Der Euro in der Bewährung

Seit Januar 2002 klingelt der Euro in unseren Taschen. Als Buchwährung war der Euro bereits am 1. Januar 1999 eingeführt worden, doch erst mit dem Umlauf der neuen Münzen und Geldscheine ist er für jedermann zur Alltäglichkeit geworden. Da die meisten EU-Nationen jetzt währungspolitisch in einem Boot sitzen, spüren auch die großen Euro-Staaten, dass die supranationalen Strukturen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) ihre Handlungsspielräume einschränken.

Deutschland ist, zusammen mit Portugal, im Dezember 2002 schon mit einem Verfahren wegen übermäßiger Defizite konfrontiert. Für Frankreich hat die Kommission dem Rat eine Frühwarnung empfohlen, da sich das öffentliche Defizit der Grenze von drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nähert. In Italien steigen das öffentliche Defizit und die Staatsverschuldung gefährlich an. Ob die großen Euro-Staaten die Regeln akzeptieren oder die erste Gelegenheit nutzen, den Stabilitäts- und Wachstumspakt los zu werden, setzt Maßstäbe für das zukünftige Stabilitätsverhalten in anderen Euro-Staaten und für die Beitrittskandidaten, die den Euro so bald wie möglich einführen wollen.

Die Vollendung der Währungsunion war ein großer Achtungserfolg. Doch nun muss das gemeinsame Boot flott gemacht werden. Das Potenzial des Binnenmarkts mit einer einheitlichen Währung konnte bisher nicht in eine stärkere Wirtschaftsdynamik umgemünzt werden. Der Modernisierungsschub, den der Euro für die verkrusteten Wirtschaftsstrukturen zu bringen versprach, muss noch kommen. Die Notwendigkeiten sind längst erkannt und Konzepte werden seit Jahren diskutiert, in Deutschland zum Beispiel die Reform der Arbeitsmärkte, die Senkung der Lohnnebenkosten sowie die Anpassung des Rentensystems an den demographischen Faktor und die Umgestaltung des Gesundheitswesens. Dies sind Themen von hoher gesellschaftspolitischer Brisanz. Doch die Einsicht, dass eine Modernisierung notwendig ist, wenn der Wirtschaftsstandort Deutschland vom Euro profitieren soll, beginnt sich erst langsam durchzusetzen.

Gegenüber dem Dollar machte der Euro im Jahr 2002 Pluspunkte und erreichte im Dezember wieder die Parität. Da die Eigendynamik allerdings fehlt, hängt der Euro-Raum nach wie vor an der amerikanischen Konjunktur.

Der Aufstieg des Euro zu einer internationalen Währung verlief weit weniger spektakulär als zum Teil erwartet. Bisher ist es nicht gelungen, dem Euro-Raum im globalen Finanzsystem durch eine gemeinsame Stimme die ihm gebührende Geltung zu verschaffen. Eine „Euro-Außenpolitik“ muss sich erst noch entwickeln. Ein wichtiges Ereignis im Euro-Geld-jahr ist auch die Einberufung des Konvents zur Zukunft Europas, denn mit einem Verfassungsvertrag erhielte die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion ihre politische Abrundung.

Test für den Stabilitätskonsens

Die große Leistung europäischer Währungsintegration bestand darin, die sehr unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Auffassungen und Traditionen zu einem gemeinsamen stabilitätspolitischen Konzept zusammenzubringen. Vom Werner-Plan Anfang der siebziger Jahre1 bis zurEinführung des Euro war es ein weiter Weg.

Die Euro-Staaten sind sich stabilitätspolitisch näher gekommen. Für viele war dies eine bemerkenswerte Kehrtwendung, für die WWU eine notwendige Voraussetzung. Dem Konzept liegt die durch Erfahrungen gestützte Überzeugung zugrunde, dass stabile Preise und solide Finanzen eine Vorbedingung für ein nachhaltiges und zufrieden stellendes Wirtschaftswachstum sind. Die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, die öffentlichen Defizite unter 3% BIP zu halten und, um dies sicherzustellen, mittelfristig ausgeglichene Haushalte oder Haushaltsüberschüsse zu erzielen. Nach den vom Ministerrat verabschiedeten Grundzügen der Wirtschaftspolitik sollte dies bis 2001 geschehen, was auch weitgehend eingehalten wurde – ausgenommen die drei großen Euro-Staaten (und Portugal), die mit Defiziten in den Konjunkturabschwung hineingegangen sind.

