Braucht Europa nationale Entwicklungsministerien?

Gegen Ende des 19. Jahrhunderts war jeder vierte Erdenbürger Europäer. Heute liegt Europas Anteil an der Weltbevölkerung bei 13 Prozent, bis zum Jahr 2050 könnte er auf sieben Prozent zurückgehen. Auch Europas weltwirtschaftliche Bedeutung sinkt. Einschlägige Prognosen lassen erwarten, dass sich der europäische Beitrag zum Weltbruttosozialprodukt (er liegt heute bei 18 Prozent) in den vor uns liegenden Jahrzehnten halbieren wird. Die internationale Ordnung des 21. Jahrhunderts wird – politisch, ökonomisch und möglicherweise auch kulturell – von Staaten wie China und Indien sowie den aufstrebenden Wirtschaftsblöcken ASEAN und Mercosur geprägt sein. Zwar dürften China und Indien – neben den USA, deren Bevölkerung auf 500 Millionen anwachsen könnte – ihren Platz als bevölkerungsreichste Länder behaupten, aber auch ihr kumulierter Anteil an der Weltbevölkerung sinkt. Um 2050 wird ein Viertel der Menschheit in Afrika zu Hause sein. Deutschland wird dann voraussichtlich 70 Millionen Einwohner haben.

Die sich abzeichnenden Veränderungen konfrontieren das Außen-, Sicherheits- und Entwicklungshandeln der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten mit neuen, bislang kaum systematisch bedachten Anforderungen. Die in Aussicht genommene Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) steht vor der Herausforderung, den weltpolitischen Trends konzeptionell und handlungsbezogen Rechnung zu tragen. Selbst wenn man nicht davon ausgeht, dass Größe und Zusammensetzung des Volkes zu jenen „Machtwährungen“ zählen, die über die Stellung eines Landes in der internationalen Politik entscheiden, so ist doch absehbar, dass demographische Entwicklungen Folgen für die Außenpolitik – und damit für das Machtgefüge der internationalen Beziehungen insgesamt – haben werden.

Der alte Kontinent, dem Kritiker einen Mangel an strategischem Denken attestieren, ist gehalten, sich außen- und südpolitisch neu zu positionieren. Die Staaten der künftig ehemaligen Dritten Welt, darunter die 78 der EU durch das Cotonou-Abkommen verbundenen AKP-Staaten, stehen am Beginn eines folgenreichen Strukturwandels. Bevölkerungswachstum, Urbanisierung, technologischer Fortschritt und ökonomische Globalisierung werden die gesellschaftlichen Strukturen des „Südens“ verändern und das weltpolitische Gewicht Asiens, Afrikas und Lateinamerikas nachhaltig befördern. In wenigen Jahren werden 50 Prozent der Weltbevölkerung in städtischen Agglomerationen leben. Allein in Westafrika wird es dann mehr als 30 Millionenstädte geben. Die indische Mittelklasse dürfte auf über 200 Millionen Menschen anwachsen und im lange katholisch geprägten Frankreich könnten schon bald ebenso viele Muslime wie Christen zu Hause sein.

Ein sich vereinigendes Europa, das sein internationales Gestaltungspotenzial wahren will, täte gut daran, den sich abzeichnenden Bedeutungszuwachs weniger entwickelter Regionen strategisch in den Blick nehmen. Vergangenheitsbezogene Diskurse über staatliche Souveränitäten und national motivierte Vorbehalte gegen Mehrheitsentscheidungen im Rahmen der GASP erscheinen dabei wenig hilfreich. Es gilt, die außenpolitische Architektur der EU und ihrer Mitgliedstaaten in Ansehung ihrer Mittel an neuen, zukunftsfesten Prioritäten auszurichten. Dabei müssen national verfasste Politiktraditionen – die Vergangenheit als Orientierungssystem für die aktuelle und zukünftige Gestaltung auswärtiger Beziehungen – ebenso ins Kalkül gezogen werden wie die inhaltlichen und institutionellen Anforderungen europäischer Integration. Vor allem aber bedarf es einer handlungsbindenden Verständigung über das künftige Verhältnis von national und gemeinschaftlich verantworteten Außenbeziehungen. Die vielstimmig geforderte „Kohärenz“ europäischen Außenhandelns wird sich nur dann einstellen, wenn es gelingt, innereuropäischen und politikfeldbezogenen Interessens- und Auffassungsgegensätzen eine Richtung zu geben.

