Auf dünnem Eis

Die Folgen des Klimawandels für die Polarregion finden weltweite Aufmerksamkeit. In der Arktis – einem Gebiet von ca. 20 Millionen Quadratkilometern zwischen Nordpol und 66o33’ nördlicher Breite – schmilzt nicht nur das Eis, sondern auch eingefrorene Konflikte tauen auf. Viele Streitfälle bestehen zwar seit Jahrzehnten, waren quasi aber unter der dicken Eisdecke eingefroren. Klimawandel und technischer Fortschritt haben ihnen nun eine neue und gefährliche Aktualität gegeben.

Das Abschmelzen der einst undurchdringbaren Eisflächen im arktischen Archipel gibt Lagerstätten von Öl, Gas und seltenen Metallen frei und macht neue Schifffahrtsrouten attraktiv. Der Wettlauf um den Erwerb von Besitzrechten in der Polarregion – einschließlich des Rechts, die arktischen Bodenschätze auszubeuten, den die Anrainerstaaten mit demonstrativen Akten untermauern – führt zu potenziell gefährlichen Spannungen. Auch einige Seegrenzen sind noch nicht abschließend festgelegt. Außerdem werden die Sicherheit und Souveränität der arktischen Staaten sowie der Zustand einer der ökologisch sensibelsten Zonen der Welt durch die Aktivitäten anderer Länder tangiert.

Im Kalten Krieg war die arktische Region direkt in den Ost-West-Konflikt einbezogen. Über ihr kreuzten sich die Flugbahnen amerikanischer und sowjetischer Langstreckenraketen; Atom-Unterseeboote manövrierten unter der Eisdecke, und die Überwachungssysteme beider Staaten überspannten die Region. Heute sind die Konfliktlinien in der Polarregion komplexer und es überwiegt – noch? – das Bemühen um einvernehmliche Regelungen. Nicht zu übersehen ist aber die schleichende Aufrüstung in den angrenzenden Gebieten. Dies wirft verschiedene Fragen auf: Wie können die Konflikte in der Region entschärft werden, ehe sie offen ausbrechen? Wie kann die Tendenz zur Militarisierung der Polarregion vermieden oder eingehegt werden? Wie können einvernehmliche Regelungen für die gegensätzlichen Interessen der Anrainer gefunden werden? Wie kann in der Arktis ein dauerhaftes internationales Regime errichtet werden?

Die Entwicklungen im Polarmeer werfen komplizierte Rechtsfragen auf.1 Zur Regelung von konkurrierenden territorialen Besitzansprüchen in den Küsten- und Weltmeeren wurde 1982 das internationale Seerechts-übereinkommen (SRÜ) abgeschlossen,2 das 1994 in Kraft trat und dem heute mehr als 150 Staaten angehören. Es enthält Vorschriften zum Küstenmeer (bis zu zwölf Seemeilen/sm), zum Festlandsockel und zur Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) – bis zu 200 sm von der Küstenlinie. Jeder Anrainerstaat kann die biologischen und mineralischen Ressourcen innerhalb seiner AWZ frei nutzen, während außerhalb der Grundsatz der Freiheit der Meere gilt. Die Bodenschätze auf dem Boden der Weltmeere gelten als gemeinsames Erbe der Menschheit und dürfen nur durch die Internationale Meeresbodenbehörde ausgebeutet werden.

In der arktischen Region ist die Ausdehnung des Festlandsockels der Anrainerstaaten über die AWZ hinaus besonders umstritten; ebenso die nationale Zugehörigkeit einzelner Inseln und das Recht auf Durchfahrt durch den arktischen Archipel. Die Seerechtskonvention geht nur in der „arktischen Ausnahme“ oder, weil von Kanada eingebracht, der „kanadischen Klausel“ auf das Polarmeer ein. Artikel 234 SRÜ gibt den Küstenstaaten das Recht, in eisbedeckten Gebieten innerhalb ihrer AWZ Vorschriften zur Verhütung von Meeres-verschmutzungen zu erlassen und durchzusetzen. Von besonderer Bedeutung ist aber Artikel 76 SRÜ, nach dem die Anrainerstaaten innerhalb von zehn Jahren nach Ratifizierung der Konvention bei der UN-Festlandsockelgrenzkommission (FSGK) die Anerkennung einer weiterreichenden (bis zu 350 sm) AWZ beantragen können, wenn sie den Nachweis erbringen, dass sich der Rand ihres Küstenschelfs über die 200-Meilen-Zone hinaus erstreckt. Bisher haben Russland (2001) und Norwegen (2006) entsprechende Ansprüche angemeldet.

Die Interessen der Anrainerstaaten

Kanada hat bereits 1909 als erste Nation der Welt Ansprüche auf die arktischen Ländereien formuliert, die den Sektor von seinem Landgebiet bis zum Nordpol umfassen: in den drei arktischen Provinzen Yukon, Northwest Territory und Inuit.

