Auszehrung oder Vertiefung?

Man muss nicht unbedingt der These von der Unvermeidbarkeit des „Zusammenpralls der Kulturen“ zustimmen, um Samuel P. Huntingtons Warnung ernst zu nehmen, dass „Europa und Amerika zusammenhalten müssen, wenn sie nicht einzeln gehenkt werden wollen“. Das westliche Bündnis nähert sich ganz klar einer Krise, einer Zeit der Entscheidung, die sowohl Gefahren als auch Chancen birgt. Angesichts der Anschläge auf die USA vom 11. September 2001 stehen die Vereinigten Staaten, Kanada und Europa jetzt vor der Wahl, das transatlantische Bündnis als ein wesentliches Element ihrer Außenpolitik zerfallen zu lassen oder die Beziehung zu vertiefen, um ihre Bedeutung für die kommenden Jahre beizubehalten.

Es lässt sich leicht nachweisen, dass die Ereignisse des 11. September die zunehmende Bedeutungslosigkeit der Nordatlantikpakt-Organisation offenbaren. Die meisten Beobachter der transatlantischen Sicherheitslage erinnern sich an die Diskussionen der neunziger Jahre, bei denen die USA von einem NATO-Mandat ohne künstliche geographische Grenzen ausgingen, während viele europäische Länder eine unbegrenzte Rolle für das Bündnis bei der Behandlung zukünftiger Sicherheitsherausforderungen zu vermeiden trachteten.

Die Selbstmordanschläge auf New York und Washington vom 11. September haben bewiesen, dass die Vereinigten Staaten in ihrer Bewertung der Natur künftiger Bedrohungen der transatlantischen Sicherheit richtig lagen; die meisten von ihnen haben ihre Wurzeln außerhalb Europas und müssen weit jenseits der NATO-Grenzen angegangen werden. Doch die Regierung von Präsident George W. Bush hat die NATO nicht darum gebeten, bei irgendeinem Teilaspekt des Krieges gegen den Terrorismus die Führung zu übernehmen, wahrscheinlich, weil sie die Erfahrung des Kosovo-Krieges nicht noch einmal machen wollte, bei dem das Konfliktmanagement der Amerikaner durch die Kritik der Verbündeten an der Zielstrategie der USA erschwert wurde. Auf Seiten der Europäer beklagten die Vertreter der Verbündeten, dass auch nach der Erklärung ihrer Unterstützung und ihrer Bereitschaft, an der Antiterrormaßnahmen teilzunehmen, die Vereinigten Staaten weiter eine Strategie verfolgten, die mehr auf die Trennung als auf die Teilung von Verantwortung ausgerichtet war.

In gewisser Weise kann die Situation Faktoren zugeschrieben werden, für die die Europäer selbst verantwortlich sind. Erstens verfügten sie in der Mehrzahl der Fälle nicht über bedeutende militärische Mittel, um zu der ersten Phase des Afghanistan-Feldzugs beitragen zu können, der vorwiegend auf dem Einsatz von Präzisionswaffen aus der Luft beruhte. Zweitens waren sich die Berater der Regierung Bush der früheren Zurückhaltung auf Seiten der europäischen Mitgliedstaaten vollauf bewusst, als es darum ging, die NATO in Militäraktionen jenseits ihrer Grenzen, von den Grenzen Europas ganz zu schweigen, einzubeziehen.

Nominelles Versprechen

Pessimistische Beobachter haben bereits erkannt, dass die Berufung des Bündnisses auf Artikel 5 des Washingtoner Vertrags – die Bestimmung hinsichtlich kollektiver Verteidigung – nur ein nominelles Versprechen war, das wenig aussagt im Hinblick auf tatsächliche Einsätze. Andere verweisen auf die Tatsache, dass die der militärischen Rolle der NATO von europäischer Seite auferlegten Begrenzungen diese Rolle praktisch sinnlos machen, wenn es darum geht, sich mit globalen Phänomenen wie dem Terrorismus auseinander zu setzen. Der britische Militärexperte Charles Grant kam zu der Beurteilung, dass die amerikanische Entscheidung, die NATO nicht an den militärischen Operationen gegen Terroristenziele in Afghanistan zu beteiligen, bedeutete, dass es „unwahrscheinlich ist, dass die Amerikaner jemals wieder den Wunsch haben werden, die NATO zu nutzen, um einen wirklichen Schießkrieg zu führen.“1

