Der Bundeskanzler und sein Sicherheitsrat

Momentan hat Günter Sautter, Leiter der Abteilung 2 (Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik) im Bundeskanzleramt, die kommissarische Leitung übernommen, sodass sich der neue Büroleiter Philipp Birkenmaier ganz auf seine Aufgaben konzentrieren kann. Allerdings wird die Doppelbelastung und damit die nur „halbe“ Aufmerksamkeit für den Sicherheitsrat an den kommissarischen Leiter weitergereicht – mit all den damit verbundenen Problemen. Darüber hinaus droht die Stabsstelle und damit der Arbeitsmuskel des Nationalen Sicherheitsrats in die „Linie“ zu rutschen und als erweiterte Abteilung Außen-, Sicherheits- und Europapolitik zu fungieren. Dies entspräche weder der ursprünglich vorgesehenen Rolle des NSR noch der Relevanz dieses Gremiums angesichts der sich beinahe täglich verschärfenden Weltlage. 

Die derzeitigen personellen Umbrüche an der Regierungsspitze bieten aber die Chance, durch entsprechende Personalentscheidungen den Nationalen Sicherheitsrat zu dem zu befähigen, was im Koalitionsvertrag der Bundesregierung festgehalten ist: wesentliche Fragen einer integrierten Sicherheitspolitik zu koordinieren, Strategieentwicklung zu leisten, eine gemeinsame Lagebewertung vorzunehmen und damit ein Gremium gemeinsamer politischer Willensbildung zu sein. 

Die ursprüngliche Idee des Sicherheitsrats

Dass der im Kanzleramt angesiedelte und in der Vergangenheit vor allem mit Rüstungsexportfragen befasste Bundessicherheitsrat (BSR) kein ausreichendes Instrument moderner Sicherheitspolitik sein kann, ist keine neue Erkenntnis. Schon 1998 forderte der Koalitionsvertrag der rot-grünen Bundesregierung, „dem Bundessicherheitsrat seine ursprünglich vorgesehene Rolle als Organ der Koordinierung der deutschen Sicherheitspolitik zurückzugeben und hierfür die notwendigen Voraussetzungen zu schaffen“. Konkrete Vorstellungen hatte man nicht, aber es wurde in der Folgezeit immer wieder das Beispiel des amerikanischen National Security Council genannt, obgleich ein solch mächtiges Organ in Deutschland aufgrund des Ressortprinzips – also der starken Rolle der Ministerien – nicht vorstellbar ist. Dass es in den folgenden 25 Jahren zu keinerlei Fortentwicklungen des BSR gekommen ist, lag vor allem am Auswärtigen Amt, das einen außenpolitischen Einflussverlust zugunsten des Bundeskanzleramts stets verhindern wollte. 

Selbst bei der Erstellung der Nationalen Sicherheitsstrategie 2023, in der sich die Ampelkoalition bereits grundsätzlich auf einen neuen Nationalen Sicherheitsrat im Bundeskanzleramt verständigt hatte, scherte Außenministerin Annalena Baerbock plötzlich aus und forderte, dass das Sekretariat dieser neuen Institution – also der Arbeitsmuskel – im Auswärtigen Amt angesiedelt sein müsse. Das wiederum lehnte Bundeskanzler Olaf Scholz ab, weil er damit die Themensetzung zum Teil aus der Hand geben würde. Da dieser Machtkampf nicht entschieden werden konnte, wurde das Projekt ganz gestrichen und Kanzler und Außenministerin verkündeten vor der Presse, dass der bestehende Bundessicherheitsrat völlig ausreichen würde. Der erstaunte Beobachter fragte sich natürlich, warum man dann das Projekt des Nationalen Sicherheitsrats überhaupt aufgebracht hatte. 

Vier grundsätzliche Optionen

Die von Friedrich Merz geführte Bundesregierung wollte nun das ewige Tauziehen beenden und endlich dafür sorgen, dass Deutschlands Partner mit einheitlichen sicherheitspolitischen Positionen konfrontiert werden und nicht mehr zwischen den Stellungnahmen einzelner Ministerien wählen müssen. Ein handlungsfähiger Nationaler Sicherheitsrat sollte geschaffen werden, der durch einen ressortübergreifenden Nationalen Krisenstab und ein Nationales Lagezentrum im Bundeskanzleramt verstärkt würde. Angesichts der politischen Vorgaben – eine Weiterentwicklung des BSR und der Fortbestand des Ressortprinzips – waren vier Optionen grundsätzlich vorstellbar.

