zur Bekämpfung der Pandemie und ihrer Folgen in einem Umfang von über 15 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) bereitgestellt.

In Schwellen- und Entwicklungsländern sind die Möglichkeiten für entsprechende staatliche Finanzspritzen weitaus beschränkter. Dort schätzt der IWF die zusätzlichen Ausgaben auf nur 4 bzw. 2 Prozent des BIP. Dementsprechend sind die Folgen der Krisen in diesen Ländern nicht nur schwerwiegender, sie werden auch länger andauern. Die Weltbank rechnet für die nächsten zwei Jahre, mit der Ausnahme Chinas, mit weiteren Rückgängen des Pro-Kopf-Einkommens in Entwicklungs- und Schwellenländern. Die Corona-Pandemie verschärft also die ohnehin wachsende globale Ungleichheit.

Geld für grünen Wiederaufbau

Diese Entwicklungen verweisen auf die zentrale Bedeutung einer angemessenen finanziellen Unterstützung von Entwicklungsländern bei der Bewältigung sowohl der Coronavirus- als auch der sich zuspitzenden Klimakrise. Entsprechend verheerend ist es, dass die industrialisierten Länder bisher nicht in der Lage waren, die Finanzierungszusagen, die bereits 2009 im Rahmen des Klimagipfels in Kopenhagen gemacht wurden, zu erfüllen. Spätestens 2020 sollten jährlich mindestens 100 Milliarden Dollar zusätzliche Mittel zur Unterstützung von Entwicklungsländern beim Kampf gegen den Klimawandel und seine Folgen mobilisiert werden. Während die Schätzungen der tatsächlichen Geldflüsse stark auseinandergehen, sind sich Beobachter einig, dass das Ziel deutlich verfehlt wurde. Die sofortige Schließung dieser Lücke ist essenziell, nicht nur um dringend erforderliche Investitionen in den Zielländern zu fördern, sondern um überhaupt wieder eine Kooperationsbasis zu schaffen.

Denn die finanzielle Notlage vieler Länder hat sich noch weiter verschärft. Es zeigt sich, dass die Pandemie insbesondere in Ländern mit starken wirtschaftlichen Abhängigkeiten von fossilen Energieträgern zu einer Verlangsamung der klimapolitischen Fortschritte geführt hat. So flossen beispielsweise in Indonesien, dem größten Kohleexporteur der Welt, seit Beginn der Pandemie etwa 15 Prozent der Konjunkturausgaben in staatliche Unternehmen mit Schwerpunkt in der konventionellen Energiewirtschaft. Zugleich wurden kurzfristige Pläne für den Ausbau erneuerbarer Energien ausgesetzt. Um diesen Entwicklungen entgegenzuwirken, ist nicht nur zusätzliche finanzielle Unterstützung notwendig; es sind auch neue Ansätze erforderlich, die speziell den Umstieg von fossilen auf erneuerbare Energiequellen unterstützen. Ohne entsprechende Finanzierungprogramme für einen grünen Wiederaufbau ist zu befürchten, dass eine anhaltende Wirtschaftskrise in vielen Schwellen- und Entwicklungsländern zu weiteren Rückschritten in der Klimapolitik führen könnte.

Doch auch in hochentwickelten Ländern dauern die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie trotz umfangreicher Konjunkturprogramme an. Die pandemiebedingten Disruptionen globaler Lieferketten erweisen sich als langlebiger als erwartet. Aufgrund unterschiedlicher Engpässe entlang globaler Transportrouten haben sich Frachtkosten seit Beginn der Pandemie fast verfünffacht. Auch anhaltende Schwierigkeiten bei der Lieferung von Vorprodukten wirken sich als Hemmnis für die Industrieproduktion aus. Das Ergebnis sind steigende Preise für Industriegüter. Aber auch Rohstoffe, einschließlich Lebensmittel, sind betroffen. Letzteres wirkt sich vor allem auf Menschen in Entwicklungs- und Schwellenländern aus, wo entsprechende Ausgaben einen größeren Anteil des Konsums ausmachen.

