01. Januar 2007

Die NATO nach Riga

Kein großer Wurf: das Bündnis bleibt auf der Suche nach sich selbst

Wohin entwickelt sich die NATO? Darauf gaben auch die Teilnehmer des letzten Gipfels keine überzeugende Antwort: Das kleine Karo dominierte, in den großen strategischen Fragen wurde kein tragfähiger Konsens gefunden. Bis zum 60. Jahrestag des Bündnisses im Jahr 2009 muss dieses aber spätestens gelingen.

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Ende November trafen sich die Staats- und Regierungschefs der Nordatlantischen Allianz zum dritten Mal seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001, um über die fortdauernde Transformation des Bündnisses zu beraten. Das Gipfeltreffen in der lettischen Hauptstadt Riga wurde – wie seine Vorgänger – dominiert von Krisenentscheidungen bzw. von der Nachbereitung sicherheitspolitischer Krisen: Der Jubiläumsgipfel der NATO in Washington 1999 hatte unter dem Zeichen des Kosovo-Krieges gestanden, das Prager Gipfeltreffen 2002 war von den Terroranschlägen in den USA geprägt, und in Istanbul 2004 ging es um die Bewältigung des transatlantischen Zerwürfnisses über den Irak-Krieg; das zentrale Thema beim Treffen in Riga war die aktuelle Krise in Afghanistan.

Die Transformation der NATO ist seit dem 11. September 2001 durch Krisenentscheidungen vorangetrieben worden. Sie hat zu einem beachtlichen Aktivismus des Bündnisses geführt, bisher aber keinen tragfähigen Konsens unter den Partnern über das eigentliche Wesen, die oft bemühte Raison d’être, der Allianz hervorgebracht. Die dominierende Kluft besteht heute zwischen zwei Gruppen, die man als Traditionalisten und Expansionisten bezeichnen könnte.

Die Traditionalisten, geführt von Frankreich, sehen den Kern des Auftrags der NATO weiterhin in der kollektiven Verteidigung und in der militärischen Bewältigung unmittelbarer sicherheitspolitischer Risiken für die Bündnispartner. Dagegen befürworten die Expansionisten unter Führung der USA eine doppelte Ausdehnung, sowohl der geographischen Reichweite der NATO-Aktivitäten (einschließlich der Mitgliedschaft in der Organisation) als auch der funktionalen Aufgaben des Bündnisses (etwa bei der zivil-militärischen Zusammenarbeit). Die Meinungsverschiedenheiten zwischen diesen beiden Gruppen markieren aber nicht die einzige Konfliktlinie innerhalb des Bündnisses; auch das Verhältnis der NATO zur sich entwickelnden Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) ist umstritten. Das ist kein neues Phänomen. Bereits während des Kalten Krieges kam es zu teilweise heftigen Auseinandersetzungen zwischen Atlantikern und Gaullisten oder zwischen Befürwortern einer primär konventionellen und Protagonisten einer primär nuklearen Abschreckungsstrategie. Damals wurden jedoch angesichts der klaren Bedrohung durch den Warschauer Pakt immer wieder tragfähige Kompromisse gefunden, die sich in mittel- und langfristige Planungsentscheidungen übersetzen ließen.

Dies ist in der heutigen Situation bisher nicht der Fall – ein Umstand, der die Vitalität des Bündnisses langfristig untergraben könnte. Die Differenzen wurden im Vorfeld von Riga erneut deutlich: Vor dem Gipfel waren die Erwartungen an das Treffen bewusst heruntergeschraubt worden. Die nächsten Treffen der Staats- und Regierungschefs der NATO sind bereits für 2008 und 2009 geplant. Damit erhält das Bündnis erneut die Gelegenheit, eine dringend notwendige Annäherung über grundlegende Fragen seiner strategischen, geographischen und funktionalen Reichweite zu erreichen.

Afghanistan

Seit Anfang 2006 bedrohen zunehmende Gewalt und ein Wiedererstarken der Taliban, wachsende Unzufriedenheit der Bevölkerung und der florierende Opiumanbau und -handel die bisherigen Erfolge beim Aufbau von Sicherheit und funktionierender Staatlichkeit – und damit auch unmittelbar die Glaubwürdigkeit der NATO. Die Verschlechterung der Sicherheitslage hat sich bisher vor allem in den südlichen und östlichen Provinzen bemerkbar macht, in denen in erster Linie amerikanische, britische, kanadische und niederländische Soldaten stationiert sind. Dadurch haben sich Risiken und Kosten der einzelnen Truppensteller stark auseinanderentwickelt – was den Zusammenhalt des Bündnisses belastet. Die aktuelle Lage in Afghanistan hat auch dazu geführt, dass die klare Trennung der Mandate der ISAF, die primär den wirtschaftlichen und politischen Wiederaufbau absichern sollte, und der Operation Enduring Freedom zur Bekämpfung der restlichen Taliban und Al-Qaida-Strukturen mehr und mehr verloren gegangen ist. Damit ist auch der Konsens, auf dem die Entscheidung der NATO zur Übernahme der ISAF-Führung im August 2003 beruhte, hinfällig geworden.