Heute stützt die kanadische Regierung ihre Ansprüche vor allem auf die internationale Seerechtskonvention, die sie 2003 ratifiziert hat und die kein Sektorprinzip kennt, sondern den Staaten die Hoheit über ihr Küstenmeer und eine ausschließliche Wirtschaftszone gibt. Kanada hat angekündigt, dass es bis 2013 bei der Festlandsockelgrenzkommission einen Antrag auf Anerkennung der Ausdehnung seines Küstenschelfs über die 200-Meilen-Zone hinaus stellen wird. Der kanadische Anspruch auf nationale Souveränität über sein Territorium einschließlich des arktischen Archipels und dessen Durchfahrten konfligiert aber mit der Auffassung der USA sowie der europäischen Staaten, dass dies internationale Wasserstraßen seien. In einem bilateralen Übereinkommen haben Kanada und die USA vereinbart, dass sie ungeachtet ihrer Rechtspositionen Durchfahrten von Forschungsschiffen erlauben und eng bei der Erkundung der arktischen Gewässer zusammenarbeiten wollen.3 Entsprechend dieser Vereinbarung gehen die kanadischen Behörden bei Durchfahrten von amerikanischen Forschungsschiffen davon aus, dass die Passage in Übereinstimmung mit der bilateralen Vereinbarung geschieht. Was würde aber Ottawa tun, wenn z.B. ein russisches Kriegsschiff die Passage erzwingen würde? Bisher wird diese weder regelmäßig überwacht noch könnte sie Kanada militärisch verteidigen.

Während des Ost-West-Konflikts fühlte sich Kanada durch die Sowjet-union militärisch bedroht, während aus seiner Sicht von den USA eine Gefahr für ihre Souveränität ausging.4 Strategische Bomber drangen wiederholt in den kanadischen Luftraum ein und nuklear angetriebene Unterseeboote führten Fahrten in den Küstengewässern durch. Verletzungen der Souveränität Kanadas führten regelmäßig zu politischen Verstimmungen zwischen Ottawa und Washington, obwohl beide Staaten der NATO angehören und die gemeinsamen Luftverteidigungssysteme DEW und NORDAD unterhalten. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts verringerte Kanada zunächst seine Verteidigungsbereitschaft im Hohen Norden.

Als Reaktion auf russische militärische Vorstöße und um die Bereitschaft Kanadas zu betonen, dass es seine nationale Souveränität verteidigen werde, kündigte Premierminister Stephen Harper im August 2007 jedoch die Verstärkung der militärischen Anstrengungen Ottawas an.5 Dazu gehören häufigere militärische Übungen und Patrouillen der kanadischen Streitkräfte, die Vergrößerung der weitgehend aus einheimischen Inuit bestehenden Ranger-Truppe, der Bau neuer Küstenwachboote und die Anlage eines Tiefseehafens in Nanisivik, Nunavut. Ferner plant Ottawa am östlichen Eingang der Nordwestpassage ein System von Unterwassersensoren.

Die kanadische „Integrierte Strategie für den Hohen Norden“ ruht auf vier Säulen: 1. Schutz der arktischen Umwelt; 2. Förderung der wirtschaft-lichen und sozialen Entwicklung; 3. Verbesserung staatlicher Verwaltung und Abgabe von Verantwortung an die Provinz-behörden; und 4. Ausübung nationaler Souveränität.6 Kanadas Arktis-Politik dient vor allem der Gewährleistung der nationalen Sicherheit und Souveränität, dem Wohlergehen seiner Bevölkerung und dem Schutz ihres Lebensraums sowie den kanadischen Wirtschafts- und Energieinteressen und der nachhaltigen Ausbeutung seiner reichen Bodenschätze. Die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Arktis soll vor allem der einheimischen Bevölkerung zugute kommen, deren Führer in größerem Maße als bisher in die internationale Arktis-Politik einbezogen werden sollen. Außerdem will Kanada die bilaterale und multilaterale Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten USA, Dänemark und Russland intensivieren und den Arktischen Rat zum politischen Entscheidungsgremium ausbauen.

Russland hat bereits während der Zarenherrschaft Interesse an der Polarregion gezeigt und 1910 eine Marinemission zur Erkundung und Kartographierung der Nordroute entsandt. 1926 verlängerte die Sowjetunion ihre Staatsgrenzen einseitig bis zum Nordpol und erklärte den 5.842.000 qkm großen Sektor zwischen diesem und der Behringstraße sowie der Halbinsel Kola zum sowjetischen Staatsgebiet. Nach dem Beitritt zur Seerechtskonvention beantragte Moskau 2001 bei der FSGK die Anerkennung eines sich weit über die bisherige 200-Meilen-Grenze erstreckenden Festlandsockels. Da die Kommission die Anerkennung dieses Anteils von der Vorlage weiterer Beweise abhängig machte, unternahm Russland 2007 eine spektakuläre Polarmission, die zur Ablage der russischen Flagge unter dem Nordpol führte und der Sammlung von Beweisen dienen sollte, dass die Sibirien vorgelagerten Unterseegebirge – insbesondere der auch von Dänemark (Grönland) und Kanada beanspruchte Lomonossow-Rücken – geologisch zur eurasischen Landplatte gehören.