Zwischen den Problemländern gibt es allerdings deutliche Unterschiede: Besonders spürbar sind die Auswirkungen des Konjunkturabschwungs auf den deutschen Staatshaushalt. In Portugal haben Fehler in der Datenermittlung dazu geführt, dass das öffentliche Defizit 2001 rückwirkend fast doppelt so hoch war (4,1% BIP) wie zunächst angenommen. Frankreich hat im September 2002 auf der Basis einer noch sehr optimistischen Wachstumsannahme von 2,5% BIP angekündigt, das öffentliche Defizit 2003 werde mit 2,6% BIP genauso hoch sein wie im Vorjahr. Ermahnt von EU-Kommissar Pedro Solbes, den mittelfristigen Haushaltsausgleich nicht immer weiter hinauszuschieben, gab die französische Regierung zu verstehen, Vorrang hätten die im Wahlkampf versprochenen Steuersenkungen sowie höhere Ausgaben für innere Sicherheit und Verteidigung.

Bewahren oder Flexibilisieren

Frankreich hat den vom damaligen deutschen Finanzminister Theo Waigel durchgesetzten Stabilitätspakt immer als Zwangsjacke empfunden. Nun rollt, Ende 2002, die Debatte, ob der Stabilitätspakt eingehalten oder angepasst werden muss, eine Diskussion wieder auf, die schon bei seiner Einführung geführt wurde. Gefordert wird eine flexible Handhabung, die die Ziele von Wachstum und Beschäftigung in gleicher Weise berücksichtigt. Damit hätte der Stabilitätspakt ausgedient. Jeder Mitgliedstaat könnte Flexibilisierung beanspruchen, wenn er seinen Haushalt nicht in den Griff bekommt. Die Ankerwirkung für die nationale Haushaltskonsolidierung muss bewahrt werden. Der Pakt stärkt den Rücken der Finanzminister, wenn sie in kritischen Situationen Haushaltsbegehren ablehnen und Einsparungen durchfechten müssen. In Deutschland beispielsweise haben die Schwierigkeiten mit dem Stabilitätspakt auch in der Öffentlichkeit den Eindruck vertieft, dass jetzt grundlegende Reformen unumgänglich sind.

Die ersten Erfahrungen mit dem Pakt haben allerdings ein Problem offenkundig gemacht, das nicht dem Stabilitätspakt, sondern der Kurzsichtigkeit der Wirtschaftspolitik anzulasten ist: Der Pakt greift nur, wenn ein übermäßiges Defizit droht (Frühwarnung) oder festgestellt ist. Das dann fällige Sanktionsverfahren sollte die Mitgliedstaaten eigentlich davon abhalten, es soweit kommen zu lassen. Wenn die Haushaltssanierung erst bei einem Defizit von 3% BIP beginnt, lässt sich ein antizyklisches „Sparen in den Abschwung hinein“ kaum mehr vermeiden.

Um dem vorzubeugen versucht die Kommission, die Entwicklung des strukturellen Defizits in den Griff zu bekommen. Es soll in den Problemländern ab 2003 um jährlich mindestens 0,5% BIP zurückgeführt werden. So einleuchtend es auf den ersten Blick erscheint, das strukturelle Defizit zum Angelpunkt der Haushaltsüberwachung zu machen, so problematisch ist es auch wiederum. Es muss anhand von Annahmen geschätzt, es müssen die Haushaltspositionen um den Konjunktureinfluss bereinigt werden. Je nachdem, welches theoretische Konzept man wählt, können die Ergebnisse unterschiedlich ausfallen. Als verbindliche Regel für den Sanktionsfall wird man daher auf die besser messbare 3%-BIP-Marge nicht verzichten können. Sie lässt sich zwar nicht exakt begründen; in Deutschland war bei einem Defizit von mehr als 3% BIP jedoch immer die Alarmstufe überschritten.

Economic governance

Die Strukturreformen, die das Euro-Boot flott machen sollen, müssen die Mitgliedstaaten in eigener Verantwortung und im eigenen Interesse durchführen. Das Koordinierungsnetzwerk, das die Übereinstimmung von nationaler Politik und gemeinschaftlichen Zielen gewährleisten soll, wurde jedoch mit Blick auf den Euro erheblich ausgebaut. In den „Grundzügen der Wirtschaftspolitik“ wird im EG-Vertrag die Gesamtrichtung festgelegt. Im Rahmen von Artikel 99 und 104 EGV wurden die sekundärrechtlichen Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts erlassen. Für die Beschäftigungspolitik legt der Europäische Rat Leitlinien fest, die die Mitgliedstaaten in nationale Aktionspläne umsetzen (Artikel 128 EGV).