Die meisten werden zustimmen, dass eine Entscheidung der Vereinigten Staaten, den Krieg zu einem Feldzug auszuweiten, um den irakischen Präsidenten, Saddam Hussein, zu stürzen, wahrscheinlich tiefe Risse im Bündnis herrufen würde, solange es keine neuen und überzeugenden Beweise gibt für Saddams Programme für Massenvernichtungswaffen oder für seine Unterstützung des Terrorismus. Die NATO wäre für einen solchen Feldzug eindeutig nicht zu verwenden.

Zugleich nehmen einige Beobachter an, dass, obwohl die NATO eine weiter gehende Anpassung braucht, der notwendige Prozess bereits im Gange ist und lediglich aktiver verfolgt werden muss. Philip H. Gordon beispielsweise hat erklärt, dass „der 11. September eigentlich keine radikale Veränderung der Aufgabe und des Zweckes des Bündnisses notwendig macht, sondern lediglich die Notwendigkeit einiger bedeutsamer neuer Aspekte und der nachdrücklichen Beschleunigung eines Anpassungsprozesses aufzeigt, der in gewisser Weise schon begonnen hatte.“2

Zum Teil ist diese Kontinuitätstheorie recht überzeugend. Schließlich hat die NATO im Laufe ihrer Geschichte schon viele Krisen überlebt. Sie hat schlimme Prognosen über ihre Belanglosigkeit am Ende des Kalten Krieges, vielleicht die letzte große „Krise“ des Bündnisses, bekanntlich überstanden.

Mein Gefühl indessen sagt mir, dass die Realität irgendwo zwischen den Prophezeiungen von der Belanglosigkeit der NATO und denjenigen von ihrer fortgesetzten Anpassung und Lebensfähigkeit liegt. Angesichts des Fehlens entschiedenen Handelns der USA und der europäischen Verbündeten könnte dieses Versäumnis auf eine Auflösung des Zusammenhalts und der Stärke des transatlantischen Bündnisses hindeuten.

Trotz der durch die Berufung auf Artikel 5 gegebenen großen Chance haben die Vereinigten Staaten sich entschlossen, diese Gelegenheit verstreichen zu lassen, einen neuen Konsens in der NATO über den Rahmen und die Reichweite der militärischen Aktivitäten des Bündnisses herbeizuführen. Wahrscheinlichkeit hatte die amerikanische Regierung damit sogar Recht angesichts des begrenzten Maßes irgendeiner Hilfe durch die NATO bei den Kämpfen gegen die afghanischen Taliban-Kräfte oder deren Gäste, der Al Khaïda. Aber möglicherweise hatte sie nicht Recht in Bezug auf den potenziellen Nutzen, den ein zumindest beifälliges Nicken in Richtung des Angebots der NATO und dessen Gebrauch als eine Plattform für den zukünftigen Aufbau einer relevanteren Rolle für das Bündnis bedeutet hätten.

Der Trend hin zu einer Ausdünnung wird durch Entwicklungen in Europa verstärkt. Die Verbündeten waren verständlicherweise irritiert durch die Tatsache, dass sie nach ihrem mutigen Angebot zur Unterstützung von den Amerikanern weitgehend verschmäht wurden. Noch betrüblicher ist es, dass das EU-Ratstreffen im Dezember 2001 in Laeken, auf dem die gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik als „einsatzfähig“ erklärt werden sollte, durch den griechischen Widerstand gegen einen Kompromiss zwischen der Europäischen Union und der Türkei über die planerische Beziehung zwischen der EU und der NATO in eine Sackgasse geriet. Darüber hinaus waren die EU-Staaten nicht in der Lage, Beweise dafür vorzulegen, dass es für ihre viel beschworenen „Leitziele“ zur Schaffung eines Potenzials an Krisenreaktionskräften mehr politische Unterstützung im Innern und, was am wichtigsten ist, neue Mittel gibt.