Als einfachste Möglichkeit galt, die Diskussionen im bestehenden Bundessicherheitsrat von der Beschränkung auf Rüstungsexportfragen auf die gesamte Breite drängender sicherheitspolitischer Probleme auszuweiten. Laut Geschäftsordnung des BSR wäre dies ohne Weiteres möglich gewesen und wurde in der Vergangenheit in Einzelfällen – etwa bei der NATO-Nachrüstung Anfang der 1980er Jahre oder nach den Terroranschlägen des 11. September 2001 – auch schon praktiziert.  Man wäre ohne große strukturelle oder personelle Veränderungen ausgekommen und es hätte am Regierungschef gelegen, Themen für solche Debatten zu setzen. Allerdings wäre man mit einem bloßen Diskussionsforum deutlich hinter den heutigen Erfordernissen eines sicherheitspolitisch vernetzten Handelns und der ausreichenden Strategiefähigkeit zurückgeblieben.

Ein zweiter, darauf aufbauender Schritt wäre gewesen, den bestehenden BSR personell zu verstärken. Auch das stand bereits in der bestehenden Geschäftsordnung, die ein „interministerielles Sekretariat“ vorsah, in das die im BSR vertretenen Ministerien Personal abordnen. Realisiert wurde dies aber nie, weil es aufgrund der selbst gesetzten Beschränkung auf Rüstungsexporte nicht erforderlich war. Mit einem solchen Sekretariat hätte der BSR den personellen Unterbau bekommen, um die unterschiedlichen Themen sachgerecht vorbereiten zu können, was wiederum für breitere inhaltliche Diskussionen unabdingbar ist. Nachteilig wäre unter anderem gewesen, dass das Kanzleramt auf das Wohlwollen der übrigen Ministerien angewiesen wäre, die das entsprechende Personal stellen müssten.

In einer dritten Option würde der bestehende BSR durch einen Nationalen Sicherheitsrat ersetzt, der von einem Nationalen Sicherheitsberater geleitet würde. Dieser Sicherheitsberater würde neben der bereits existierenden Abteilung Außen-, Sicherheits- und Europapolitik agieren und hätte vor allem eine Planungs- und Beratungsfunktion für den Bundeskanzler. Darüber hinaus wäre er die Ansprechstelle für alle Ressorts und könnte im Vorfeld politischer Entscheidungen koordinierend wirken. 

Der Vorteil eines solchen Gremiums wäre gewesen, dass der Regierungschef, neben der personell eher schwach ausgestatteten Abteilung 2 des Kanzleramts, über eine Beratungsinstitution verfügen würde, deren Leistungsfähigkeit den gewachsenen Ansprüchen an deutsche Führungsfähigkeit und an die sicherheitspolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts entspricht. Schwierig wäre es aber vor allem geworden, die Position des Sicherheitsberaters zu definieren und sein Verhältnis zum bisherigen Leiter der Abteilung 2 und zum Chef des Bundeskanzleramts festzulegen. Auch wäre zu klären gewesen, ob es sich bei dem Sicherheitsberater um einen hochrangigen Diplomaten (etwa auf Vorschlag des Auswärtigen Amtes), einen Militär oder eine externe Expertin handeln sollte. Kanzlerkandidat Armin Laschet hatte im Bundestagswahlkampf 2021 ebenfalls mit einem Nationalen Sicherheitsrat geliebäugelt und für dessen Leitung einen akademischen Experten aus seinem sogenannten „Zukunftsteam“ vorgesehen. Ob dies angesichts fehlender Regierungs- und Ministerialerfahrung erfolgreich gewesen wäre, bleibt offen. 