Schwerpunkt der beschäftigungspolitischen Koordinierung sind Reformen, die die Funktion der Arbeitsmärkte verbessern und ein günstiges unternehmerisches Umfeld schaffen. Im Rahmen des 1998 beschlossenen Cardiff-Prozesses unterliegen Strukturreformen, die die Funktionsweise der Güter- und Kapitalmärkte stärken sollen, ebenfalls einer regelmäßigen Berichterstattung. Mit der Lissabon-Strategie, die die Europäische Union bis zum Jahr 2010 „zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt“ machen soll,2 wurde die offene Methode der Koordinierung eingeführt. Sie ist ein informelles Instrument, das die im Vertrag vorgesehenen Koordinierungsformen ergänzt.

Mit Ausnahme der verbindlichen Regeln im Stabilitätspakt funktioniert „economic governance“ nach dem „Peer-pressure“-Prinzip, unterstützt durch Berichtspflichten, Bewertungen der Kommission, Empfehlungen des Rates, „benchmarking“ und „Best-practices“-Verfahren. Die Mitgliedstaaten sehen in der informellen Koordinierung ein nützliches Instrument. Die nationale Zuständigkeit und Eigenverantwortung wird respektiert und ist unbestritten. Zugleich fördert das Netzwerk den Transfer von Ideen und Konzepten aus den Mitgliedstaaten auf die EU-Ebene und von der europäischen Ebene in die Mitgliedstaaten. Auf diese Weise entwickeln sich gemeinsame Sichtweisen im Umgang mit ähnlichen Problemen.

Das Verhältnis zum Dollar

Dass der Euro eine potenzielle internationale Währung ist, die einmal an den Dollar heranreichen könnte, ist unbestritten. Vor der Euro-Einführung wurde spekuliert, dass er relativ schnell in internationale Währungsfunktionen hineinwachsen könnte. Private und offizielle Anleger würden sich mit der neuen Währung eindecken und die steigende Nachfrage zu einer Aufwertung des Euro gegenüber dem Dollar führen. Die Kursverluste in den Anfangsjahren deuten an, dass die Aufstockung von Euro-Beständen, wenn sie stattfindet, gemäßigt und vorsichtig verläuft. Für den Euro wäre das kein Schaden. Würde es tatsächlich durch größere Währungsumschichtungen zu einer starken Aufwertung kommen, könnte die Stabilisierung des Euro-Dollar-Kurses zum Streitpunkt mit den USA werden und auch zu Konflikten zwischen den Euro-Staaten sowie zwischen Rat und Europäischer Zentralbank führen.3

Wohl niemand hatte erwartet, dass der Euro gegenüber dem Dollar zunächst um bis zu einem Viertel seines Wertes verlieren würde. Auch als die Konjunkturprognosen 2001 für die USA schlechter ausfielen als für den Euro-Raum, sich der Zinsvorteil umkehrte und ein steigendes Defizit der amerikanischen Leistungsbilanz, das durch Kapitalzuflüsse aus dem Ausland finanziert wird, darauf aufmerksam machte, dass der Dollar im Grunde verwundbarer ist, notierte der Euro schwach.4 Dies deutet darauf hin, dass die Märkte der amerikanischen Wirtschaft, auch wenn sie schlechte Nachrichten liefert, immer noch die besseren Lösungsmöglichkeiten zutrauen.5 Sie hat in den neunziger Jahren eine Dynamik entfaltet, die den europäischen Reformbedarf geradezu belegt. Hinzu kommt, dass Euro-Land mit zwölf nationalen Regimen als einheitlicher Wirtschaftsraum schwer zu identifizieren ist. Absichtserklärungen, die der Europäische Rat abgibt und die die Mitgliedstaaten erst noch umsetzen müssen, können weniger überzeugen als wirtschaftspolitische Programme der amerikanischen Regierung.

Der Binnenmarkt

Der europäische Binnenmarkt, seit zehn Jahren in Kraft, hat noch viel zu viele Barrieren. Der europäische Finanzraum erhielt durch den Euro einen Integrationsschub. Unterschiede in den nationalen Rechts-, Steuer- und Regulierungssystemen verhindern jedoch, dass er sich in ähnlicher Weise vertiefen kann wie der innovative amerikanische Finanzmarkt. Mit dem Aktionsplan für Finanzdienstleistungen sollen die Hindernisse für grenzüberschreitende Finanztransaktionen nun bis 2005 beseitigt werden.6

An der Vollendung des Binnenmarkts wird weiter gearbeitet. Der Standortwettbewerb und die mit dem Euro-Geld noch gestiegene Transparenz führen die Dringlichkeit von Strukturreformen zunehmend vor Augen. Die Euro-Staaten haben erhebliche Anstrengungen unternommen, um den Euro zu bekommen. Vielleicht benötigen sie eine gewisse Lern- und Gewöhnungszeit, um die Schritte zu machen, die erforderlich sind, um seine Chancen zu nutzen.