Es dürfte deshalb nicht schwierig sein, zu dem Schluss zu kommen, dass das atlantische Bündnis im Laufe der kommenden Jahre zunehmend an Bedeutung verlieren wird, wenn die Vereinigten Staaten und Europa nicht entschieden handeln, um ihre Zusammenarbeit zu vertiefen.

Eine Strategie zur Vertiefung

Wenn nun tatsächlich die Gefahr besteht, dass ein passives oder auch nur evolutionäres Vorgehen zu einer Auflösung der transatlantischen Beziehung führen könnte, was kann dann getan werden, diese Verbindungen zu erneuern, um mit den neuen Herausforderungen für die amerikanischen und europäischen Interessen fertig zu werden?

Zunächst müsste eine Vertiefungsstrategie einige der bereits auf dem Wege befindlichen Entwicklungen bei der Anpassung der NATO und dem Ausbau der Beziehungen zwischen NATO und EU fortführen. Dies würde zwangsläufig eine ernsthaftere europäische Bemühung um die Ziele für die Verbesserung der Verteidigung einschließen, Ziele, wie sie bereits 1999 in der NATO-Initiative zur Verbesserung der Verteidigungsfähigkeit niedergelegt wurden. Im Erreichen dieser Ziele liegt auch der Schlüssel, um der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine wirkliche Bedeutung zu geben. Indem sie der ESVP wirksame Mittel zum Arbeiten an die Hand geben, müssen die Europäer darauf achten, nicht in die Autonomiefalle zu tappen, indem sie das Auseinanderdriften mit den USA und NATO als Instrument nutzen, um ihre eigenen Bemühungen voranzutreiben.

Die Vereinigten Staaten ihrerseits müssen den Willen haben, den Vertiefungsprozess anzuführen und unilateralistische Tendenzen zu vermeiden, die gegenwärtig angesichts der Lücke bei den Fähigkeiten zwischen den Vereinigten Staaten und ihren europäischen Verbündeten stark sind. Washington kann die Streitkräfte der Europäer nicht an deren Stelle verbessern, aber es kann den europäischen Prozess erleichtern, beispielsweise durch gelockerte Technologiekontrollen bei Verkäufen an die Europäer und bei der Zusammenarbeit mit ihnen. Washington könnte auch den Vorschlag aufgreifen, dass die NATO eine Teilstreitkräfteübergreifende Einsatzgruppe (Combined Joint Task Force) bildet, um die Unterstützung für die Bekämpfung terroristischer Bedrohungen zu koordinieren.

Doch wird es zunehmend klarer, dass den Herausforderungen, denen sich das euroatlantische Bündnis gegenüber sieht, nicht vollständig in den engen Grenzen des Bündnisses begegnet werden kann. Die unterschiedliche Natur der Probleme des 21. Jahrhunderts, die die Interessen der Verbündeten tangieren, machen eine neue Initiative notwendig, die darauf ausgerichtet ist, den Rahmen der transatlantischen Beziehungen auszuweiten. Dabei käme es darauf an, der vorhandenen Überzeugung aller verbündeten Regierungen Form und Substanz zu verleihen, dass sie auch ohne sowjetische Bedrohung und angesichts neuer terroristischer Herausforderungen zahlreiche Werte, Ziele und Interessen – wie auch die Notwendigkeit ihrer Verteidigung – nach wie vor miteinander teilen.

Reformvorschläge

Klagen, dass die gegenwärtigen transatlantischen Institutionen den vor uns liegenden Aufgaben nicht gerecht werden, hat es nicht erst seit den Ereignissen des 11. September gegeben; darauf ist seit vielen Jahren hingewiesen worden. Bereits auf der Münchner Wehrkundetagung Anfang Februar 1995 haben die Außen- und Verteidigungsminister aus Großbritannien, Frankreich und Deutschland übereinstimmende Vorschläge gemacht, die bestehende transatlantische Lastenteilung durch einen neuen „Kontrakt“ oder „Vertrag“ zu ersetzen; Ergebnis wäre dann eine neue „Atlantische Gemeinschaft“.

Die Vorschläge von 1995 zielten auf etwas bescheideneres als auf eine föderale Organisation der transatlantischen Beziehungen ab, waren aber ehrgeiziger als Vorschläge für einen Vertrag zwischen der USA und der Europäischen Union. Kein Land würde bei diesen Vereinbarungen Souveränität aufgeben, aber alle würden ihre individuellen und vereinten Bemühungen einbringen, um die gemeinsamen Interessen zu fördern. Diese Vorstellungen wollten alle Aspekte der transatlantischen Beziehungen in einem einzigen, kooperativen Rahmen zusammenfügen.