Darüber, dass ein gemeinsames Auftreten der EU und ihrer Mitgliedstaaten in der Welt von Vorteil wäre, da es einzelnen Staaten immer schwerer fällt, internationale Entwicklungen im Alleingang zu beeinflussen, herrscht weitgehend Einigkeit. Dennoch gestaltet sich die innereuropäische Verständigung über Ziele und Mittel künftigen Außen- und Südhandelns schwierig. Gegenwärtig scheint es wenig realistisch, auf eine zügige Vergemeinschaftung europäischen Außenhandelns zu hoffen. Es waren die Mitgliedstaaten, die die intergouvernementalen Verhandlungen über die künftige europäische Verfassung dominiert haben, und es sind die Mitgliedstaaten, die darüber entscheiden, ob, unter welchen Bedingungen und in welchem Umfang außenpolitische Kompetenzen auf die EU übertragen werden. Die Europäische Union ist ein in der Entwicklung befindliches politisches Projekt, für das es kein Vorbild gibt und dessen Entwicklung in der Vergangenheit stets auch von einer Veränderung der Institutionen und Entscheidungsvorgänge begleitet war. Es gilt, nationalstaatlich geformte Politiktraditionen in kohärentes, qualitativ europäisiertes Außenhandeln zu überführen. Dies wird nicht von heute auf morgen und nicht ohne Widersprüche möglich sein. Länder wie Großbritannien und Frankreich pflegen andere außenpolitische Traditionen als Deutschland, Polen oder die Niederlande.

Strategische Kultur

Die Außen- und Entwicklungszusammenarbeit der EU und ihrer Mitgliedstaaten bedarf einer realistischen Neubegründung. Die Osterweiterung bietet einen willkommenen Anlass, eine Bestandsaufnahme vorzunehmen, die gegenläufige Interessenlagen zwischen und innerhalb einzelner Politikfelder und Staaten offen thematisiert. Diese könnte die Grundlage für zeitlich gestaffelte Stufenpläne bilden, die – unter Einbeziehung nationaler Denktraditionen und auf der Basis konkreter Interessenlagen – die hochfliegenden Erwartungen operativen Möglichkeiten anzupassen suchen.

Dabei wird es auch darum gehen müssen, sich in die Position anderer hineinzuversetzen und die zentralen Anliegen und Agenden nichteuropäischer Akteure zu berücksichtigen. Auch in Zukunft wird das Verhalten außenpolitischer Akteure (also im Wesentlichen der nationalen Eliten) nicht nur von Fakten und Machtpotenzialen (also der außenpolitischen Stärke des Gegenübers), sondern ebenfalls von kulturgebundenen Wahrnehmungen und Selbstverortungen bestimmt werden – unabhängig davon, ob diese zutreffen oder nicht. Europa steht vor der Herausforderung, eine strategische Kultur zu entwickeln, die außenpolitische, außenwirtschaftliche, sicherheits- und entwicklungspolitische Perspektiven interessenbezogen integriert. Eine zwischenstaatlich abgestimmte Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik (GASEP) ist überfällig.

Wenn im Folgenden der Vorschlag unterbreitet wird, Entwicklungspolitik in einem integrierten Ansatz zu einem wichtigen Element europäischer Außenpolitik aufzuwerten (nur so scheint es möglich, dem randständigen Politikbereich das notwendige Gewicht zu verschaffen), dann hat dies, auf Basis einer realistischen Bestandsaufnahme, grundlegende Reformen zur Voraussetzung. In einem kürzlich veröffentlichten Bericht des House of Lords heißt es: „Was die Kohärenz zwischen der Entwicklungs- und anderer Politik der EU angeht, so besteht nach wie vor eine breite Kluft zwischen dem Prinzip und seiner Umsetzung.“