Diese Entwicklungen vermitteln einen Eindruck, welche weitreichenden Auswirkungen auch der Klimawandel auf das globale Wirtschaften haben wird. Bereits jetzt sind die Disruptionen der Liefer­ketten mitunter auf Extremwettereignisse zurückzuführen, wie beispielsweise die Kältewelle im Februar 2021 im Bundesstaat Texas in den USA. Aufgrund der wichtigen Rolle des Bundesstaats für die weltweite Kunststoffproduktion hat dies die Preise in diesem Sektor zusätzlich in die Höhe getrieben. Auch die globale Lebensmittelproduktion leidet aufgrund unterschiedlicher Extremwettereignisse, wie starke Regenfälle in China und Indien oder Hitzewellen und lange Dürreperioden in Kalifornien und Argentinien 2020. Hinzu kommen die durch die Hitzewellen begünstigten Waldbrände in verschiedenen Teilen der Welt.

Diese Entwicklungen zeigen auf, vor welchen neuen Herausforderungen das globale Wirtschaftssystem in Zukunft steht. Zum einen verdeutlicht dies die ökonomischen Vorteile einer ambitionierten Klimaschutzpolitik. Investitionen in den Umbau der Wirtschaft bieten einen klaren wirtschaftlichen Nutzen. Je frühzeitiger die Treibhausgasemissionen zurückgehen, desto geringer fallen die negativen ökomischen Folgen des Klimawandels aus. Zum anderen zeigt der Befund deutlich, dass die Klimaanpassungspolitik zusätzliche Aufmerksamkeit erfordert. Dazu gehört unter anderem ein breiteres Verständnis dessen, was wir als Folgen des Klimawandels verstehen. Neben der Abschätzung makroökonomischer Effekte konzentriert sich die Diskussion bisher auf die direkten Auswirkungen auf Ökosysteme, Landwirtschaft und Infrastruktur. Empfohlene Anpassungsmaßnahmen beziehen sich dementsprechend vor allem auf Interventionen, die Schutz vor eben diesen direkten, physischen Folgen des Klimawandels bieten. So soll bei Planung und Entwicklung physischer Infrastruktur dessen Widerstandsfähigkeit gegen Extremwetter­ereignisse berücksichtigt werden.

Weniger Beachtung finden die systemischen Risiken im Rahmen eines globalisierten Wirtschaftssystems. Erste Ansätze werden in der Finanzbranche diskutiert. Dort wird zum einen auf die finanziellen Implikationen von Extremwetterereignissen hingewiesen. Insbesondere stehen dabei die Auswirkungen auf die Versicherungsbranche im Fokus. Zum anderen wird auf sogenannte „Übergangsrisiken“ (transition risks) hingewiesen, die aus dem Einbruch von Vermögenswerten aufgrund klimapolitischer Maßnahmen erwachsen können.

 

Die Diskussion zu den Auswirkungen des Klimawandels auf das globale Handelssystem und die Vulnerabilitäten, die sich aus komplexen, transnationalen Wirtschaftsverflechtungen ergeben, stehen noch am Anfang. Dabei stellt sich vor allem die Frage nach Strategien, um die Resilienz globaler Lieferketten zu stärken, ohne dabei die Vorteile einer internationalen Arbeitsteilung außer Acht zu lassen. Dazu gehören eine stärkere Diversifizierung und der Aufbau von Redundanzen im Rahmen globaler Lieferketten. Gleichzeitig sollten Systeme zur frühzeitigen Erkennung und für das Management bzw. die Vermeidung sogenannter Risikokaskaden aufgebaut werden. In diesem Sinne sollten wir wohl auch eher von Produktionsnetzwerken sprechen als von den (auch hier zitierten) Lieferketten. Letzteres impliziert eine lineare Logik, bei der die Verwundbarkeit des schwächsten Gliedes die gesamte Kette zu Fall bringen kann. Stattdessen muss es um den Aufbau resilienter Netzwerkstrukturen gehen, in denen vernetzte, aber nicht einseitig abhängige Akteure und Standorte die Stabilität des Gesamtsystems ­gewährleisten.

Staat und Wirtschaft

Neben den vielfältigen neuen Unsicherheiten und sozioökonomischen Belastungen hat die Coronavirus-Krise auch in beeindruckender Weise gezeigt, wie die gezielte Zusammenarbeit von Staat und Wirtschaft Innovationsprozesse zur Bewältigung gesellschaftlicher Herausforderungen beschleunigen kann. Weniger als ein Jahr nach dem Beginn der weltweiten Krise im Winter 2020 konnten erste Impfstoffe im Rahmen von Notfallgenehmigungen in den USA und der EU zur Anwendung freigegeben werden.