Aber selbst diese Initiativen von 1995 waren natürlich nicht ohne historische Vorläufer oder Grundlagen. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs präsentierten die Vereinigten Staaten viele dieser Ideen und wichtigen Mittel, um (durch den Marshall-Plan) zum Wiederaufbau Europas beizutragen, um (durch die Förderung einer Entwicklung, die heute die Europäische Union darstellt) den Prozess der europäischen Integration voranzubringen und um (durch die NATO) ein Verteidigungssystem gegen die Sowjetmacht aufzubauen. Die Phase des Aufbaus von Institutionen nach dem Zweiten Weltkrieg schuf ein Netz von europäischen und transatlantischen Organisationen, die, zusammengenommen, eine lose Kooperationsgemeinschaft zwischen der USA, Kanada und den westeuropäischen Verbündeten bildeten.

In den fünfziger und sechziger Jahren wollten einige nordamerikanische und europäische Befürworter den Kooperationsprozess ausweiten und eine voll ausgereifte transatlantische Gemeinschaft aufbauen, die die vielen Stränge gemeinsamer politischer, kultureller, wirtschaftlicher und sicherheitsspezifischer Interessen zwischen Nordamerika und Westeuropa verknüpfen sollte. Doch gab es für eine derartige Initiative in Washington nur wenig Begeisterung. Und in Paris sah man in einer formalisierten „Atlantischen Gemeinschaft“, aller Voraussicht nach dominiert von den Vereinigten Staaten, eine Bedrohung jener Art von europäischer Integration, wie sie die Franzosen bevorzugten.

Die Vorschläge von 1995 erlitten praktisch das gleiche Schicksal, da in der Regierung Clinton die europäische Agenda mit der NATO-Erweiterung, mit den Beziehungen zu Russland und mit Bosnien bereits gut ausgefüllt war. In Frankreich konzentrierten sich die politisch Verantwortlichen in erster Linie darauf, wie die EU eine autonome militärische und sicherheitsrelevante Rolle innerhalb des Rahmens der transatlantischen Allianz einnehmen könnte, ohne sich dieser unterzuordnen.

Die Diskussionen auf der Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik im Februar 2001 zeigten einmal mehr die Bedeutung dieses Problems. Die Konferenz konzentrierte sich auf transatlantische Divergenzen, hervorgerufen durch die Tatsache, dass die Europäer eine „autonome“ Verteidigungsfähigkeit aufbauen wollten, während die neue Bush-Regierung die nationalen Raketenabwehrprogramme trotz europäischer Bedenken beschleunigen wollte. Nach der Konferenz liebäugelten manche Fachleute und Regierungsvertreter mit der Idee eines auszuarbeitenden „großen Handels“, in dessen Rahmen die Vereinigten Staaten die ESVP unterstützen und die Europäer die Richtigkeit der amerikanischen Raketenabwehrpläne akzeptieren sollten. Trotz der oberflächlichen Attraktivität dieses Ansatzes erkannte man, dass mit dem Abschluss eines solchen Handels dem transatlantischen Verhältnis ein Bärendienst erwiesen und den unilateralistischen Tendenzen auf beiden Seiten des Atlantiks grünes Licht gegeben würde.

Für die meisten Amerikaner ist die NATO gleichbedeutend mit den transatlantischen Beziehungen. Doch diese Beziehungen bestehen aus mehr als nur der NATO, auch wenn diese Organisation mehr als 50 Jahre in der Tat die Hauptlast der Beziehung getragen hat. Sie bestehen auch aus mehr als aus der enger werdenden Beziehung der USA mit der Europäischen Union. Die EU repräsentiert zunehmend nicht nur die vereinigte europäische Wirtschaft, sondern auch die politischen und nunmehr sicherheitsbezogenen Aspekte des Umgangs mit den Vereinigten Staaten. Doch die EU umfasst noch nicht alle europäischen Demokratien, und unterschiedliche Ansichten über die Zukunft Europas unter ihren Mitgliedern geben Grund zu der Annahme, dass es noch Jahre, wenn nicht Jahrzehnte dauern wird, bevor die EU in allen Bereichen wirklich identisch ist mit „Europa“.