Wenn man unterstellt, dass die Entwicklungszusammenarbeit dem außenpolitischen Gemeinwohl des Kontinents dienen und die europäische Integration dort ausgebaut werden sollte, wo gemeinsames Handeln sinnvoll ist (Tony Blair), dann bietet sich die Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern an. Diese ist nicht nur gute Voraussetzung für eine „emotionale Vergemeinschaftung“ (Max Weber),sie liegt auch politisch und funktionslogisch nahe. Dabei ist allerdings das dem Vertrag von Maastricht zugrunde liegende Subsidiaritätsprinzip, das die Entwicklungspolitik der Gemeinschaft als „Ergänzung der entsprechenden Politiken der Mitgliedstaaten“ begreift – zumal nach der Osterweiterung – weniger hilfreich denn je. Es verkennt, dass national administrierte Entwicklungspolitiken, sieht man von der möglichen Ausnahme bilateraler Sonderbeziehungen zu ehemaligen Kolonien ab, aus eigener Kraft kaum noch über nennenswerte Gestaltungsspielräume verfügen und weniger staatliche Souveränität in Europa zu mehr souveräner Handlungsfähigkeit in der Welt führen würde.

Innereuropäische Reformen, die Abschaffung nationaler Entwicklungsadministrationen mit zukunftsweisenden Konzepten für ein qualitativ europäisiertes Südhandeln verbinden, erscheinen überfällig. Wenn es heute darum gehen könnte, eine zukunftsorientierte, von administrativen Routinen, benevolenter Rhetorik und historischen Lasten befreite europäische Entwicklungs- und Südpolitik zu entwerfen, sie würde kaum an die lange als vorbildlich geltende „Lomé-Kultur“ erinnern. Grundsätzlich kann dabei zwischen Kohärenzmängeln zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedsländern (hier ist die „Souveränität“ nationaler Hilfs- und Entwicklungspolitiken berührt) und solchen zwischen der Entwicklungspolitik der Gemeinschaft und anderen Politiken unterschieden werden.

Neue Strukturen

Eine ergebnisorientierte Reformdebatte hat allerdings den Bruch mit der überkommenen Kompromisskultur europäischen Entwicklungshandelns zur Voraussetzung. Dabei scheint es unverzichtbar, die oftmals hinter wohlfeilen Zielformulierungen verborgenen „nationalen“ (oder als national imaginierten) Interessen der Mitgliedstaaten offen anzusprechen und – auf der Basis einer realistischen Bestandsaufnahme operativ ins Kalkül zu ziehen. Dass die europäischen Außen- und Entwicklungspolitiken eine verwirrend-widersprüchliche Vielfalt von ungeklärten, sich zum Teil überlappenden Zuständigkeiten und Ambitionen bieten, hängt nur zum Teil mit einer Debattenkultur zusammen, die idealistischen Selbstverortungen den Vorzug vor konkreter Analyse gibt.

Analytisch und politisch hilfreich wären Strategien, die als vital empfundene „nationale“ Interessen offen benennen und – auf der Basis zeitlich gestaffelter Stufenpläne – zur Grundlage eines stärker abgestimmten europäischen Südhandelns zu machen suchen. Dabei könnten die Schaffung eines europäischen Entwicklungsministeriums (verbunden mit der Abschaffung nationaler Entwicklungsadministrationen) oder aber institutionelle Garantien für die systematische Berücksichtigung entwicklungspolitischer Gesichtspunkte im Rahmen der GASP den Weg weisen.

Das gegenwärtige Arrangement, das einzelstaatliche Prärogative unangetastet lässt und auf eine nirgends einklagbare subsidiäre Komplementarität hofft, ist wenig überzeugend: Welchen Sinn macht es, dass Frankreich das vormalige Ministère de la coopération in das Außenministerium eingliedert, während das gleiche Ressort in Großbritannien Kabinettsrang erhält und es in Deutschland möglicherweise kein Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) mehr gäbe, wenn die letzten Bundestagswahlen einen anderen Ausgang genommen hätten?