Möglich war dies zum einen durch bereits bestehende Innovationskapazitäten. Ohne die langjährige Zusammenarbeit privater und öffentlicher Einrichtungen und die Förderung leistungsfähiger Forschungsinfrastrukturen wäre die rasante Entwicklung verschiedener Impfstoffvarianten nicht denkbar gewesen. Dazu gehört beispielsweise die langjährige Forschungsarbeit der Firmen Biontech und Moderna. Beide Firmen sind Universitätsausgründungen, die in wichtigen Phasen ihrer Entwicklung mit umfangreichen öffentlichen Mitteln unterstützt wurden.

Unter anderem erhielt Biontech, eine Ausgründung der Johannes Gutenberg-Universität Mainz, bereits vor der Corona-Pandemie rund 17 Millionen Euro in Form von Forschungs- und Gründungsförderung des Bundeministeriums für Bildung und Forschung (BMBF). Moderna, das im Jahr 2010 von einer Gruppe von Harvard-Professoren gegründet wurde, erhielt unter anderem 25 Millionen Dollar Fördermittel der staatlichen Innovationsagentur DARPA des US-Verteidigungsministeriums. Ebenso wichtig wie diese Privatunternehmen waren Forschungseinrichtungen wie die Universität Oxford in Großbritannien oder das National Institute of Health (NIH) in den USA, die beide unmittelbar an der Entwicklung erfolgreicher Impfstoffe beteiligt waren.

Aufbauend auf diesen vorhandenen Kapazitäten konnte durch staatliche Unterstützung die Impfstoffentwicklung dann zur Bekämpfung der Pandemie gezielt beschleunigt werden. Hierbei spielten eine Reihe unterschiedlicher Finanzierungsmechanismen und Partnerschaften eine wichtige Rolle. Zum einen haben staatliche Fördermittelgeber die Entwicklung verschiedener Impfstoffe durch Zuwendungen gefördert. Für die gemeinsame Impfstoffentwicklung von Biontech und Pfizer etwa hat das BMBF eine meilensteinbasierte Förderung von 375 Millionen Euro bereitgestellt. Davon wurden im Jahr 2020 knapp 240 Millionen Euro abgerufen. Dies entspricht etwa 25 Prozent der Entwicklungskosten der beiden Partner bis zur Zulassung des Impfstoffs.

Im Fall von Moderna erhielt das Unternehmen im Laufe des Jahres 2020 Fördermittel der US-Regierung in Höhe von fast einer Milliarde Dollar für die Impfstoffentwicklung und arbeitete eng mit dem NIH zur Durchführung der klinischen Tests zusammen. Kurz davor hatte Moderna bereits eine Million Dollar von der Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI) erhalten. CEPI, eine 2017 gegründete öffentlich-private Initiative zur Förderung der Impfstoffentwicklung und zur Bekämpfung von Epidemien, hatte im Jahr 2020 unterschiedlichen Einrichtungen über 500 Millionen Dollar für die Impfstoffentwicklung bereitgestellt. Etwas über 90 Prozent der Zuwendungen kamen von öffentlichen Geldgebern, davon über 40 Prozent aus Großbritannien und Deutschland.

Während die erwähnten Mittel vor allem die Entwicklung und das klinische Testen der Impfstoffe beschleunigen konnten, sorgten sogenannte Vorabkaufverträge der öffentlichen Hand dafür, dass parallel dazu bereits die notwendigen Produktionskapazitäten aufgebaut werden konnten. Gleichzeitig können entsprechende Abnahmegarantien auch als Grundlage für die zusätzliche Mobilisierung privater Finanzmittel dienen. Hier haben sich vor allem die USA und Großbritannien frühzeitig engagiert. Sie schlossen bereits im Mai 2020 erste Verträge mit AstraZeneca ab. Zwischen Juni und August folgten Abkommen mit Pfizer und Biontech, Johnson&Johnson und Moderna (zunächst nur die USA), Sanofi und GlaxoSmithKline und Novavax. Die Europäische Kommission schloss entsprechende Verträge zwischen August und November ab.