Die atlantische Gemeinschaft repräsentiert einen Kernbestand von Werten und Interessen, der einmalig ist. Die Vereinigten Staaten haben, von den historischen Wurzeln bis zu den gegenwärtigen Interessen, mit ihren transatlantischen Verbündeten mehr gemein als mit jeder anderen einzelnen Nation oder Gruppe von Ländern irgendwo sonst auf der Welt. Kein einzelnes Land hat mehr mit Europa gemein oder ist wichtiger für Europa als die Vereinigten Staaten.

Eine neue Atlantische Gemeinschaft

Die Schaffung einer neuen Atlantischen Gemeinschaft würde von den führenden Politikern verlangen, sich auf eine langfristige Vision fortgesetzter und gestärkter transatlantischer Partnerschaft mit neuen Institutionen zur Ergänzung der alten zu konzentrieren. Eine solche Initiative würde Vision und Führungskraft erfordern, die indes der amerikanischen und der europäischen Politik nur all zu oft fehlen.

Selbst zu einem Zeitpunkt, an dem das Bündnis versucht, mit den Forderungen des Krieges gegen den Terrorismus, der Handhabung des Raketenabwehrproblems, den Beziehungen zu Russland, der NATO-Erweiterung und dem Verhältnis zwischen EU und NATO fertig zu werden, sollten die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten die Notwendigkeit eines neuen Vertrags über die Atlantische Gemeinschaft in Betracht ziehen. Ein neuer Vertrag könnte auf der Nennung gemeinsamer Werte und Interessen aufbauen, wie sie in dem Washingtoner Vertrag von 1949 erfolgt ist, der zur Gründung der NATO führte. Er könnte die aktuelle Einschätzung dieser Werte und Interessen widerspiegeln und sollte alle Mitglieder und Kandidaten auf eine Mitgliedschaft sowohl in der Europäischen Union als auch in der NATO einschließen. Für diejenigen Länder, die in den nächsten Jahren nicht in der Lage sein sollten, der NATO oder der EU beizutreten, hätte die Mitgliedschaft in der neuen Atlantischen Gemeinschaft eine Brückenfunktion im Hinblick auf mögliche Sitze in den Räten von NATO und EU.

Die Bekräftigung einer Verpflichtung zur Gemeinsamkeit in den transatlantischen Beziehungen würde eine Atmosphäre schaffen, die äußerst förderlich wäre für die Beilegung europäisch-amerikanischer Differenzen im Hinblick auf die neue Verteidigungsaufgabe der Europäischen Union. Sie würde den besten Rahmen schaffen, um amerikanische Pläne für eine nationale Raketenabwehr zu diskutieren, ebenso für die Regelung zukünftiger Handels- und Wirtschaftsbeziehungen. Und sie würde helfen, momentane Organisations- und Mitgliedschaftslücken zwischen der NATO und der EU zu füllen, ohne sie zu untergraben.

Der Aufbau einer neuen Atlantischen Gemeinschaft sollte auch die Einberufung von halbjährlich stattfindenden Gipfeltreffen zwischen allen Mitgliedern der NATO und der Europäischen Union einschließen, an denen auch alle diejenigen Länder teilnehmen, die als Kandidaten für die Mitgliedschaft in diesen beiden Körperschaften gelten. Die Treffen könnten angesetzt werden in Verbindung mit den regelmäßigen NATO- und EU-Gipfeln und würden die gegenwärtigen amerikanisch-europäischen Gipfeltreffen ersetzen. Dieses Gipfelsystem könnte unterstützt werden durch einen Ständigen Rat, der Fragen diskutiert, die zwischen den Gipfeltreffen auftauchen, sowie durch Arbeitsgruppen, die bei Bedarf zusammentreten. Um der Gemeinschaft einen repräsentativen Rahmen zu verleihen, könnte die Parlamentarische Versammlung der NATO in eine Versammlung der Atlantischen Gemeinschaft umgewandelt werden, die Vertreter aus allen Mitgliedsländern der Gemeinschaft umfasst und die den Auftrag erhält, die ganze Bandbreite von Fragen der transatlantischen Beziehungen zu untersuchen und zu diskutieren.