Im September 2008 billigte der russische Sicherheitsrat ein Dokument über die „Grundlagen der Arktis-Politik der Russischen Födera-tion“.7 Darin heißt es, das an Erdöl reiche Polargebiet solle bis 2020 von Russland als „strategische Rohstoffbasis“ genutzt werden. Auf diese Weise will Moskau seine Wettbewerbsvorteile ausspielen. Um seine Ansprüche zu untermauern, führen Schiffe der Nordflotte regelmäßig Patrouillenfahrten im Nordmeer durch. Ähnlich wie Kanada beansprucht es die nationale Souveränität über den Nördlichen Seeweg entlang der Küste Sibiriens. Moskau will künftig für die Durchfahrt von fremden Schiffen Gebühren erheben. Notfalls wird es seine Interessen auch militärisch verteidigen; es plant dazu den Aufbau eines wirksamen Küstenschutzsystems.8 Es hat außerdem den Ausbau des Hauptquartiers der Nordmeerflotte, die Abordnung eines Flugzeugträgerverbands für polare Operationen sowie die Anschaffung von neuen, für Fahrten im arktischen Meer geeigneten Raketen-U-Booten angekündigt. Dem besonderen Schutz der arktischen Region soll eine Sondereinheit des Inlandsgeheimdiensts FSB dienen. Regierungssprecher haben aber erklärt, dass die Arktis nicht militarisiert werden solle. Schließlich wolle Moskau mit den anderen Anrainern zur Bekämpfung des Terrorismus, des Schmuggels und beim Schutz der arktischen Biosphäre eng zusammenarbeiten.

Strategische und wirtschaftliche Bedeutung

Seit dem Erwerb Alaskas von Russland im Jahr 1887 sind die Vereinigten Staaten eine arktische Nation – lange bevor Alaska als Bundesstaat in die Union aufgenommen wurde. 1924 formulierten sie zum ersten Mal ihren Anspruch auf das Seegebiet zwischen der Küste Alaskas und dem Nordpol. Während des Zweiten Weltkriegs und des Kalten Krieges besaß die Polarregion für die USA angesichts ihrer Nähe zu Japan bzw. später zur Sowjetunion hohe strategische Bedeutung. Mit dem Abflauen der militärischen Konfrontation verminderten sich die Spannungen in der Region; stattdessen wuchs deren wirtschaftliche Bedeutung. Trotz des Drängens der Administration und der Energiewirtschaft hat der Kongress das SRÜ bisher nicht ratifiziert, weil er Einschränkungen der amerikanischen Handlungsfreiheit befürchtet. Die Mitgliedschaft wäre für die USA ökonomisch vorteilhaft, weil sie dann Ansprüche auf einen größeren Festlandsockel geltend machen können. Dazu führen sie ein umfangreiches Forschungsprogramm durch, von dessen Ergebnissen auch andere Nationen profitieren. Ein Beitritt der USA zur Konvention ist aber in den nächsten Monaten zu erwarten.

Kurz vor seinem Ausscheiden aus dem Amt hat Präsident George W. Bush ein detailliertes Strategiepapier unterzeichnet.9 In der „Presidential Directive“ wird ausgeführt, dass die USA in der Arktis, nicht zuletzt aus Sicherheitserwägungen, in Zukunft eine aktivere Präsenz zeigen wollen. Die Folgen des Klimawandels in der Region werden nun anerkannt und ihre Ressourcen als wichtig für den steigenden globalen Energiebedarf bezeichnet; sie sollen aber auf ökologisch einwandfreie Weise ausgebeutet werden. In dem Papier heißt es weiter: „Die Freiheit der Meere ist eine nationale Top-Priorität.“ Die USA beharren daher auf dem Standpunkt, dass die Nordwestpassage im Norden Kanadas – ebenso wie die Nordostpassage vor der Küste Sibiriens – internationale Schifffahrtswege seien und bestreiten den Anliegerstaaten das Recht, die Durchfahrt von einer vorherigen Genehmigung abhängig zu machen. Außerdem drängt die Administration auf eine baldige Ratifizierung des 1990 mit Russland abgeschlossenen Abkommens über die Festlegung der gemeinsamen Grenze in der Behring-See. In dem Dokument wird weiter die Notwendigkeit zur Zusammenarbeit mit den anderen Anrainern betont. Obwohl der Akzent auf der multilateralen Kooperation liegt, erklären die USA, dass sie aber, wenn zum Schutz ihrer Grenzen erforderlich, auch einseitig vorgehen würden. Dazu müssten der Küstenschutz verbessert, das NORDAD-Luftverteidigungssystem und das DEW-Frühwarnsystem modernisiert sowie die Stationen des strategischen Antiraketensystems in Alaska sowie auf kanadischem und grönländischem Territorium ausgebaut werden.

Die Arktis ist Teil des Lebensraumes Norwegens; fast ein Drittel des Landes sowie die Inseln Jan Mayen, Bäreninsel und Spitzbergen liegen nördlich des Polarkreises. Die Politik Norwegens im Hohen Norden richtet sich vor allem darauf, ein Gleichgewicht zwischen den Belangen der Umwelt und der Nutzung der mineralischen und biologischen Ressourcen herzustellen.10 Da seine Öl- und Gasquellen an der Westküste in absehbarer Zeit versiegen werden, betrachtet Norwegen den Norden als ein Gebiet von in Zukunft strategischer Bedeutung. Die Regierung geht davon aus, dass die Energiequellen in der Barentssee zur Energiesicherheit nicht nur Norwegens und Russlands, sondern auch Europas und der USA beitragen können. Das norwegische Unternehmen Stratoil Hydro beutet seit einigen Jahren das Snøhvit-Gasfeld aus und beteiligt sich an der von Moskau betriebenen Öl- und Gasexploration im Stockmann-Feld. Die Förderung in der Barentssee wurde bisher durch den umstrittenen Verlauf der Seegrenze behindert. Im März 2009 hat aber die Festlandsockel-kommission auf der Grundlage des von Oslo eingereichten Antrags auf Anerkennung der Reichweite des norwegischen Kontinentalsockels eine positive Empfehlung verabschiedet.11 Offen ist aber das Ausmaß der ökonomischen Nutzung Spitzbergens und dessen Schelfs durch Russland. Im Spitzbergen-Vertrag von 1920 hat Norwegen die nationale Souveränität über die Insel erhalten, andere Staaten haben jedoch das Recht zur Ausbeutung der Bodenschätze. Nach dem Spruch der Kommission geht Oslo davon aus, dass die Küstengewässer rund um Spitzbergen Teil seiner Wirtschaftszone sind.