Die Divergenz nationaler Risiken- und Kostenwahrnehmungen und das faktische Zusammengehen von Stabilisierungs- und Kampfauftrag führten im Vorfeld von Riga zu einem öffentlichen Streit über die Solidarität der NATO-Partner in Afghanistan. Insbesondere die deutsche Bundesregierung  geriet ins Kreuzfeuer der Kritik und sah sich mit Forderungen konfrontiert, die Bundeswehr auch in den unruhigen Süden zu senden. Die nationalen Vorbehalte anderer Staaten haben nach Auffassung führender NATO-Militärs ebenso zu einer erheblichen Einschränkung der Effektivität der ISAF geführt. In Riga einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf die Minimalformel, dass die von den Bündnispartnern entsandten Soldaten einander in einer gefährlichen Situation helfen würden. Auch Berlin nahm zumindest eine semantische Lockerung seiner ursprünglichen Position vor: Kanzlerin Merkel und Verteidigungsminister Jung schlossen nur die Stationierung (im Gegensatz zur Entsendung) deutscher Soldaten im Süden Afghanistans weiterhin aus. Nachdem andere Partner einer Aufstockung ihrer bestehenden Kontingente (Polen, Dänemark, Kanada, Tschechische Republik und der Gastgeber Lettland) oder der Lockerung ihrer Caveats (Niederlande, Rumänien) zugestimmt hatten, konnte Generalsekretär Jaap de Hoop Scheffer am Ende verkünden, dass die NATO in Afghanistan nun 90 Prozent ihrer Sollstärke erreicht hätte.

Neben den Fragen der Bündnissolidarität und der militärischen Effektivität hat Afghanistan auch Probleme der Gewichtung und des Zusammenspiels der militärischen und zivilen Dimensionen des Krisenmanagements innerhalb und außerhalb der NATO deutlich gemacht. Dies betrifft zum einen die – von wenigen am Prozess Beteiligten in Zweifel gezogene – mangelhafte Abstimmung zwischen den zahlreichen staatlichen, nichtstaatlichen, zivilen und militärischen Akteuren in Afghanistan. Es betrifft zum anderen aber auch die Frage, welche zivil-militärischen oder gar zivilen Aufgaben die NATO im Prozess des Wiederaufbaus übernehmen soll. Auch hier stehen sich unterschiedliche Vorstellungen von Traditionalisten und Expansionisten gegenüber. Bereits vor einiger Zeit schlugen Hans Binnendijk und Richard Kugler – zwei Militärstrategen an der National Defense University, die als intellektuelle Vordenker der NATO Response Force gelten – vor, analog zur NRF eine eigene Stabilisierungs- und Wiederaufbautruppe der NATO zu schaffen.Hans Binnendijk und Richard Kugler: Needed – A NATO Stabilization and Reconstruction Force, Defense Horizons, September 2004. Diese Truppe solle neben den militärischen vor allem auch zivil-militärische Fähigkeiten im logistischen, bautechnischen und medizinischen Bereich besitzen.

Frankreich lehnt solche Ideen im Kontext der NATO jedoch strikt ab.  Die deutsche Sicherheitspolitik verfolgt seit Anfang der neunziger Jahre ohnehin ein eher ziviles Leitbild der Bundeswehr, das den Wiederaufbauaspekt in den Mittelpunkt rückt und daher dem expansionistischen Modell zugeneigt ist. Im Vorfeld von Riga haben führende deutsche Politiker, darunter der ehemalige Verteidigungsminister Peter Struck und der amtierende Verteidigungsminister Franz-Josef Jung, die zivil-militärisch integrierten Provincial Reconstruction Teams unter deutscher Führung im Norden Afghanistans erneut als modellhaft für die NATO-Strategie insgesamt hervorgehoben. In diesem Ansatz liege der Schlüssel zum Erfolg, so Jung in einem Beitrag für die Frankfurter Allgemeine Zeitung am Tag des Gipfeltreffens in Riga – und nicht darin, „den wachsenden Widerstand im Süden und Osten mit immer mehr NATO-Truppen niederzukämpfen“.Franz-Josef Jung: Niederkämpfen allein reicht nicht, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28.11.2006, S. 10.