Die Behandlung von Problemen und Fragen aus der breiten Perspektive, die ein Rahmenwerk der Atlantischen Gemeinschaft bietet, würde Möglichkeiten eröffnen zum Nachdenken und zur Diskussion über wichtige Fragen, die inoffiziell zwischen den verbündeten Vertretern bei der NATO zwar schon diskutiert werden, die sich aber im formalen Mandat der NATO nicht finden.

Der Krieg gegen den Terrorismus ist dafür ein gutes Beispiel. Wenn es am 11. September einen Rat der Atlantischen Gemeinschaft gegeben hätte, so hätte dieser sofort Arbeitsgruppen einsetzen können, die sich allen Aspekten des Feldzugs gegen die Brutstätten des internationalen Terrors gewidmet hätten. Es wäre nicht erforderlich gewesen, dass der Nordatlantikrat auf den Rat der Atlantischen Gemeinschaft hätte warten müssen, um zu handeln, und er hätte Artikel 5 am 12. September anwenden können, genauso, wie er es getan hat. Doch hätten in der Zwischenzeit im Rat der Atlantischen Gemeinschaft Diskussionen geführt werden können zur Koordinierung der Reaktionen der Polizeibehörden in den Mitgliedsländern der Gemeinschaft, es hätten Diskussionen geführt werden können über die Unterbindung finanzieller Unterstützung für Terroristen, es hätten diplomatische Schritte zur Unterstützung militärischen und diplomatischen Vorgehens entwickelt werden können, und man hätte mit Überlegungen beginnen können hinsichtlich langfristiger Strategien zur Verhinderung von Unterstützung für terroristische Aktivitäten.

Eine neue Atlantische Gemeinschaft würde die NATO nicht ersetzen, sondern würde sie im umfassenden Rahmen der transatlantischen Beziehungen in sich aufnehmen. Weil sie lediglich ein Beratungsforum wäre, würde sie die „Autonomie“ der EU nicht bedrohen und die Verpflichtung der NATO zur kollektiven Verteidigung nach Artikel 5 nicht untergraben. Sie könnte tatsächlich dabei helfen, die gegenwärtige künstliche Lücke zwischen den Diskussionen über Sicherheitspolitik innerhalb der NATO und den amerikanisch-europäischen Beratungen bezüglich Handelsfragen zu überbrücken, die wichtige, einander überschneidende Dimensionen haben. Weil eine Atlantische Gemeinschaft ihre Mitglieder auffordern würde, sich mit Fragen zu befassen, die die NATO nicht anpackt, würde sie einen zusätzlichen Wert bekommen der über dem des traditionellen Bündnisses liegt. Sie könnte auch einige zusätzliche Optionen bieten zur Bildung von Koalitionen unter denen, die bereit sind, die neuen Sicherheitsherausforderungen in den Fällen anzugehen, wo die Nutzung des NATO-Rahmens nicht für alle Verbündeten akzeptabel ist und wo das Vorgehen durch ein einzelnes Mitglied mit abweichender Meinung blockiert werden könnte.

Die Gründung einer neuen Atlantischen Gemeinschaft mag in den unmittelbar vor uns liegenden Jahren den politischen Willen und die Kraft der euroatlantischen Demokratien überfordern. Doch die Geschichte eines beispiellosen Grades an euroatlantischer Zusammenarbeit, die nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden ist, ist noch lange nicht vorbei, und die Ausrichtung ihrer zukünftigen Entwicklung ist mehr als ungewiss. Es liegt nun im Ermessen der Vereinigten Staaten und ihrer Verbündeten, darüber zu entscheiden, ob sie ihr Bündnis durch Versäumnisse zerfallen lassen oder ob sie bereit sind, Schritte zu unternehmen, um die Beziehung zu vertiefen und sie damit lebendiger und bedeutender für das 21. Jahrhundert zu machen.

Anmerkungen

1  Vgl. The Independent, 16.10.2001.

2  Vgl. Philip H. Gordon, NATO after 11 September, in: Survival, Jg. 43, Winter 2001, H. 4, S. 89–106, hier S. 100.