Ein wichtiger Teil der norwegischen Verteidigung konzentriert sich auf den Norden des Landes. Stützpunkte der Heimatwehr befinden sich in der Finnmark, am Nordkap und auf Spitzbergen. Der Küstenschutz soll neue, größere Boote erhalten; ferner sollen weitere eisgängige Forschungsschiffe gebaut werden, die eine ganzjährige Präsenz im Polarmeer sicherstellen. Die Marine hat gerade fünf mit Raketen bestückte Fregatten der -Fridtjof-Nansen-Klasse im „teuersten Verteidi-gungsprojekt in der Geschichte des Landes“12 angeschafft.

Im Nordgebiete-Strategiepapier werden als übergeordnete Zielsetzungen die Schaffung von nachhaltigem Wachstum durch internationale Kooperation bei der Ressourcennutzung – einschließlich des für Norwegen lebenswichtigen Fischfangs –, der Umweltschutz und die Forschung genannt. Norwegen will eine Vorreiterrolle bei der Entwicklung von Wissen über den Norden spielen, die natürlichen Ressourcen verantwortungsbewusst verwalten sowie Lebensgrundlagen, Wirtschaft und Kultur der Urbevölkerung sichern. Schließlich will Norwegen den Dialog mit seinen Nachbarn und Partnern intensivieren, vor allem im Bereich von Forschung und Wissenschaft.13

Dabei haben die Beziehungen zu dem Land- und Seenachbarn Russland einen hohen Stellenwert. Nachdem das Verhältnis während des Ost-West-Kon-flikts durch Abgrenzung gekennzeichnet war, hat sich in den vergangenen Jahren eine enge, wenn auch nicht immer spannungsfreie Zusammenarbeit entwickelt. Ein Schwerpunkt ist die Beseitigung der nuklearen Hinterlassenschaften der militärischen Konfrontation. Eine besondere Gefahr geht von den ausrangierten Atom-Untersee-Booten, den Unmengen an radioaktivem Abfall und den strahlenden Strontiumquellen in Leuchtfeuern und Seezeichen aus. Norwegen unterstützt Russland bei der Beseitigung dieser Zeitbomben und bei der Sicherung des Kernkraftwerks Kola.14 Auf multilateraler Ebene arbeitet Norwegen aktiv im Arktischen Rat mit. Der zweite Pfeiler der Zusammenarbeit ist der Barents-Rat, der intensive regionale Kontakte unterhalb der staatlichen Ebene ermöglicht und zur Überwindung der alten Trennlinien beigetragen hat.

Grönland ist der zentrale Faktor in der Arktis-Politik Dänemarks. Es gilt staatsrechtlich als dänisches Überseegebiet, besitzt aber seit 1979 weit-gehende Selbstverwaltungsrechte. 2008 wurde vereinbart, dass außen- und sicherheitspolitische Fragen weiter von Dänemark wahrgenommen, aber im gegenseitigen Einvernehmen geregelt werden. Trotz der großen dänischen finanziellen Unterstützung betreiben die Grönländer die Unabhängigkeit der Insel, weil sie auf hohe Einnahmen aus dem Öl- und Gasgeschäft hoffen. 1985 haben sie in einem Referendum den Austritt aus der EU beschlossen.

Ein besonderes Problem stellen für die grönländischen Behörden die militärischen Aktivitäten der USA auf Grönland dar. Seit 1953 unterhalten diese in Thule eine Luftwaffenbasis, die auch von nuklear bewaffneten Bombern benutzt wurde und heute Teil des amerikanischen Frühwarnsystems ist. Die Absicht Washingtons, die Radaranlagen aufzuwerten und in das im Aufbau befindliche Raketenabwehrsystem einzubeziehen, wird derzeit von den grönländischen Behörden vor dem Obersten Gericht Dänemarks angefochten. Dänemark verfügt auf Grönland nur über eine Luftwaffenbasis. Der Konflikt um Thule stellt Kopenhagen vor ein schwieriges Problem. Zum einen hat es sich wie die anderen skandinavischen Regierungen dazu verpflichtet, keine Kernwaffen auf seinem Territorium zu dulden, zum anderen ist für das Mitglied des Atlantischen Bündnisses die enge sicherheitspolitische Kooperation mit den USA wichtig.