Hinzu kommt das ungeklärte Verhältnis der einzelnen, die Außenbeziehungen berührenden Politikfelder untereinander. Im Abschlussbericht der Gruppe VII „Außenpolitisches Handeln“ des Europäischen Konvents heißt es dazu: „Die Gruppe erkennt zwar an, dass die Entwicklungspolitik auf spezifische Zwecke abzielt, die sich in den Grundsätzen und Zielen des außenpolitischen Handelns der EU wiederfinden, hob jedoch hervor, dass für Kohärenz zwischen der Entwicklungszusammenarbeit und anderen Aspekten des außenpolitischen Handelns der EU sowie den externen Aspekten der internen Politikbereiche zu sorgen ist, da Entwicklungshilfe als ein Element der Gesamtstrategie der Union gegenüber Drittländern angesehen werden sollte.“

Die Europäische Union hat sich binnen weniger Jahrzehnte zur drittgrößten politischen Institution der Welt entwickelt. Aus der Agonie der Niederlage geboren ist sie, in den Worten Jeremy Rifkins, weniger ein Ort als ein Prozess, ein diskursives Forum mit orchestrierender Rolle. Ihr potenzieller Vorteil – anders als herkömmliche Nationalstaaten eine nicht auf Abgrenzung, sondern auf Integration bedachte Gestaltungsmacht (soft power) zu sein – ist bislang nicht überzeugend realisiert.

Um dem Anspruch an ein strategisch orientiertes Außen- und Südhandeln in einer sich dynamisch entwickelnden Welt gerecht werden zu können, bedarf es einer zukunftsfesten Klärung des künftigen Verhältnisses von Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik(en). Dabei müssen aktuelle politische Prioritäten, normative, themen- und regionenbezogene Gesichtspunkte politikfeldübergreifend integriert werden. Als Kernfrage verbleibt, wie die EU das Verhältnis von integrierten und nationalen Außenbeziehungen gestalten will.

Hinsichtlich der Gestaltung künftiger europäischer Außenbeziehungen sind gegenwärtig, wenn man die Möglichkeit einer bilateralen Renationalisierung einzelstaatlicher Südbeziehungen außer Acht lässt, drei Szenarien denkbar.

1. Das Positivszenario sieht eine qualitativ europäisierte Außen- und Entwicklungspolitik auf der Basis zügig vergemeinschafteter Hilfs- und Außenbeziehungen vor. Es hat das Ende nationaler Süd- und Entwicklungspolitiken und verbindlich akzeptierte konzeptionelle und regionale Schwerpunkte zur Voraussetzung.

2. Das mittlere Szenario unterstellt eine weiterhin von nationalen Interessen- und Einflusskalkülen gedämpfte, zögerliche Integrationsbereitschaft. Die Außenbeziehungen der EU entwickeln sich überwiegend auf der Basis verbesserter zwischenstaatlicher Koordinations- und Abstimmungsverfahren, wobei die damit aus gesamteuropäischer Sicht einhergehenden Inkohärenzen billigend in Kauf genommen werden.

3. Das Negativszenario belässt die Gestaltung künftiger Außenbeziehungen maßgeblich im Entscheidungsbereich bilateraler Akteure, die, vorrangig an nationalen Eigeninteressen orientiert, europäische abgestimmte Lösungen südpolitischen Handelns verweigern und bei Bedarf zeitlich befristete, bilateral abgestimmte Zweckbündnisse eingehen.

Die meisten Beobachter sind sich darin einig, dass das Süd- und Entwicklungshandeln der EU in seiner aktuellen, von historischen Präferenzen und nationalen bzw. institutionellen Partikularinteressen geprägten Form einen mit hohen politischen Kosten verbundenen Kompromiss darstellt. Wenn die EU ihren weltpolitischen Selbstbehauptungsanspruch funktional an ihr Gestaltungspotenzial als soft power binden will, muss sie das national verantwortete Außenhandeln – zumindest perspektivisch – durch qualitativ europäisierte Strukturen und Verfahren der Entscheidungsfindung zu ersetzen suchen. Die Methode Monnet und die mit ihr verbundene Inanspruchnahme des Subsidiaritätsprinzips für nationale Nebenaußenpolitiken hat welt-, entwicklungs- und südpolitisch einen abnehmenden Grenznutzen. In dem Maße, in dem es gelingt, die Außenbeziehungen der EU an selbsterklärten Zielen auszurichten, werden die überkommenen nationalen Außen- und Entwicklungspolitiken (einschließlich des auf sie zugeschnittenen Institutionengefüges) obsolet.

Unkonventionelle Ideen

Dabei ist strategisch von Bedeutung, dass die EU, die für viele Entwicklungsländer der größte Handelspartner ist, spätestens dem Ende des Ost-West-Konflikts zu den bedeutendsten entwicklungspolitischen Akteuren zählt. Rechnet man die bi- und multilateral vergebenen Hilfen zusammen, dann kommt die Europäische Gemeinschaft – als Region genommen – für mehr als die Hälfte der weltweit vergebenen öffentlichen Entwicklungshilfeleistungen (ODA) auf.