Erwartungsgemäß konnten sich die Staats- und Regierungschefs in Riga noch nicht auf eine gemeinsame Strategie für Afghanistan einigen. Gleichzeitig wurden in dem Abschlussdokument jedoch auch die spezifischen Probleme aufgezählt und Abhilfe in Aussicht gestellt: Verbesserung der zivil-militärischen Zusammenarbeit, Übertragung von mehr Verantwortung auf lokale afghanische Strukturen, Polizeiaufbau, Bekämpfung der Korruption und des Drogenhandels. Um zu einer ganzheitlichen Strategie zu kommen, wurde zudem beschlossen, eine internationale Afghanistan-Kontaktgruppe unter Einschluss der beteiligten Truppensteller, Nachbarstaaten und involvierten internationalen Organisationen einzurichten.

Fähigkeitsziele und Comprehensive Political Guidance

Die Probleme der NATO beim Wiederaufbauprozess in Afghanistan haben auch ein Schlaglicht auf die militärischen Fähigkeiten geworfen, welche das Bündnis weiterentwickeln oder erlangen soll. Neben dem Abschlusskommuniqué verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs in Riga auch die Comprehensive Political Guidance, die als politisches Dokument den Rahmen für die Entwicklung der Fähigkeiten und Strukturen in den nächsten 10 bis 15 Jahren vorgeben soll. In beiden Dokumenten dominiert der Ansatz, der unter Führung der USA nach dem 11. September 2001 angenommen wurde. Er rückt die Bereitstellung schnell und weltweit verlegbarer Truppen mit hoher Durchhaltefähigkeit, Kampfkraft und Interoperabilität in den Mittelpunkt, wie sie von der NATO Response Force verkörpert werden. So wurde in Riga auch die volle Einsatzfähigkeit der NRF verkündet.

Darüber hinaus haben die Regierungen in der lettischen Hauptstadt eine Transformationsinitiative im Bereich der Special Operations Forces (Spezialkräfte) beschlossen, die auf mehr Konvergenz unter den nationalen Spezialkräften in den Bereichen Training, Einsatz und Ausrüstung abzielt. Dagegen blieben die Beschlüsse zum zivil-militärischen Ende des Fähigkeitsspektrums eher vage. Die Staats- und Regierungschefs haben einerseits im Sinne der traditionalistischen Position festgestellt, dass es im Bündnis keine Notwendigkeit für die Entwicklung rein ziviler Fähigkeiten gibt. Stattdessen wurden die Außen- und Verteidigungsminister damit beauftragt, bis zum Frühjahr 2007 die Koordinierung der vorhandenen Instrumente des Krisenmanagements zu verbessern, ebenso wie die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren und internationalen Organisationen.

Andererseits haben sich auch die Expansionisten ein Stück weit durchgesetzt. Das Abschlusskommuniqué unterstreicht, dass die NATO mit ihren militärischen Fähigkeiten anschlussfähig an die zivilen Elemente anderer Akteure in den Bereichen Stabilisierung und Wiederaufbau sein muss. Die Comprehensive Political Guidance gibt vor, dass das Bündnis zukünftig auch über die Fähigkeit verfügen soll, zivil-militärische Leistungen – genannt werden die Reform des Sicherheitssektors, Demobilisierung, Entwaffnung, Reintegration von Kämpfern und humanitäre Unterstützung – zu erbringen, sofern andere Akteure dazu nicht in der Lage sind.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Regierungen die wachsende Bedeutung von Stabilisierungs- und Wiederaufbaumissionen auch für die NATO erkannt haben. Die starke Fokussierung auf die NATO Response Force (und die mit ihr verbundenen qualitativen Merkmale) steht dazu jedoch in einem gewissen Spannungsverhältnis.

