Der Scheinriese

Wie in anderen Bereichen, die Chinas Aufstieg kennzeichnen, leidet auch seine globale Diplomatie unter „Wachstumsschmerzen“. China wirkt wie eine globale Macht – aber es handelt nicht wie eine. Die Volksrepublik unterhält diplomatische Beziehungen zu 175 Ländern, ist Mitglied in über 150 internationalen Organisationen, an über 300 multilateralen Abkommen beteiligt und damit, so könnte man meinen, bestens in das internationale System integriert. Nur nutzt China diese Präsenz nicht, um auch Einfluss auszuüben. Peking bleibt passiv, in seinen diplomatischen Aktivitäten scheint es oft mehr Wert auf Form denn auf Inhalt zu legen. Und bei formalen Treffen der internationalen Diplomatie – in den Vereinten Nationen wie bei G-20-Gipfeln, in asiatischen Regionalorganisationen oder bei bilateralen Staatsbesuchen – vermittelt China oft den Eindruck, es sei nur halbherzig dabei anstatt diese Gelegenheiten zu nutzen, um seine Interessen auf internationaler Ebene voranzutreiben oder dringende globale Probleme anzusprechen.

Formuliert Peking eine Haltung oder öffentliche Erklärungen zu internationalen Themen, dann bleiben sie meist schwammig; häufig mangelt es an Substanz, Bedeutung und Glaubwürdigkeit. Internationale Dokumente verhandelt China akribisch, aber meist nur in der Absicht, Passagen streichen zu lassen, mit denen es nicht einverstanden ist, oder seine eigenen begrenzten nationalen Interessen in Bezug auf Taiwan, Tibet und Menschenrechtsfragen zu verteidigen.

Weder gestaltet China internationale Diplomatie noch lenkt es die Politik anderer Nationen oder engagiert sich für einen globalen Konsens in bestimmten Fragen. Selbst bei den Sechs-Parteien-Gesprächen über Nordkoreas Atomwaffenprogramm agierte Peking in seiner Rolle als Vermittler sehr zurückhaltend; auch nach vielen Jahren, in denen die Verhandlungen immer wieder unterbrochen und von Neuem aufgenommen wurden, konnte China keine positiven Ergebnisse erzielen. Ganz im Gegenteil vergrößerte Nordkorea nicht nur sein nukleares Waffenarsenal, sondern verhielt sich dann besonders provokativ, wenn gerade China die Aufgabe zufiel, eine Einigung herbeizuführen.

Die Schuldenkrise in der Euro-Zone ist ein weiteres Beispiel für Chinas Passivität. Als zweitgrößte Wirtschaftsmacht der Welt und Land mit den größten Devisenreserven könnte es Verantwortung übernehmen. Aber Peking beschränkte sich weitgehend auf eine Zuschauerrolle, versäumte es, europäische Staatsanleihen zu kaufen oder günstige Kredite anzubieten. Wie ein pingeliger Buchhalter bot es an, beim Wiederaufbau veralteter Infrastruktur in Europa behilflich zu sein – aber nur, wenn die damit beauftragten Baufirmen ihre eigenen chinesischen Arbeitskräfte einstellen dürften und nach Abschluss der Projekte einen Teil der Investitionen sowie spätere Profite ausgezahlt bekämen. Anstatt finanzielles Kapital zu investieren, um politisches anzusammeln (so wie während der asiatischen Finanzkrise 1997), verpasste Peking eine strategische Gelegenheit, seinen Ruf in und seine Beziehungen zu Europa zu verbessern.

Die Förderung chinesischer Geschäftsinteressen ist hingegen ein Feld, auf dem chinesische Diplomaten im Ausland höchst aktiv sind: Dazu gehört sowohl der Export von Gütern und Kapital als auch der Import von Energie und natürlichen Ressourcen. Selbst bei Chinas Hilfsprogrammen in Afrika, Asien und anderswo sind die Grenzen zu wirtschaftlichen Unternehmungen fließend; bezeichnenderweise werden sie vom Handelsministerium gesteuert. Geld scheint das wesentliche Mittel chinesischer Diplomatie zu sein.

Störer auf der Weltbühne

China führt also nicht, verhindert oder stört aber zuweilen diplomatische Bemühungen. Jüngstes Beispiel ist das gemeinsam mit Russland eingelegte Veto gegen eine Verurteilung Syriens im UN-Sicherheitsrat. Peking und Moskau wehrten sich standhaft gegen eine humanitäre Intervention, aber auch gegen jeglichen Versuch, Druck auf Syrien auszuüben und sogar gegen die Bemühungen der Vereinten Nationen, die Situation zu stabilisieren – trotz weltweiter Empörung über das brutale Vorgehen der syrischen Regierungskräfte gegen Zivilisten und obwohl die Situation in einen Bürgerkrieg zu eskalieren drohte.