Dabei haben sich Planung und Umsetzung der unverändert einzelstaatlich finanzierten „europäischen Entwicklungszusammenarbeit“ in den vergangenen Dekaden stetig von den Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft verlagert. 2002 wurde ein Fünftel des derzeitigen Entwicklungshilfeetats der EU – 6,5 Milliarden Euro – von der EU verwaltet, die damit der drittgrößte OECD-Geber war. Hierzu hat, neben dem Niedergang von COMECON und OPEC, auch der Umstand beigetragen, dass die USA, die im jüngsten Commitment to Development Index (CDI) am unteren Ende der Skala rangieren, ihre weitgehend sicherheitspolitisch motivierten Südhilfen seit 1989 drastisch reduziert haben.

Darüber, dass die Strukturen der von bi- und multilateralen Akteuren verantworteten europäischen Entwicklungszusammenarbeit erneuerungsbedürftig sind und gleichgerichtete Anstrengungen in allen Politikbereichen, die für die Entwicklungsländer von besonderer Bedeutung sind, wünschenswert wären, besteht weitgehend Einigkeit. Ebenso unstrittig ist, dass dies, wie es unter dem Stichwort „Entwicklungspolitik“ auf den Internetseiten des Auswärtigen Amtes heißt, „nur im Rahmen einer kohärenten Außenpolitik (…), die neben einer nachhaltigen Entwicklungspolitik unter anderem Aspekte der Sicherheitspolitik, der Außenwirtschaftspolitik, der internationalen Finanzpolitik und der Landwirtschaftspolitik berücksichtigt“, gelingen kann.

Auf der Suche nach dem dafür erforderlichen policy mix, der spezifisch europäische Erfahrungen und Kenntnisse als Teil eines europäischen Selbstbehauptungsprojekts zu verallgemeinern sucht, geht es weniger um eine Grenzziehung zwischen Außen-, Sicherheits- und anderen Politiken. Wichtiger scheinen institutionelle Garantien für die systematische Berücksichtigung politikfeldgebundener Spezifika. Versuche, die bislang wenig durchsichtigen Außenbeziehungen Europas neu zu ordnen, setzen eine Verständigung über das relative Gewicht existierender Politikfelder voraus. Dies könnte im Rahmen einer um entwicklungspolitische Gesichtspunkte ergänzten Gemeinsamen Außen- Sicherheits- und Entwicklungspolitik (GASEP) gelingen, die den komparativen Vorteil europäischen Außen- und Entwicklungshandelns (eine von klassischem Machthandeln unterschiedene gesellschaftspolitische Gouvernanzperspektive) in Wert zu setzen sucht.

Dazu bedarf es auch neuer, unkonventioneller Ideen. Die im Cotonou-Vertrag geforderte partnerschaftliche Kultur ließe sich durch eine allen Entwicklungsländern angebotene asymmetrische „Konditionalität auf Gegenseitigkeit“ weiterentwickeln. Diese könnte an dem Prinzip der Kontraktualität festhalten, indem sie beiden Seiten politisch und entwicklungspolitisch gebotene Zugeständnisse abverlangt.

So könnten etwa innereuropäisch abgestimmte Zeit- und Stufenpläne zur Abschaffung der Lieferbindung oder der stufenweise Abbau subventionierter Agrarexporte mit politischen und wirtschaftlichen Zugeständnissen auf Entwicklungsländerseite verknüpft werden. Letztere ließen sich mit Zuwendungen aus einem Fonds belohnen, um dessen Mittel sich potenzielle staatliche und nichtstaatliche Nutznießer bei Vorliegen präzise definierter Voraussetzungen (Fortschritte bei der Demokratisierung, Menschenrechtspolitik usw.) bewerben könnten. Übertragen ließe sich ein solches Modell auch auf den politisch-institutionellen Bereich. Paritätisch besetzte Gremien, deren Unabhängigkeit in geeigneter Form sicherzustellen wäre, könnten – mit Hilfe von Sanktionsklauseln – über die Vertragstreue beider Seiten wachen.