Ebenso wie die anderen Anrainer versucht Dänemark, seine arktischen Ansprüche auf Gebiete nördlich und südlich der Färöer-Inseln und den sich über den Nordpol in Richtung Sibirien erstreckenden Lomonossow-Rücken durch die Sammlung wissenschaftlicher Daten zu bekräftigen. Es wird diese Streitfälle aber nicht militärisch lösen, sondern verlässt sich dazu auf seine Küstenwache, die auch der Seenotrettung dient.15

Gefahren und Chancen des Hohen Nordens bedingen nach Auffassung Kopenhagens eine verlässliche Kooperation unter den arktischen Staaten. Zu diesem Zweck hat die dänische Regierung 2008 eine Konferenz der fünf arktischen Anrainerstaaten (A-5) nach Ilulissat, Grönland, einberufen, auf der über die rechtliche, politische und wirtschaftliche Zukunft der Arktis diskutiert wurde. Die anderen Mitglieder des Arktischen Rates – Finnland, Island und Schweden – wurden nicht eingeladen. Die dänische Regierung legte der Konferenz den Vorschlag eines Moratoriums für die Ausbeutung der Bodenschätze des Hohen Nordens nach dem Vorbild des Antarktis-Vertrags vor, den die anderen Konferenzteilnehmer jedoch ablehnten; sie betonten stattdessen ihre souveränen Rechte auf die Arktis. Gleichzeitig verpflichteten sie sich aber zur Einhaltung des geltenden Rechts, zum Schutz des arktischen Ökosystems und zur engen bilateralen und multilateralen Zusammenarbeit.16

Island ist kein direkter Anrainer der Arktis. Es besitzt keine Streitkräfte, sondern unterhält nur einen bescheidenen Küstenschutz. 2006 haben die USA den Stützpunkt Keflavik geräumt. Daraufhin haben die im Nordischen Rat vertretenen Länder Dänemark, Finnland, Norwegen und Schweden beschlossen, künftig gemeinsam mit NATO-Einheiten die Überwachung des isländischen Luftraums und der Region sicherzustellen. Die Radaranlagen auf Island werden nun von einheimischen Kräften betrieben, die dazu von dänischen und norwegischen Fachleuten ausgebildet wurden.

Der Europäischen Union gehören drei arktische Staaten – Dänemark, Finnland und Schweden – an; die EU hat daher einen Beobachterstatus im Arktischen Rat erhalten und ist Mitglied im Barents-Rat. Auf finnische Initiative hat die EU-Kommission in ihr Programm zur Nördlichen Dimension ein „Arktisches Fenster“ eingefügt. In dem Solana-Bericht zum Klimawandel beansprucht die EU „aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Mittel und Instrumente eine führende Rolle bei der Bewältigung der Auswirkungen des globalen Klimawandels auf die internationale Sicherheit.“17 Im Hinblick auf die Arktis verfolgt die EU drei Kerninteressen: 1. Schutz und Erhalt der Arktis im Einvernehmen mit der einheimischen Bevölkerung; 2. Förderung einer nachhaltigen Ressourcennutzung; und 3. Leistung eines Beitrags zu einer besseren multilateralen Governance der Arktis.18 Auch das Europäische Parlament (EP) und die Europäische Versammlung für Sicherheit und Verteidigung haben sich mit der Arktis befasst.19 Das EP forderte die Kommission auf, der Energie-, Verkehrs- und Klimapolitik im Arktischen Raum verstärkte Aufmerksamkeit zu widmen, diese in Kooperation mit den Anrainerstaaten möglichst spannungsfrei zu halten und internationale Verhandlungen über die Ausarbeitung eines Vertrags zur Schutz der Arktis nach dem Vorbild des Antarktis-Vertrags vorzubereiten.

Obwohl vier Mitglieder der NATO – Kanada, Island Norwegen und die USA – arktische Staaten sind, hat sich die Atlantische Allianz im Gegensatz zur EU bisher mit Stellungnahmen zurückgehalten. NATO-Generalsekretär Jaap de Hoop Scheffer hat jedoch erklärt, dass die Allianz auf die durch den Klimawandel ausgelösten Veränderungen und Herausforderungen in der Arktis künftig aktiv reagieren müsste.20 Trotz einer Aufforderung der EV hat sich die Allianz aber darauf beschränkt, 2009 in der Abschlusserklärung des NATO-Gipfels die Probleme des Hohen Nordens ohne Nennung von Details anzusprechen.21

Ungeklärte Seegrenzen

1. Umstritten ist die maritime Abgrenzung zwischen Russland und den USA im Behring-Meer, die im Wesentlichen der 1887 bei der Überlassung Alaskas festgelegten Linie folgt. Um diesen Konflikt aus dem Weg zu räumen, haben beide Länder 1990 ein Abkommen über die Festlegung ihrer Seegrenze unterzeichnet.22 Trotz der Kritik, die Administration habe in der Vereinbarung von Amerika entdeckte Inseln wie Copper Island und Wrangel Island leichtfertig weggegeben,23 wurde diese 1991 vom US-Kongress ratifiziert. In der russischen Duma wurden dagegen neue Forderungen nach erweiterten Fischereirechten erhoben. Beide Seiten haben sich damit in eine Position gebracht, in der weitere Zugeständnisse innenpolitisch schwierig sind.

2. Zwischen den USA und Kanada ist die Abgrenzung des Meeresgebiets in der Beaufortsee noch offen. 1825 legten Großbritannien und Russland den 141. Längengrad als östliche Landgrenze Alaskas fest. Doch gilt dessen Verlängerung auch für das angrenzende Meeresgebiet, wie es Kanada als Nachfolger des britischen Empire fordert? Washington bestreitet dies und behauptet, stattdessen sei das Äquidistanzprinzip anzuwenden, nach dem ihre Seegrenze nach Nordosten verschoben würde und ein etwa 24 000 km2 großes und möglicherweise energiereiches Gebiet von den USA ausgebeutet werden könnte. Beide Länder arbeiten zwar bei der Erforschung des Gebiets zusammen, konnten aber in der Grenzfrage noch keinen Verhandlungsfortschritt erzielen.