Pekings Verhalten im Fall Syrien liegt auf einer Linie mit der nur widerwilligen Unterstützung für die UN-Resolution, mit welcher der Unterdrückung der Aufständischen in Libyen durch Gaddafi Einhalt geboten wurde. Bis heute unterstützt China die Regierung von Omar al-Baschir im Sudan (gegen den ein Haftbefehl des Internationalen Strafgerichtshofs in Den Haag wegen Völkermords in Darfur vorliegt), das Mugabe-Regime in Simbabwe, die Militärjunta in Myanmar und die iranische Regierung. In jedem dieser Fälle hat China einen internationalen Konsens über das Verhalten und das Ausmaß der Repression in diesen Ländern ignoriert. Mit solchem Verhalten und derlei Freunden weist China sich nicht eben als verantwortungsvolle Großmacht aus.

Sogar in der eigenen Region hat China seine Nachbarn wegen seiner expansiven territorialen Ansprüche im Ost- und Südchinesischen Meer gegen sich aufgebracht. Gerade in den Konflikten im Südchinesischen Meer verweigerte China eine multilaterale Lösung und verlegte sich darauf, Nachbarn, die berechtigte Ansprüche vorbringen, schlicht einzuschüchtern.

Eine Periode des auftrumpfenden Verhaltens

Chinas Art des Auftretens in diesen territorialen Streitigkeiten ist nicht ganz neu: Besonders in den Jahren 2009/2010 legte Peking ein generell auftrumpfenderes Verhalten in Asien, aber auch gegenüber den USA und der Europäischen Union an den Tag. In dieser recht kurzen Zeitspanne begann Peking knapp nacheinander Streitigkeiten mit Südkorea, Japan, Australien, den Philippinen, Vietnam, Indien, den USA und der EU. Sogar in Chinas Beziehungen zu Myanmar und der Mongolei zeigten sich erste Zeichen von Spannungen. Nun hatte Peking sicher keine gezielte Entscheidung getroffen, sich plötzlich mit all diesen Ländern anzulegen und jede dieser Auseinandersetzung hatte ihre ganz eigenen Ursachen. In ihrer Häufung aber schädigten sie Chinas Ansehen in der Region und weltweit.

Es mag in diesem Zusammenhang nicht weiter verwundern, dass einige asia­tische Länder sich beunruhigt an Washington wandten, das wiederum eine etwas härtere Tonart gegenüber China anschlug. Die strategische Neuausrichtung in Richtung Pazifik, die dem asiatischen Raum Priorität in der amerikanischen Außen,- Sicherheits- und Wirtschaftspolitik einräumt, ist ein Resultat dieser Ereignisse. Die USA haben seitdem die Allianz mit ihren fünf asiatischen Partnern (Australien, Japan, Südkorea, die Philippinen und Thailand) gestärkt und die Verteidigungs- und geheimdienstliche Zusammenarbeit mit anderen Nachbarn Chinas (Indien, Indonesien, Malaysia Mongolei, Singapur, Vietnam) intensiviert. Das rührte natürlich an die alten Ängste Chinas. Nur: Peking ist gewissermaßen über seine eigenen Füße gestolpert. Dass es sich in eine ungünstigere strategische Lage gebracht hat, ist seinem eigenen Verhalten zuzuschreiben, mit dem es die diplomatischen Erfolge eines ganzen Jahrzehnts untergrub.

Seit 2011 hat China seine Außenpolitik neu justiert und diplomatische Initiativen aufgelegt, um das Verhältnis zu den Nachbarländern und Großmächten zu stabilisieren. Gespräche mit chinesischen Diplomaten allerdings deuten nicht unbedingt darauf hin, dass sie verstünden, wann genau und welche Fehler China gemacht hätte und wie es gelungen war, das eigene Image und die Beziehungen mit den Nachbarn und anderen Ländern in so kurzer Zeit zu beschädigen. Offensichtlich glaubt man in der politischen Führung, dass man verlorenen Boden wettmachen kann, indem man in weitere Vereinbarungen, Staatsbesuche, Austauschprogramme und Fototermine mit lächelnden ausländischen Gästen investiert oder indem man freundlich klingende Kommuniqués und Weißbücher veröffentlicht. Aber so einfach ist es nicht. Asiatische, amerikanische und europäische Politiker mögen wohl (wieder) bei derlei diplomatischen Gepflogenheiten mitspielen. Aber ein Grundton des Misstrauens ist spürbar. In vielen Ländern – unter Diplomaten und Regierungen genau wie in der Öffentlichkeit – machen sich die alten Unsicherheiten über China und dessen langfristige strategische Ziele wieder bemerkbar. Pekings diplomatische Beschwichtigungskampagne funktioniert nicht recht.