Ergänzend zur parallelen Förderung von Angebot und Nachfrage wurden Genehmigungsprozesse für die Zulassung der Impfstoffe in den unterschiedlichen Jurisdiktionen beschleunigt. Beispielsweise wurden verfügbare Daten unmittelbar nach jeder klinischen Testphase von Behörden überprüft, nicht erst nach Abschluss der Gesamtstudie, wie dies sonst üblich ist. Zudem wurden die Vor­bereitung und Durchführung unabhängiger Kontrollstudien von der öffentlichen Hand unterstützt.

Beschleunigung und Skalierung

Auch zur Bewältigung der Klimakrise ist eine enorme Beschleunigung von Innovationsprozessen sowie die damit verbundene Skalierung von Produktionskapazitäten nötig. Die beschriebenen Prozesse zeigen auf, welche Innovationskraft von der gezielten Zusammenarbeit öffentlicher und privater Akteure im Rahmen einer missionsorientierten Innovationspolitik ausgehen könnte. Auch die Nachfrageförderung in Form von Vorabverträgen könnte in anderen wichtigen Innovationsfeldern zur Anwendung kommen.

In den USA beispielsweise bildet die ­innovationsorientierte öffentliche Beschaffung bereits einen wichtigen Baustein der Innovationspolitik und einen wichtigen Treiber von Finanzierung und Innovation im Silicon Valley. Die jährlichen Ausgaben der innovationsorientierten Beschaffung in den USA werden auf 50 Milliarden Dollar oder zwei Drittel der Ausgaben für Forschung und Entwicklung (F&E) geschätzt. Ein weiterer wichtiger Baustein sind Innovationsagenturen wie DARPA (Verteidigung), ARPA-E (Energie) und BARDA (Medizin/Biotechnologie). Diese vergeben nicht nur Fördergelder, sondern sind auch eng in den F&E-Prozess eingebunden. US-Präsident Joe Biden hat die Gründung einer weiteren Agentur für die Förderung von Klimainnovationen angekündigt.

Ein wichtiger Schlüssel des Erfolgs der amerikanischen Innovationsagenturen besteht in der Verzahnung von F&E-Förderung und öffentlicher Beschaffung, ähnlich wie beim Erfolgsbeispiel der Impfstoffe. In den kommenden Jahren sollte dieses Erfolgsmodell auch Eingang in den europäischen Green Deal und die damit verbundenen Programme für einen grünen Wiederaufbau finden. Allerdings gehört dazu auch die Entwicklung neuer Ansätze für eine angemessene Verteilung von Kosten und Nutzen zwischen privaten und öffentlichen Akteuren.

Angesichts der hohen Investitionen der Bundesregierung in die Entwicklung des Biontech-­Pfizer-Impfstoffs stellt sich die Frage, warum es nicht möglich war, auch Einfluss auf den anschließenden Vertrieb des Impfstoffs, die Nutzung von Patenten oder gar eine Beteiligung an damit verbundenen Einnahmen zu erhalten.

Eine Güterabwägung

Auch in der offenen Frage zur weltweiten Freigabe von Patenten für Covid-19-Impfstoffe hätten sich öffentliche Geldgeber zusätzliche Einflussmöglichkeiten verschaffen können, um einen beschleunigten Ausbau der Produktionskapazitäten in Ländern des Südens zu bewirken. Stattdessen verhindert die EU mit Unterstützung der Bundesregierung eine Freigabe von Patenten im Rahmen der WTO.

In der Tat ist hier eine Abwägung zwischen den Anreizen für zukünftige F&E-­Investitionen und die Weiterentwicklung der Impfstoffe auf der einen sowie dem schnelleren Aufbau von Produktionskapazitäten auf der anderen Seite zu treffen. Auch stellt sich die Frage, welche Wirkung die Freigabe von Patenten auf den Aufbau neuer Produktionskapazitäten hätte, zumal die Patente allein dafür wohl nicht ausreichen. Auch deshalb wären ­Vereinbarungen im Rahmen der Fördermittelvergabe bzw. der Vorabkaufverträge wohl das adäquatere Mittel gewesen.

Um der Klimakrise zu begegnen, muss das Innovationstempo stark beschleunigt werden. Das erfordert auch neue, innovative Formen der Zusammenarbeit von Markt und Staat. Die Erfahrungen aus der Corona-Krise bieten wichtige Ansatzpunkte dafür.    

Dr. Rainer Quitzow ist Forschungsgruppenleiter beim Institut für transformative Nachhaltigkeitsforschung (IASS) in Potsdam.