3. In der ressourcenreichen Barentssee überschneiden sich die Ansprüche Norwegens und Russlands. Ihre Forderungen stützen sie auf die seewärtige Verlängerung der konkreten (Norwegen) bzw. gemittelten Landgrenze (Russland). Das Gebiet von rund 41 000 km2 hat für die zwei Staaten eine hohe Bedeutung, da beide in der Barentssee in großem Stil Öl- und Gasexplorationen betreiben wollen. Mit der Entscheidung der Festlandsockelgrenzkommission (FSGK) vom April 2009, nach der die Seegrenze in der Barentssee entsprechend einer Mittellinie zwischen den Ansprüchen beider Länder verlaufe, ist diese Frage nach Auffassung Oslos völkerrechtlich abschließend geklärt worden.24 Um Moskau die Anerkennung dieser Empfehlung zu erleichtern, könnte Norwegen als Gegenleistung für Explorationsrechte Russland seine überlegene Erfahrung und Technik bei der Off-Shore-Förderung von Öl und Gas anbieten.

4. Ein untergeordneter Streitpunkt zwischen Kanada und Dänemark betrifft die Insel Hans in der Baffinbay. Bei dieser handelt es sich um einen unbewohnten Landflecken, dessen Bedeutung darin besteht, dass bei seiner Zuordnung zu Kanada bzw. zu Dänemark diese ihre Seezonen entsprechend erweitern könnten. Bisher beschränken sich beide Staaten aber darauf, in Abständen ihre Flagge auf dem Eiland zu hissen.

5. Zu dem lange umstrittenen Verlauf der Seegrenze zwischen Grönland und Norwegen hat die FSGK im März 2008 eine Erklärung abgegeben, in der die norwegischen Ansprüche als gerechtfertigt bezeichnet werden. In Übereinstimmung mit der Empfehlung hat die Regierung in Oslo ihre Seegrenze im Nordostatlantik und in der Arktis als „endgültig und bindend“ bezeichnet. Norwegens Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) schließt auch Spitzbergen ein. Russland fordert aber weiterhin das Recht, nicht nur Bergbau auf Spitzbergen, sondern auch Fischfang im umliegenden Meer zu betreiben.

Ausweitung des Festlandsockels

Im April 2009 hat die FSGK eine positive Empfehlung zu den von Oslo angemeldeten Ansprüchen abgegeben. Dementsprechend hat Norwegen erklärt, dass es nunmehr die beanspruchten Gebiete in der Nordsee und in der Barentssee sowie die dort vermuteten reichen Öl- und Gasvorkommen ausbeuten könne.

Am weitesten reichen die Ansprüche Russlands im Nordpolarmeer. 2007 unternahm es eine spektakuläre Polarmission, die der Sammlung von Beweisen diente, dass die Sibirien vorgelagerten unterseeischen Gebirgszüge geologisch zum eurasischen Kontinent gehörten. Der Lomonossow-Rücken wird aber mit dem Hinweis auf die Ausdehnung des Festlandsockels unter Grönland auch von Dänemark und als Teil der nordamerikanischen Landplatte von Kanada beansprucht. 2001 hat Russland bei der FSGK die Anerkennung dieses sich weit über die bisherige 200-Meilen-Grenze erstreckenden Festlandsockels beantragt. Eine Anerkennung dieses Anspruchs würde Russland die Ausbeutung großer Anteile des Nordpolarmeers auf Kosten anderer Anrainer erlauben. Die Kommission hat aber die Anerkennung dieses Anspruchs von der Vorlage weiterer Beweise abhängig gemacht.

Auch die Ansprüche Kanadas, der USA und Russlands im Nordpolarmeer jenseits der 200-Meilen-Zone überschneiden sich. Während USA und EU dieses als konventionelles Meeresgebiet betrachten, in dem die Regeln der Hohen See gelten, beanspruchen Kanada und Russland Teile des Nordpolarmeers als ein Gebiet sui generis und machen ausschließliche Nutzungsrechte geltend.

Neue Wege für die Schifffahrt

Da als Folge der allmählichen Erwärmung der Erdatmosphäre einst von dicken Eismassen bedeckte Land- und Seegebiete nunmehr während der Sommermonate eisfrei sind, werden der arktischen Schifffahrt neue Möglichkeiten eröffnet, zumindest in den eisfreien Monaten des Jahres. Besondere Bedeutung haben die Nordwestpassage durch den kanadischen Archipel und die Nordostpassage entlang der Küste Sibiriens. Für den Schiffsverkehr von den europäischen Häfen an die Westküste der USA oder nach Ostasien sind diese Routen wesentlich kürzer und die Nadelöhre des Panama-Kanals oder des Suez-Kanals könnten vermieden werden. Ein Ganzjahresverkehr wird allerdings in den nächsten 20 bis 30 Jahren nicht möglich sein, da die Gefahr von Treibeis hoch ist. Hinzu kommt das Fehlen geeigneter Logistik wie eisfreie Häfen, Signaleinrichtungen und Rettungsstationen. Bisher haben nur hochseegängige Eisbrecher die Route bewältigt.

Sowohl Kanada als auch Russland beanspruchen die nationale Souveränität über die Nordostpassage einschließlich des arktischen Archipels bzw. über den Nördlichen Seeweg und machen die Durchfahrt von einer Genehmigung der nationalen Behörden abhängig. Dies widerspricht jedoch der Auffassung der USA und der EU, nach der die Passagen internationale Wasserstraßen seien.