Partnerschaften und Erweiterung

Der Streit zwischen Traditionalisten und Expansionisten bestimmte auch die Diskussionen über die Reformierung und Erweiterung der bestehenden Partnerschaften des Bündnisses. Die USA hatten im Vorfeld von Riga ihr klares Interesse an einer Verstärkung und Formalisierung der Beziehungen zu den so genannten Kontaktstaaten in Asien-Pazifik (Australien, Neuseeland, Südkorea, Japan) zum Ausdruck gebracht, da diese Länder sich substanziell an den Operationen in Afghanistan und im Irak beteiligen. Mit diesem Anliegen konnte sich Washington jedoch nicht durchsetzen. Stattdessen beschlossen die Staats- und Regierungschefs in Riga, die zahlreichen bestehenden Kooperationsprogramme – Euro-Atlantischer Partnerschaftsrat, Partnerschaft für den Frieden (PfP), Mittelmeer-Dialog, Dialog mit den Staaten des Golf-Kooperationsrats – zu optimieren und weiterzuentwickeln. Darüber hinaus wurde lediglich die Möglichkeit flexibler Ad-hoc- Zusammenkünfte und Beratungen auf Fallbasis und mit Zustimmung des NATO-Rates anvisiert.

Auch nach der letzten großen Erweiterung um sieben Staaten stehen noch Kandidaten vor den Toren der Allianz, die eine Vollmitgliedschaft anstreben. Am weitesten sind die Adria-Anrainer Albanien, Kroatien und Mazedonien gekommen, die bereits einen Aktionsplan zur Vorbereitung auf die Mitgliedschaft umsetzen. Sie erhielten in Riga das ersehnte Signal, beim nächsten Gipfel 2008 eine Einladung zum Beitritt zu erhalten, sofern sie bis dahin die Voraussetzungen dafür erfüllen. Auch Bosnien-Herzegowina, Serbien und Montenegro sind an einer engeren Anbindung oder Mitgliedschaft interessiert, ebenso wie die Ukraine und Georgien, deren Ambitionen auf Wohlwollen in Washington gestoßen sind. Überraschend (und gegen den anfänglichen Widerstand der USA) wurden Serbien und Bosnien-Herzegowina in das PfP-Programm aufgenommen. Für die Ukraine und Georgien erkannten die Regierungen in Riga zwar deren Beitrittsbestrebungen explizit an, gleichzeitig wurde jedoch ein konkreter Beitritt in keiner Weise ins Auge gefasst. Ähnlich wie im Rahmen der Europäischen Union hat sich mittlerweile auch bei der NATO eine gewisse  Erweiterungsmüdigkeit eingeschlichen, die den weiteren Prozess beeinflussen wird.

Schlussfolgerungen

Dichotome Gegenüberstellungen wie jene zwischen Traditionalisten und Expansionisten sind zwangsläufig vereinfachend und dienen ein Stück weit der Dramaturgie des Arguments. Weder diese noch andere Konfliktlinien in der NATO sind vollkommen neu, und sie werden kurz- oder mittelfristig auch nicht zum Untergang des Bündnisses führen. Auch wenn ihr Transformationsprozess seit dem Ende des Kalten Krieges „krisengetrieben“ verlaufen ist, so hat sich die NATO doch in beachtlichem Maße und im Konsens aller Partner an die neuen sicherheitspolitischen Gegebenheiten angepasst.

Doch die inhaltlichen Gräben sind real, und sie behindern den Anpassungsprozess in einer Weise, der langfristig die Vitalität des Bündnisses untergraben kann. So wurde die NATO Response Force zwar als Errungenschaft gefeiert, aber bisher gibt es keinen Konsens über ihren tatsächlichen Einsatz (abgesehen von humanitären Missionen in Pakistan und den USA); in Afghanistan, der nach eigenem Bekunden wichtigsten Operation der NATO, hat sie bisher eine untergeordnete Rolle gespielt. Damit Inkrementalismus, Aktivismus und immer neuen Debatten mit jedem neuen Auftrag Grenzen gesetzt werden können, müssen die NATO-Partner in den kommenden ein bis zwei Jahren mehr Anstrengungen unternehmen, um einen Konsens zu erreichen, der deutlich über dem kleinsten gemeinsamen Nenner liegt.

Dies gilt für das Aufgabenspektrum und die strategische Reichweite ebenso wie für die zukünftigen Mitgliedschaften im Bündnis. Nur auf der Basis eines solchen Konsenses können transatlantische Krisen wie im Fall des Irak vor drei Jahren zukünftig abgefedert und schneller bewältigt werden. Die Staats- und Regierungschefs sollten sich darum bemühen, den Transformationsprozess so voranzutreiben, dass spätestens zum 60. Jahrestag der Gründung der NATO im April 2009 ein neues, in sich konsistentes Strategisches Konzept der Allianz vorgelegt werden kann.

MARCO OVERHAUS,  geb. 1975, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Leiter des Internetportals www.deutsche-aussenpolitik.de am Lehrstuhl für Außenpolitik und Internationale Beziehungen, Universität Trier.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 1, Januar 2007, S. 116 - 121.

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