Amerikas Erwartungen an die NATO

Trotz der Schmähungen und Beschimpfungen gegenüber einigen europäischen Regierungen im öffentlichen politischen Diskurs betrachtet das politische Establishment in den USA die NATO immer noch als ihren bevorzugten Partner bei der Bewältigung neuer Bedrohungen. Unbestritten ist, dass sich zwischen Europa und den Vereinigten Staaten eine wachsende Kluft aufgetan hat, was die strategischen und militärischen Fähigkeiten betrifft. Doch gibt es auch einige ausgleichende Faktoren, die die Bindung der USA an die NATO festigen. Allem voran herrscht zwischen den Partnern ein tief gehendes, unverbrüchliches Vertrauen in die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft. Es wurzelt in gemeinsamen Werten und Interessen und wurde durch das Vermächtnis eines über 40 Jahre andauernden Kampfes zur Ausdehnung des Freiheits- und Wohlstandsgürtels in Europa gestärkt. Darüber hinaus liegt die Antwort auf die pragmatische Frage, welche Länder ein Eigeninteresse daran haben und die Fähigkeiten dazu besitzen, die Vereinigten Staaten bei der Wahrung der internationalen Stabilität und des Weltwirtschaftssystems zu unterstützen, bei unseren NATO-Verbündeten.

Jüngste Versuche der amerikanischen Regierung, sich Verbündete zur Bildung von Ad-hoc-Koalitionen für den Krieg gegen den Terrorismus und für den Irak-Krieg zu suchen, haben bei einigen Politikern in Europa den Eindruck entstehen lassen, die Vereinigten Staaten betrachteten die NATO als Werkzeugkasten, aus dem sie sich nach Belieben für ihre Militäroperationen bedienen könnten. Dies könnte tatsächlich die zukünftige Vorgehensweise der USA gegenüber der NATO werden, wenn die europäischen Verbündeten nicht entschlossener ihre militärischen Fähigkeiten ausbauen und wenn sie sich nicht wirksamer an den gegenwärtigen Stabilisierungsbemühungen in Afghanistan und Irak beteiligen. Aber dieses „NATO à la Carte“ trifft keineswegs auf breite politische Zustimmung in den Vereinigten Staaten. Die Erfordernisse Nachkriegs-Iraks haben zwar gezeigt, dass es für die USA viel besser ist, bei der Durchführung derart komplexer Stabilisierungseinsätze mit einer möglichst breit angelegten Gruppe von Verbündeten und Partnern zu arbeiten. Doch in Washington herrscht ein breiter Konsens, dass weitere Anpassungen des Bündnisses erforderlich sind. Dazu gehören: die Absprache einer gemeinsamen Strategie bei kritischen Entscheidungen, verstärkte europäische militärische Fähigkeiten, um eine gerechtere Lastenverteilung zu ermöglichen, die Anpassung der Partnerschaft für den Frieden (PfP), um zu gewährleisten, dass sie weiterhin für Stabilität entlang der NATO-Peripherie sorgen kann und die Entwicklung von besseren Beziehungen zu Russland, zur Ukraine und zu den Ländern des Weiteren Nahen Ostens.

NSS und ESS

Die im September 2002 verabschiedete amerikanische Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) und die im Dezember 2003 verabschiedete Europäische Sicherheitsstrategie (ESS) kommen zu ähnlichen Schlussfolgerungen, was die zentralen Sicherheitsherausforderungen des beginnenden 21. Jahrhunderts angeht: weltweiter Terrorismus, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Regionalkonflikte, Staatsversagen und Organisierte Kriminalität. Was die Bewältigung von Regionalkonflikten und die Beseitigung der Ursachen für schlechte Regierungsführung und Armut angeht, sehen beide Papiere die Möglichkeit der Zusammenarbeit mit einem breiten Kreis von Staaten vor. Bei der Bekämpfung des Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen schlagen sie jedoch verschiedene Wege vor.

Die Vereinigten Staaten befinden sich im wahrsten Sinne des Wortes im „Krieg“ gegen den Terrorismus (mit der umfassenden Mobilisierung der nationalen Ressourcen, die dieser Ausdruck beinhaltet), getrieben von der Angst, dass beim nächsten „11. September“ sehr wohl Massenvernichtungswaffen im Spiel sein könnten. Die meisten europäischen Regierungen stellen sich auf den Terrorismus ein als einen lang anhaltenden Kampf, der am besten von Sicherheitskräften, Polizei und Justiz geführt werden sollte. Das Risiko katastrophaler Terrorakte wird, trotz seiner Anerkennung in der ESS, im europäischen Sicherheitsdiskurs als ein eher unwahrscheinliches Ereignis betrachtet. Die ESS fordert zu präventivem Vorgehen auf, um der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Staatsversagen und humanitären Katastrophen vorzubeugen. Sie legt großen Wert auf die Wirksamkeit von bestehenden Nichtverbreitungsregimen. Die im Frühjahr 2004 aufgedeckten Machenschaften des Abdul Qadeer Khan erinnern daran, wie durchlässig Nichtverbreitungsregime sind, und daran, dass präventives Vorgehen als Strategie nicht effektiv ist bei der Bekämpfung von Problemen an der Schnittstelle von Terrorismus und Massenvernichtungswaffen. Ein stärker auf das Thema Nichtverbreitungspolitik und die Folgen des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen fokussierter transatlantischer Dialog wäre ein Weg, Übereinstimmungen bei komplementären Strategien innerhalb der NATO, der amerikanisch-europäischen Beziehungen und der bilateralen Zusammenarbeit zwischen Verbündeten zu identifizieren.