Regelung von Streitfällen

Aus gefrorenen Konflikten sind latente Krisen geworden, die sich noch nicht zu akuten Konflikten entwickelt haben, aber das Potenzial dazu besitzen. Internationale Regime und Institutionen könnten helfen, die Streitfälle zu regeln, ehe es zum offenen Streit kommt.

Eine umfassende Lösung würde eine internationale Konvention bieten, mit der ähnlich wie in der Antarktis-Konvention von 1962 die konkurrierenden Souveränitäts-ansprüche eingefroren und die vollständige Demilitarisierung der Arktis vereinbart werden. Zwei Entwicklungen stehen aber einer derartigen Vereinbarung entgegen: Zum einen besitzen die arktischen Staaten mit der Seerechtskonvention bereits ein Instrument, um ihre konkurrierenden Ansprüche zu regeln. Zum anderen haben sie auf der Konferenz von Ilulissat unter Berufung auf das Seerechtsübereinkommen ihre Souveränität und ihre nationalen Ansprüche auf große Flächen der Arktis betont und erklärt, dass das Seerecht Vorgaben für Rechte und Pflichten der Anrainerstaaten biete und daher die Entwicklung eines neuen umfassenden internationalen Regimes nicht erforderlich sei.

Ersatzweise können die Anrainerstaaten für eine Konfliktlösung auf multilaterale Institutionen zurückgreifen. Für die skandinavischen Staaten steht an erster Stelle der Nordische Rat, der 1962 mit dem Vertrag von Helsinki von Dänemark, Finnland, Island, Norwegen und Schweden gegründet wurde. Seine Aufgabe ist die Intensivierung der Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten beim Verkehr und Umweltschutz. Im Februar 2009 legte Norwegen dem Rat ein mehrere Initiativen enthaltendes Paket zu Verbesserung der nordischen Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik vor.25 Darin sind Vorschläge zur Aufstellung einer Nordischen Reaktionstruppe („Nordic Response Force“), zur Überwachung des isländischen Luftraums und zum Bau eines satellitengestützten Kommunikations- und Überwachungssystems enthalten.

Für Fragen, die auch Kanada, Russland und die USA betreffen, ist der 1996 gegründete Arktische Rat zuständig. Er dient vorrangig zur Koordination von Forschungsvorhaben und Sachproblemen. Dazu werden auch Vertreter der einheimischen Bevölkerung hinzugezogen, die sich ihrerseits zum Inuit Circumpolar Council zusammengeschlossen haben.

Der Barents-Rat wurde 1993 von Dänemark, Finnland, Island, Norwegen, Russland und Schweden sowie der EU-Kommission gegründet; Kanada und die USA haben Beobachterstatus. Seine Aufgabe ist es, die Zusammenarbeit in der Barentsregion zu stärken. Zu seinen wichtigsten Aufgaben gehört es, die von den nuklearen Hinterlassenschaften des Ost-West-Konflikts in Russland ausgehenden Umweltrisiken unter Kontrolle zu bringen sowie die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung in der Region zu fördern.

Mit der Einladung zu einem Regierungstreffen der fünf unmittelbaren Arktis-Anrainer ins grönländische Ilulissat hat Dänemark im vergangenen Jahr ein neues Forum, die A-5, eingeführt. Die Konferenz von Ilulissat diente den Teilnehmern vor allem dazu, die Ansprüche auf ihre Rechte in den arktischen Küsten- und Meeresgebieten zu bekräftigen. In der Erklärung von Ilulissat betonen die Anrainerstaaten einerseits ihre Rechte auf die angrenzenden arktischen Gebiete, erklären aber gleichzeitig, dass sie Differenzen im Einklang mit dem SRÜ kooperativ lösen wollen. Da jedoch eine Schiedsinstanz fehlt, ist die Konfliktregelung zwischen den Anrainerstaaten vom Stand der politischen Beziehungen zwischen ihnen abhängig und damit krisenanfällig.

Für einzelne Streitfragen werden – oder sind bereits – regionale und bilaterale Regelungen getroffen worden. Ein Beispiel für eine regionale Abmachung ist der Spitzbergen-Vertrag von 1920; für eine bilaterale der kanadisch-amerikanische Vertrag über Zusammenarbeit in der Arktis.26 Wünschenswert wären auch Vereinbarungen über Rüstungsbeschränkung, für die als Vorbild der Vertrag über Konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE) von 1990 dienen könnte. In der Vergangenheit ist mehrfach auch die Errichtung einer nordischen nuklearwaffenfreien Zone vorgeschlagen worden.27

Grundsätzlich sollten alle Länder, die auf die Ressourcen der Arktis angewiesen sind – also vor allem auch Deutschland und die Europäische Union – ein essentielles Interesse an Stabilität und Frieden im Hohen Norden haben. Nur dann können sie von seinen reichen Ressourcen profitieren und künftig die arktischen Schifffahrtsrouten nutzen, die ihre Handelswege mit Ostasien signifikant verkürzen würden. Es ist daher höchste Zeit, dass in denjenigen Staaten, die am meisten von Frieden und Stabilität in der Polarregion profitieren würden, entsprechende Initiativen vorbereitet und Vorschläge entwickelt werden.

Prof. Dr. HELGA HAFTENDORN hat bis zu ihrer Emiritierung die Arbeitsstelle Transatlantische Außen- und Sicherheitspolitik der FU Berlin geleitet.

