Titelthema

09. Dez. 2022

„Die Nachrichten vom Tod der Globalisierung sind stark übertrieben“

Die EU wird sich zwischen den USA und China behaupten, sagt die Generaldirektorin für Handel in der EU-Kommission.

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Sabine Weyand
Dr. Sabine Weyand leitet seit Juni 2019 
die Generaldirektion Handel der Europäischen Kom-mission. Zuvor führte sie als Stell-vertreterin von Brexit-Chefunter
händler Michel Barnier die Verhandlungen mit der britischen Regierung über den Austritt Großbritanniens aus der EU. Die erfahrene EU-Beamtin ist seit 1994 in Brüssel.
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IP: Die Europäische Union hat von Globalisierung und intensiviertem Welthandel in den vergangenen Jahrzehnten stark profitiert. Nun macht das Wort von der „Deglobalisierung“ die Runde ... 

Sabine Weyand: Um es mit Mark Twain zu sagen: Die Nachrichten vom Tod der Globalisierung sind stark übertrieben. Die Daten unterstützen zumindest die These von einer Deglobalisierung bislang nicht. Wir sehen, dass wir beim Warenhandel ein Plateau erreicht haben, was aber längst nicht auf alle Handelspartner zutrifft. Und der Dienstleistungshandel ist weiter sehr stark steigend. Wir brauchen also einen sehr viel differenzierteren Blick.

Mein Eindruck ist, dass wir keine Deglobalisierung erleben, sondern einen Umbruch der Globalisierung. Dazu gehört eine gewisse Tendenz zur Fragmentierung. Das liegt zum Teil an unterschiedlichen Regulierungsräumen, zum Beispiel beim Digitalhandel. Da haben wir unterschiedliche Modelle – in den USA sehr privatwirtschaftlich ausgerichtete Regulierung, in China sehr staatsorientiert, mit sehr starker Kontrolle gerade auch der Kommunistischen Partei. Und in Europa haben wir ein Modell, das beim Recht des Einzelnen ansetzt. Welches Modell sich letztlich durchsetzen wird, darüber wird derzeit viel diskutiert. Wenn wir da nicht zu einer internationalen Regulierung kommen, was wir im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) anstreben, dann kann das natürlich auch zu einer Fragmentierung beitragen.


Wo steht die EU derzeit im globalen ­Handelssystem?

Unser Anspruch ist es, beim Umbruch der Globalisierung Gestalter zu sein und unsere Interessen und Werte zu vertreten. Das versuchen wir mit dem Dreiklang Offenheit, Nachhaltigkeit und Durchsetzungsfähigkeit. So wollen wir unser Gewicht in die Waagschale werfen. Konkret für die Handelspolitik bedeutet das, dass wir stark an einer Reform der WTO arbeiten und in sie investieren. Für uns ist die WTO die Grundlage, oder vielleicht besser gesagt: Ihre Regeln bilden die Leitplanken des globalen Wirtschaftssystems. Die sind momentan beschädigt, die müssten wir reparieren und verstärken. Das ist eine große Priorität für uns.

Wir sind aber auch dabei, unsere bilateralen Handelsbeziehungen zu diversifizieren. Wir nutzen die bestehenden Verträge, um neue Herausforderungen gemeinsam mit unseren Partnern anzugehen. Nehmen Sie ein Beispiel wie CETA, das EU-Kanada-Handelsabkommen, das seit fünf Jahren in der vorläufigen Anwendung ist. Dieses nutzen wir jetzt auch verstärkt für Rohstoffpartnerschaften, für Diversifizierungen im Energiebereich, für die Unterstützung der grünen Transformation und der Digitalisierung. Was neue Abkommen angeht, so haben wir jetzt eines mit Neuseeland abgeschlossen. Wir versuchen auch, unsere Handelsbeziehungen zu Lateinamerika voranzubringen; dort sind wir auf einem guten Weg. Ebenso mit Australien, mit dem wir die Verhandlungen 2023 zum Abschluss bringen wollen.


Und wie sieht es aus in Sachen Nachhaltigkeit und Durchsetzungsfähigkeit?

Bei der Nachhaltigkeit haben wir unsere Politik neu ausgerichtet: Auf multilateraler Ebene treiben wir die Diskussionen über Handel und Umwelt in Genf voran. In unseren bilateralen Abkommen haben wir die Nachhaltigkeitskapitel neu aufgestellt, indem wir stärker auf die Implementierung und die Kooperation mit unseren Partnern setzen und in neu verhandelten Abkommen neue Modelle zur Durchsetzung von wechselseitigen Verpflichtungen im Bereich Umwelt oder Soziales nutzen. Dies schließt als letztes Mittel auch die Aussetzung von Handelspräferenzen ein, sollten alle Versuche, die Einhaltung der Kernarbeitsnormen oder des Pariser Abkommens, auf die sich beide Seiten geeinigt haben, effektiv durchzusetzen. Dafür ist das eben erwähnte Abkommen mit Neuseeland das erste Beispiel. Das ist der Ansatz, den wir auch in den laufenden und künftigen Verhandlungen verfolgen werden.