Die vierte Option wäre noch einen Schritt weitergegangen und hätte den Nationalen Sicherheitsrat mit Kapazitäten für eine eigene Lagebeurteilung und Fähigkeiten zur strategischen Vorausschau ausgestattet. Ein solcher Sicherheitsrat würde in etwa dem britischen National Security Council entsprechen und hätte den Vorteil einer erheblichen Schlagkraft, wenn es um ein anforderungsgerechtes und integriertes sicherheitspolitisches Handeln geht. Nachteilig wäre der hohe personelle Aufwand. 

Der aktuelle Nationale Sicherheitsrat

Geeinigt hat man sich schließlich auf einen Kompromiss, der zwischen den Optionen drei und vier angesiedelt ist: ein Nationaler Sicherheitsrat als Kabinettsausschuss mit der erwähnten Stabsstelle im Kanzleramt. Diese Stabsstelle ist mit 13 Planstellen, aufgeteilt auf die drei Referate „Geschäftsstelle“, „Strategische Vorausschau und Planung“ und „Integriertes Lagebild“, eher klein gehalten. Es wurde kein Nationaler Sicherheitsberater berufen, und die Leitung der Stabsstelle ist in ihrer Position nicht öffentlich hervorgehoben: Sie besitzt beispielsweise nicht den Rang eines Staatssekretärs und hat kein Weisungsrecht gegenüber anderen Ressorts.

Dennoch war den meisten Beteiligten klar, dass der Leitungsposten zwar institutionell schwach, politisch aber durch die Nähe zum Kanzler immens stark und politisch einflussreich sein würde. Er hätte die Macht des Agenda Setting und könnte das sicherheitspolitische Narrativ entscheidend prägen. Folglich wurde in anderen Ressorts Kritik an diesem „Sicherheitsberater durch die Hintertür“ geübt, der nicht parlamentarisch legitimiert oder transparent zu kontrollieren sei. Er könnte, so der versteckte Vorwurf, Bewertungen „kanzleramtsnah“ formulieren und ministerielle Alternativen ausfiltern. 

Allerdings reflektiert diese Kritik eher ministerielle Verlustängste, die in der Vergangenheit stets einen schlagkräftigen Bundessicherheitsrat verhindert haben, und weniger eine realistische Einschätzung der politischen Notwendigkeiten. Angesichts der dramatischen außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen ist genau ein solcher „Nationaler Sicherheitsberater ohne Titel“ erforderlich – eine Persönlichkeit, die die ressortübergreifende Lageanalyse koordiniert, die Themen und Prioritäten für den NSR setzt, Entscheidungsvorlagen formuliert und den Kanzler sicherheitspolitisch berät. 

Dies kann nicht in Teilzeit geleistet werden, sondern erfordert die volle Aufmerksamkeit eines hochkompetenten Diplomaten, einer Ministerialbeamtin oder eines Militärs, der über strategischen Sachverstand, interministerielle Autorität und internationale Glaubwürdigkeit verfügt. Das gilt umso mehr, als der NSR personell weiter aufwachsen soll und um den Nationalen Krisenstab und das Nationale Lagezentrum erweitert werden wird. Damit scheiden parteipolitische Besetzungen in der Regel aus, da es genügend Beispiele von Parteimitgliedern oder Parlamentariern gibt, die formal für bestimmte Themenfelder zuständig, in diesen aber nur begrenzt sprechfähig sind. 

Die Entscheidung des Bundeskanzlers, die derzeitige Leitung der Stabsstelle des NSR kommissarisch zu vergeben, heißt, dass eine endgültige Besetzung noch aussteht. Damit bietet sich die Chance, einen anfänglichen Konstruktionsfehler zu beheben und die Stabsstelle – und damit den NSR selbst – mit dem erforderlichen Gewicht auszustatten. Das erfordert eine Vollzeitleitung, die den NSR zum Dreh- und Angelpunkt der deutschen Sicherheitsarchitektur werden lässt.

Dass dies nicht in allen Ressorts und insbesondere in denen des Koalitionspartners auf Gegenliebe stoßen wird, ist erwartbar, darf aber einer zielgerichteten Sicherheitspolitik nicht im Wege stehen. Schließlich ist im Grundgesetz nicht nur das Ressortprinzip, sondern auch die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers festgelegt.