1 Vgl. Ingo Winkelmann: Wem gehört die Arktis? SWP-Aktuell 56, November 2007, S. 1; ferner Alf Håkon Hoel: The High North Legal-Political Regime, vervielf. Manuskript, 2008.

2 UN Convention on the Law of the Sea, Montenegro Bay, 1982.

3 Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation, 1.6.1990, www.treaty-accord.gc.ca/ViewTreaty.asp?Treaty_ID=101701&bPrint=True&L.

4 Rob Huebert: Renaissance in Canadian Arctic Security?, Canadian Military Journal, Winter 2005/2006, S. 17–29 (S. 21).

5 Notes for an Address by the Honorable Lawrence Cannon, Minister of Foreign Affairs, on Canada’s Arctic Foreign Policy, Whitehorse, Yukon, 11.3.2009, http://w01.international.gc.ca/minpub/Publication.aspx?isRedirect=True&….

6 The Northern Dimension of Canada’s Foreign Policy, www.international.gc.ca/polar-polaire/ndfp-vnpe2.aspx?lang=en; Notes for an Address by the Honorable Cannon, 11.3.2009 (Anm. 5).

7 Russland will Arktis-Truppe entsenden, www.russlandonline.ru/ruwir0010/morenews.php?iditem=18025. Russische „Polarstreitkräfte“ sollen Rohstoffe schützen. Der Streit um den Nordpol, Spiegel Online, 27.3.2009, www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,druck-615886,00.html.

8 Russland bildet bis 2010 eine Arktis-Truppe, Novosti, 25.3.2009, www.rian.ru/world/200990327/120768814-print.html.

9 National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive, Januar 2009, zit. in: Christoph Seidler: Bushs eisiges Vermächtnis. Neue Arktisstrategie der USA, www.spiegel.de/wissenschaft/mensch/0,1518,601044,00.html.

10 Norwegen, die EU und der europäischen Norden. Vortrag des norwegischen Botschafters in Deutschland, Bjørn Tore Godal, anlässlich des Botschaftertreffens „Baltic Forum“ am 22.6.2005 in Berlin, www.norwegen.no/policy/europe/speech+baltic+forum.htm.

11 CLCS/62, 27.3.2009; Extent of Norway’s continental shelf in the High North clarified, http://blog.norway.com/tag/barents-sea/.

12 Christoph Seidler: Arktisches Monopoly. Der Kampf um die Rohstoffe der Polarregion. München 2009, S. 202.

13 Die Nordgebiete-Strategie der norwegischen Regierung, 1.12.2006, www.norwegen.no/policy/high+north/strategy.htm.

14 Internationale Zusammenarbeit im Norden, www.norwegen.no/policy/high+north/coopera-tion/cooperation.htm.

15 Options for Closer Cooperation. Speech by Danish Minister of Defence Søren Gade, Seminar on Security Prospects in the High North, Reykjavik, 29.1.2009, www.fmn.dk/Ministeren/Taler%20og%20artikler/Documents/2009/Talelsland29….

16 The Ilulissat Declaration. Arctic Ocean Conference, Ilulissat, Grönland, 27.-29.5.2009, www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf; ferner Ingo Winkelmann: Feste Spiel-regeln für die Aufteilung des Arktischen Ozeans. Zur Ilulissat-Erklärung der arktischen Anrainerstaaten. SWP-Aktuell 53, Juni 2008.

17 Vgl. Climate Change and International Security: Paper from the High Representative and the European Commission to the European Council, Brussels, 14.3.2008, http://es.europa.eu/external_relations/cfsp/doc/climate_change_internat…;

18 Die Europäische Union und die Arktis. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat. Brüssel, KOM(2008) 763, 20.11.2008; Entschließung des Europäischen Parlaments vom 9.10.2008 zu der Politik für den Arktischen Raum, Dokument P_TA(2008)0474, www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TA+P6-20.

19 Europe’s Northern Security Dimension. Report submitted on behalf of the Political Committee by Paul Wille, Rapporteur, und Odd Einar Dorum, Co-Rapporteur, Dokument A/2016, 4.12.2008.

20 Zitiert in: Russische „Polarstreitkräfte“ sollen Rohstoffe schützen. Der Streit um den Nordpol, Spiegel Online, 27.3.2009, www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,druck-615886,00.html.

21 Strasbourg/Kehl Summit Declaration, Issued by the Heads of State and of Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Strassbourg/Kehl on 4 April 2009, www.nato.int/cps/en/natolive/news_52837.htm.

22 Agreement between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Maritime Boundary, June 1, 1990, in: International Legal Materials, hrsg. American Society of International Law, 1990, S. 941–945.

23 Carl L. Olson, Mark J. Seidenberg und Robert W. Selle: U.S.-Russian Maritime Boundary Giveaway, Orbis, Winter 1998, S. 75–89.

24 Extent of Norway’s continental shelf in the High North, http://blog.norway.com/tag/barents-sea/.   

25 Nordic Cooperation on Foreign and Security Policy. Proposals presented to the extraordinary meeting of Nordic foreign ministers in Oslo on 9 February 2009, by Thorvald Stoltenberg, www.regjeringen.no/ud.

26 Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation, 1.6.1990, www.treaty-accord.gc.ca/ViewTreaty.asp?Treaty_ID=101701&bPrint=True&L.

27 Vgl. Clive Archer: Plans for a Nordic Nuclear-Weapon Free Zone, vervielf. Manuskript, 2008.