Und was die Durchsetzungsfähigkeit angeht: Da haben wir nun unseren Werkzeugkasten an autonomen Instrumenten, der widerspiegelt, dass wir uns heute weniger als noch vor ein paar Jahren auf die Stärke des Rechts in den internationalen Beziehungen verlassen können. Wir sind vielmehr mit dem Recht des Stärkeren konfrontiert. Deshalb hat sich die EU mit Bedauern Instrumente gegeben, mit denen sie auf Wettbewerbsverzerrungen reagieren kann, die das Verhalten anderer Handelspartner erzeugt. Wir müssen in der Lage sein, dort, wo wir bilateral oder multilateral nicht vorankommen, unsere eigenen Interessen und Werte durch autonome Maßnahmen zu schützen. Kurzum: Dieser Dreiklang – Offenheit, Nachhaltigkeit und Durchsetzungsfähigkeit – wird uns hoffentlich in die Lage versetzen, uns in dieser neuen Phase der Globalisierung zu behaupten.  


In der Vergangenheit gab es an Handels­abkommen, zum Beispiel am bislang nicht in Kraft getretenen EU-Mercosur-Abkommen, immer starke öffentliche Kritik. Wie gehen Sie damit um?

Unsere Handelsabkommen bilden die Basis für Zusammenarbeit, die über den Handel hinausgeht. Alle unsere Abkommen, auch das Mercosur-Abkommen, so wie es verhandelt wurde, enthalten rechtlich verbindliche, wechselseitige Verpflichtungen, darunter die Zusage zur effektiven Umsetzung des Pariser Klimaabkommens. Meiner Beobachtung nach entzündet sich die Kritik oft weniger am Abkommen selbst als an der Lage vor Ort. Und da war es die Politik der Regierung des nun abgewählten Präsidenten Jair Bolsonaro, die sehr stark zur Entwaldung beigetragen hat – zur großen Sorge der EU. Das Abkommen lag deshalb in den vergangenen Jahren auf Eis – weil es keine Chance gab, es unter diesen Umständen zu ratifizieren. Aber die Abwesenheit eines Abkommens ist eigentlich die schlechteste aller Möglichkeiten. Denn ohne vertragliches Verhältnis haben wir keine Handhabe, um mit den Mercosur-Partnern gemeinsam an diese Fragen heranzugehen. Es gibt jetzt mit dem Regierungswechsel in Brasilien eine Chance, dass man hier zu einem neuen Verständnis kommt.

Allgemeiner gesprochen: Ich habe den Eindruck, dass die gegenwärtige politische Lage dazu geführt hat, dass sich in den Regierungen der EU-Mitgliedsländer, im Europäischen Parlament, aber auch in den nationalen Parlamenten stärker die Erkenntnis durchsetzt, dass man in dieser Welt Partner braucht; solche, mit denen man auch vertraglich verbunden ist und gemeinsam an den globalen Herausforderungen arbeitet.


Bei der Reform der WTO scheint die EU eher allein dazustehen. Zumindest ­unter Präsident Donald Trump haben die Vereinigten Staaten versucht, die WTO lahmzulegen, China unterläuft viele der Bestimmungen ...

Das ist in der Tat eine Herausforderung. Die USA waren ja der Hauptsponsor des multilateralen Handelssystems nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Abwendung der USA von der WTO erklärt sich aus ihrer (durchaus berechtigten) Einschätzung, dass die gegenwärtigen WTO-Regeln nicht geeignet sind, die Integration Chinas für alle verträglich zu gestalten. Die Erwartungen, die sich mit Chinas WTO-Beitritt verbunden haben, wurden nicht erfüllt.

China ist in den vergangenen zehn Jahren von dem Reformkurs abgewichen, den es Anfang der 2000er Jahre begonnen hatte; wir sehen, dass es eine sehr viel größere Rolle für die staatseigenen Betriebe gibt und dass insgesamt die Rolle der KP in der Wirtschaft gestärkt wurde. Und wenn man von „Decoupling“ spricht, muss man festhalten, dass China dies viel früher betrieben hat, als der Begriff überhaupt in den USA verwandt wurde.