Erwartungen an den Konvent

Die Abrundung, die der Europäische Konvent für die WWU bringen könnte, ist nicht eine politische Autorität mit zentralen wirtschaftspolitischen Kompetenzen. Die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik wird und sollte auch bei den Mitgliedstaaten bleiben. Die Vorschläge, die im Konvent gemacht werden, laufen im Wesentlichen darauf hinaus, die Position der Kommission im Koordinierungsprozess zu stärken, das Europäische Parlament in die Verfahren einzubeziehen und bei der Umsetzung der Vereinbarungen die nationalen Parlamente in das Engagement einzubinden.7

Für notwendig erachtet wird eine wirksamere Euro-Außenvertretung. Nach der bestehenden Regelung spricht in Fragen der WWU der (noch) halbjährlich wechselnde Vorsitzende für die Euro-Gruppe; das äußere Erscheinungsbild wird jedoch durch die einzelstaatlichen Akteure geprägt. Die drei großen Euro-Staaten haben einen Sitz in der G-8, Deutschland und Frankreich einen eigenen Direktor im Internationalen Währungsfonds und in der Weltbank. Die übrigen Euro-Staaten sind dort unterschiedlichen Gruppen zugeordnet. Ihr Zusammenschluss in einer gemeinsamen Gruppe könnte ein mittelfristiges Ziel sein, das jedoch eine Umstrukturierung in den beiden Institutionen erfordern würde. Leichter zu realisieren wäre, wenn die Mitgliedstaaten das wollen, ein gemeinsamer Euro-Sitz in der Finanz-G-8, der dann mit einem „Mr. Euro“ besetzt werden könnte.

Die Agenda der Themen in den internationalen Finanzinstituten (institutionelle Regelungen, Finanzmärkte, Schuldenpolitik) geht über den Bereich der WWU-Zuständigkeit (Wechselkurse, makroökonomische Entwicklung) hinaus. Im Sinne einer „Euro-Außenpolitik“ müssten sich die Mitgliedstaaten auch in diesen Politikfeldern um gemeinsame Positionen bemühen und diese wiederum mit den anderen außenpolitischen Aktivitäten der EU abstimmen, darunter die Handelspolitik, die Entwicklungspolitik und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Die hierfür notwendigen institutionellen Verfahren wären im Verfassungsvertrag festzulegen.

Die integrationspolitische Logik spricht dafür, die Kommission, unterstützt vom Europäischen Parlament, zu der Instanz zu machen, die die Koordinierungsfäden zusammenhält.

Anmerkungen

1  Vgl. den Text des Planes in: Europa-Archiv, Nr.22/1970, S. D 530ff.

2  Europäischer Rat in Lissabon, 24.3.2000, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Ziff. I.5., vgl. Internationale Politik, 6/2000, S. 104 ff., hier S. 105 f.

3  Eine latente Konfliktkonstellation entsteht dadurch, dass der Rat Orientierungen für die Wechselkurspolitik aufstellen kann, diese das vorrangige Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB), die Preisstabilität zu gewährleisten, jedoch nicht beeinträchtigen dürfen (Art. 111 Abs. 2 EGV).

4  Vgl. Renate Ohr, Warum ist der Euro so schwach?, in: HWWA-Wirtschaftsdienst, 81.Jg., 2001, Nr.7, S. 371–373, hier S. 371.

5  Vgl. Paul De Grauwe, Exchange Rates in Search of Fundamentals: The Case of the Euro-Dollar Rate, in: International Finance, 3. Jg., November 2000, Nr.3, S. 329–356, hier S. 353f.

6  So Steffen Kern, Die EU auf steinigem Weg zum Finanzbinnenmarkt, in: Deutsche Bank Research, Aktuelle Themen, EU-Finanzspezial Nr. 231, Frankfurt, Juni 2002.

7  Die Arbeitsgruppe „economic governance“ hat sich dafür ausgesprochen, der Kommission für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik und bei der Haushaltsüberwachung das Vorschlagsrecht einzuräumen sowie die Möglichkeit, Frühwarnungen unmittelbar an den betroffenen Mitgliedstaat zu richten. Im Unterschied zu den „Empfehlungen“ nach Art. 99 und 104 könnte der Rat „Vorschläge“ der Kommission nur einstimmig ablehnen oder ändern. Nach der bestehenden Praxis kann nur der Rat, auf Empfehlung der Kommission, Frühwarnungen aussprechen.