Stumpfe Instrumente, keine Soft Power

China Dilemma also ist: Es muss versuchen, einer wachsenden Skepsis in der Welt zu begegnen, verfügt aber nicht über die diplomatischen Mittel, um sein Image und seine internationalen Beziehungen zu verbessern. Chinas diplomatisches Werkzeug bleibt unhandlich und es verharrt in einer geradezu oberflächlichen, unflexiblen Routine. Es ist fähig, die Grundaufgaben der Diplomatie zu leisten, aber es fehlt Peking an Anziehungskraft und an Einfluss, um andere zu überzeugen oder Misstrauen abzubauen. China verfügt nicht über Soft Power und es ist weder Modell noch Magnet für andere Nationen und Gesellschaften; Ausländer wollen nicht nach China emigrieren, und es gibt bislang nicht einen bekannten Fall, dass jemand nach China geflüchtet wäre, um dort politisches Asyl zu beantragen. In der ganzen Welt mag man die wirtschaftlichen und sozialen Errungenschaften Chinas der vergangenen drei Jahrzehnte bewundern; doch die Faktoren, die zu Chinas sozioökonomischem Erfolg beitrugen, sind nicht nachzuahmen oder ins Ausland exportierbar. Das so genannte chinesische Modell ist ein Modell sui generis. Was die globale liberale Ordnung betrifft, zeigt sich Peking weiterhin ambivalent; sein autokratisches politisches System wirkt angesichts der wachsenden Anzahl von Demokratien fast anachronistisch. Den außenpolitischen Differenzen Chinas liegen eigentlich Wertedifferenzen zugrunde.

Das soll nicht unbedingt heißen, dass China ein internationaler Sonderfall ist, aber es liegt eben auch nicht im Mainstream. China ist in erster Linie auf sich selbst konzentriert und auf seine eigenen Interessen bedacht – und es steht auf dem Fundament einer Jahrtausende alten Tradition der Abgeschiedenheit und Selbstbezogenheit. China ist eine Welt ganz für sich, aber nicht ganz Teil der Welt. Selbst nach drei Jahrzehnten der „Integration“ in die internationale Ordnung bleibt es seltsam distanziert und abgeschottet – zweifellos vom Westen, aber immer stärker auch vom Osten. Als globaler Akteur boxt China unterhalb seiner Gewichtsklasse und trägt nicht die Verantwortung, die ihm zukommt. Jegliche Form „globaler Regierung“ weckt in Peking Misstrauen, wittert es darin doch eine Falle, mit der der Westen versucht, China in gefährliche und chaotische Angelegenheiten zu verwickeln und dessen wirtschaftlichen Aufstieg zu verlangsamen. Es reagiert allergisch auf jegliche Form von Zwang – sei er diplomatischer, wirtschaftlicher oder militärischer Natur – gegen aggressive Staaten. Syrien ist das aktuelle Paradebeispiel, aber Chinas Politik gegenüber dem Iran, Nordkorea, dem Sudan, Simbabwe und Myanmar war und ist kaum besser. Peking scheint sich weder um das Image, noch um die Substanz dieser Beziehungen zu kümmern, und es tut nur das Nötigste, um westliche Kritik an seiner Politik zu dämpfen.

Auch Chinas außenpolitisches Interesse gilt im Grunde dem Machterhalt der Kommunistischen Partei, die mit nun 63 Jahren nach der nordkoreanischen KP die am längsten regierende kommunistische Partei der Welt ist. Das Wirtschaftswachstum aufrechtzuerhalten ist für dieses alles überragende Ziel von zentraler Bedeutung. Folglich müssen die chinesische Diplomatie und all die Instrumente der Staatsmacht dem Wirtschaftswachstum dienen, um die Nation zu stärken und die Partei an der Macht zu halten. Dabei ist Chinas global ausgreifende Wirtschaftspolitik in immer stärkerem Maße von merkantilistischem Verhalten geprägt. Dies hat in Europa, in Nordamerika und zusehends auch in Australien und Südostasien Gegenreaktionen hervorgerufen; ähnliche Kritik ist neuerdings auch in Afrika und Lateinamerika zu hören. Der Kern von Chinas Globalstrategie – der Handel – könnte sich noch als Achillesferse erweisen.

Selbst in China mehren sich die Anzeichen von Unsicherheit. Das Wachstum ist unter die magische Acht-Prozent-Marke gefallen (und könnte tatsächlich noch geringer sein, weil offizielle Statistiken möglicherweise manipuliert sind); soziale und ethnische Konflikte brechen sich häufiger Bahn, die Korruption in Partei, Staatsapparat und Gesellschaft nimmt zügellose Ausmaße an, im November steht der alle zehn Jahre stattfindende Wechsel in der Regierungsführung an. All diese Faktoren dürften dafür sorgen, dass die Spannungen in Chinas Beziehungen mit der restlichen Welt in den kommenden Monaten und Jahren noch wachsen.

Prof. Dr. DAVID SHAMBAUGH ist Direktor des China-Programms an der George Washington University, Washington (DC), und Autor mehrerer China-Bücher.