Was die WTO-Regeln angeht, so kann man nicht sagen, dass China diese stärker unterläuft als andere Staaten, nur sind diese Regeln eben unzureichend. Die Regeln der WTO sind nicht entwickelt worden, um mit dem staatskapitalistischen Modell Chinas umzugehen. Sie wurden für marktorientierte Wirtschaften entwickelt, und das funktioniert für China nicht. Deshalb sagen wir den USA: Wir stimmen mit euch überein, was die Analyse angeht, aber die Schlussfolgerungen, die wir aus der gegenwärtigen Situation ziehen, sind andere. Wir müssen das WTO-System reformieren und China sagen: Ihr habt unglaublich profitiert von diesem multilateralen Wirtschaftssystem, aber ihr müsst euer System so gestalten, dass es für andere verträglich ist. Dabei geht es unter anderem um Subventionen, um Technologietransfer und die Rolle staatseigener Betriebe – und insgesamt um die Rolle des Staates in der Wirtschaft. Das ist eine Diskussion, die wir führen wollen. Deshalb treiben wir auch diese Diskussion über die Reform der WTO voran.

Denn die Frage ist: Was ist die Alternative? Die Trump-Regierung hat ja versucht, mit den Herausforderungen Chinas allein umzugehen. Die von ihr erhobenen Zölle haben zu einem Wohlstandsverlust in den USA beigetragen, ansonsten aber wenige Ergebnisse gezeitigt. Wir sehen, dass die Biden-Regierung jetzt zu anderen Instrumenten greift, wie zum Beispiel der Exportkontrolle von Hochtechnologieprodukten. Wir müssen sehen, inwieweit das zur organisierten Koexistenz des chinesischen Modells mit Marktwirtschaften beiträgt. Unserer Auffassung nach ist der Königsweg weiterhin die Reform der WTO. Das wird ein schwieriges Stück Arbeit, ist aber letztlich ohne Alternative.


Das Ziel Chinas, autarker zu werden, beispielsweise durch die „Dual Circulation“-Strategie, ist klar erkennbar.

Wir sehen das natürlich mit Sorge. China ist weiterhin ein wichtiger Partner für die EU; wir brauchen China im Kampf gegen den Klimawandel. Natürlich sind die Chinesen schon seit geraumer Zeit auch wirtschaftliche Wettbewerber, und zuletzt immer stärker eben auch Systemrivale. Die autoritären, autokratischen Tendenzen in China beunruhigen uns. Und es ist natürlich auch klar, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten die Beziehungen zu China nun vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit Russland bewerten. Ich will ganz deutlich sagen: China ist nicht Russland. Wir setzen die beiden Länder nicht gleich. Aber wir sehen natürlich, dass wir aufpassen müssen, dass internationaler Handel nicht zu Verwundbarkeit durch einseitige Abhängigkeiten führt wie im Fall der Energiebeziehungen zu Russland, die Moskau als Waffe eingesetzt hat. In solchen Fällen müssen wir uns als EU besser aufstellen, damit wir weniger verletzlich sind.


China, aber auch die USA zeigen protektionistische Tendenzen. Besteht nicht die Gefahr für die EU, zwischen den großen Blöcken zerrieben zu werden? Wie kann sich die EU behaupten, wenn es zu einer bipolaren Welt kommt?

Indem sie attraktiv bleibt. Und das hängt ganz wesentlich davon ab, wie wir den Binnenmarkt gestalten – mit einer Regulierung, die marktwirtschaftlichen, demokratischen, aber auch wertegeleiteten Prinzipien folgt. Das ist durchaus ein Erfolgsmodell. Unsere Leitlinien setzen international Standards: der sogenannte „Brüssel-Effekt“. Wenn Sie, um Zugang zum Binnenmarkt der EU zu haben, bestimmte Regeln befolgen müssen und diese auch Ihren eigenen Regulierungszielen entsprechen, dann ergibt es durchaus Sinn, dass Sie diese Regeln auch für die heimische Wirtschaft annehmen, damit Sie nicht unterschiedliche Regeln erfüllen müssen. Diese Vorreiterrolle wollen wir auch beim Green Deal beziehungsweise bei der Green Transition spielen, was uns natürlich auch in Sachen Wettbewerbsfähigkeit hilft. Die Stärke der EU hängt von der Stärke unseres Binnenmarkts ab, und der muss innovationsfreundlich gestaltet sein, es muss entsprechende Anreize geben für Forschung und Entwicklung, für Investitionen in Zukunftsbranchen. Da ist die EU in den vergangenen Jahren auch stark vorangekommen. Von daher sehe ich die Gefahr des Zerriebenwerdens nicht.


Frankreichs Präsident Emmanuel Macron hat „Buy European“-Klauseln ins Spiel gebracht – in Reaktion auf Bestimmungen, die in amerikanischer Gesetzgebung vom Sommer enthalten sind. Wäre das der richtige Weg?

Richtig ist, dass uns die US-Politik, die sich im Inflation Reduction Act vom August 2022 manifestiert, große Probleme bereitet. Die darin enthaltenen diskriminierenden Bestimmungen, die aus unserer Sicht nicht mit den Regeln der WTO vereinbar sind, aber auch das schier unbegrenzte Volumen öffentlicher Subventionen werfen Probleme für andere auf. Wir setzen auf die Diskussion mit unseren amerikanischen Partnern. Es gibt eine Taskforce aus dem Weißen Haus und dem Kabinett von EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, unterstützt von den jeweiligen Fachressorts. So versuchen wir, Lösungen zu finden, die diese Diskriminierung beenden und die Herausforderungen handhabbarer machen.

Man muss zugestehen, es gibt auch positive Aspekte bei dem Inflation Reduction Act. Dies ist erstmals eine umfassende Klimagesetzgebung der USA. Das hat lange gefehlt, von daher sind wir jetzt in der schwierigen Lage, dass wir die Zielsetzung unterstützen, aber sagen: Die Mittel sind falsch. Wir wollen zu einer Verständigung kommen über die Mittel. Wir brauchen vertretbare Formen der Subventionierung.

Das ist übrigens nicht nur eine Frage, die sich im transatlantischen Verhältnis stellt. Sie sehen, dass Japan, Südkorea und viele andere Handelspartner zur Bekämpfung des Klimawandels und zur Gewährleistung der Digitalisierung sehr stark in die Wirtschaft eingreifen. Die Rolle des Staates in der Wirtschaft wächst überall, einschließlich in der EU.

Um zu verhindern, dass das in kurzer Zeit zu Handelskonflikten führt, brauchen wir eine Verständigung darüber, was notwendige und verträgliche Formen der ­Subventionierung sind. Wir haben das mit den Amerikanern, glaube ich, ganz ordentlich hingekriegt, in der Frage der Halbleiter. Da haben wir im Rahmen des EU-US Trade and Technology Council eine Arbeitsgruppe, die sich mit diesen Fragen beschäftigt und die daran arbeitet, einen Subventionswettlauf zu verhindern. Ich glaube, wir brauchen eine ähnliche Herangehensweise für den Inflation Reduction Act – mehr Transparenz und Verfahren, die sicherstellen, dass wir uns nicht gegenseitig schaden.


Zugleich verlagert sich der Mittelpunkt der Weltwirtschaft nach Asien. Wie reagiert die EU darauf?

Uns ist bewusst: 90 Prozent des weltweiten Wachstums finden außerhalb der EU statt. Wir müssen an die künftigen Wachstumsquellen andocken, und da spielt der Indo-Pazifik geopolitisch, aber auch ökonomisch eine herausragende Rolle. Wir sind in der glücklichen Lage, dass wir mit vielen Ländern in der Region bereits Handelsabkommen haben: Vietnam, Japan, Südkorea. Die Verhandlungen mit Indien und Indonesien haben neuen Schwung bekommen. Es gibt Signale, dass auch Thailand, Malaysia und die Philippinen an einer Wiederaufnahme der Verhandlungen interessiert sind. Das ist also keine Einbahnstraße, sondern es gibt auf beiden Seiten ein verstärktes Interesse. Daran arbeiten wir für die Zukunft, aber die EU hat schon eine sehr gute Grundlage und zum Beispiel mit allen Partnern der trans­pazifischen CPTPP außer Brunei entweder bereits Abkommen geschlossen oder Verhandlungen begonnen.

Insgesamt kann man sagen, dass die Geopolitik der europäischen Handelspolitik Aufschwung verleiht. Wie eingangs erwähnt, gibt es ein erneutes Interesse an Mercosur, und Lateinamerika ist insgesamt ein Schwerpunkt. Wir haben mit lateinamerikanischen Ländern sehr gut zusammengearbeitet angesichts des russischen Angriffskriegs.


Mit Russland ist es seit Beginn des Angriffskriegs zu einer Entkopplung gekommen – bleibt es dabei?

Hier würde ich wirklich von „Decoupling“ sprechen, im Gegensatz zu dem, was sich in unseren Handelsbeziehungen zu China abspielt oder denen der USA zu China, auf die der Begriff nicht zutrifft. Gegenüber Russland haben wir allerdings massive Maßnahmen ergriffen. Die Sanktionen betreffen im Moment ein Drittel unserer Importe und etwa die Hälfte unserer Exporte. Das ist noch kein vollständiges Decoupling. Aber die Auswirkungen gehen weit darüber hinaus. Und die Entkopplung von Russland scheint mir dauerhaft. Ich sehe zumindest im Moment keine Perspektiven, dass man jemals zum Status quo ante zurückkommen könnte.


Die Fragen stellten Martin Bialecki, Lukas Franke, Henning Hoff und Joachim Staron.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 1, Januar/Februar 2023, S. 26-31

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