Fähigkeiten

Ein Schlüsselfaktor, der die Einstellung der Vereinigten Staaten zur NATO im nächsten Jahrzehnt definieren wird, ist die Effektivität der europäischen Mitglieder beim Ausbau ihrer Verteidigungsfähigkeiten. Das Bündnis hat in den letzten zwei Jahren einige beeindruckende Entscheidungen im Hinblick auf seine militärischen Fähigkeiten gefällt, darunter die Schaffung einer neuen Befehlsstruktur, der Beschluss der Prager Fähigkeitsverpflichtungen („Prague Capabilities Commitments“) und die Entwicklung der NATO-Reaktionskräfte (NATO Response Force/NRF).

Ob diese Ziele erreicht werden, bleibt abzuwarten. Die Beschaffungspläne der meisten europäischen Verbündeten hinken den Zielen hinterher, da die erforderlichen Mittel für die Umwandlung des Militärs und für Verteidigung im Allgemeinen noch nicht zur Verfügung gestellt wurden. Die Kluft zwischen den Fähigkeiten der Vereinigten Staaten und der anderen Verbündeten wächst. Die Verbündeten nehmen Kürzungen in Höhe von 40 bis 50 Prozent bei ihren Streitkräften vor, und die Regierungen werden wahrscheinlich die Mittel, mit denen diese Streitkräfte finanziert wurden, in nichtverteidigungsbezogene Programme reinvestieren. Im Gegensatz dazu ist das Verteidigungsbudget der USA seit 2001 um 35 Prozent gestiegen. Dies beinhaltet eine 26-prozentige Steigerung bei den Beschaffungsmitteln und eine 56-prozentige Steigerung bei der Finanzierung von Forschung & Entwicklung – beides Maßnahmen zur schnelleren Umwandlung des Militärs. Ganz NATO-Europa gibt in etwa 12 Milliarden Dollar für Forschung & Entwicklung aus, während die USA ca. 50 Milliarden Dollar ausgeben.

Die Prager Initiativen wurden entwickelt als eine Herausforderung der Vereinigten Staaten an die Verbündeten angesichts von Beschwerden über die Ausschließung der NATO von der Planung und Durchführung der „Operation Enduring Freedom“ in Afghanistan. Die amerikanische Regierung kam zu dem Schluss, dass die meisten Verbündeten zu wenige Streitkräfte beitragen könnten, die für einen unabhängigen Einsatz über weite Entfernungen – wie für Afghanistan nötig – gebraucht werden. Erst der vollständige Ausbau der NRF zu einer schnell einsatzbereiten Truppe würde die NATO befähigen, die anspruchvollsten modernen Militäreinsätze durchzuführen und dadurch die kritische Kluft bei den militärischen Fähigkeiten und Verpflichtungen verringern.

Die Amerikaner befürworten größtenteils auch eine Umwandlung von Kernbereichen der NATO-Truppen als einen anderen Weg, die Kluft bei den Fähigkeiten zu verringern. Das neue Alliierte Hauptkommando für Transformation (ACT) wurde gebildet, um die europäische Reform voranzubringen. Es steht in enger Verbindung zu dem „US Joint Forces Command“, das eine führende Rolle bei der Transformation der amerikanischen Streitkräfte spielt. Durch den Austausch von Erfahrungen, die in amerikanischen Übungen und Versuchen mit neuen operativen Konzepten gemacht wurden, erhofft man sich Anregungen für die europäischen Streitkräfte. Es wird auch anerkannt, dass NATO-Mitgliedstaaten unterschiedliche Niveaus von Fähigkeiten und Ressourcen haben. Nicht jeder Bündnispartner kann sich modernste Jagdbomber, eigene Flotten ferngelenkter unbemannter Flugkörper, Vorräte an Präzisionswaffen oder Tankflugzeuge leisten. In der Tat ist es vielleicht für manche Mitgliedstaaten, insbesondere für die neuen, am besten, wenn sie sich auf die Bereiche konzentrieren, in denen sie besondere Stärken oder spezialisierte Fähigkeiten haben.

Verpflichtungen

Afghanistan wird die Nagelprobe für die Fähigkeit der NATO sein, für Stabilität jenseits der europäischen Peripherie zu sorgen. Die Übernahme des Kommandos der Internationalen Schutztruppe in Afghanistan (ISAF) durch die NATO ist operativ gesehen eine große Herausforderung gewesen, da flexible, schnell einsatzbereite und schlagkräftige kleine Einheiten erforderlich waren. Während die NATO-Streitkräfte ihrer Verantwortung gerecht geworden sind, haben europäische Regierungen bisher noch nicht die Truppen zur Verfügung gestellt, die sie für die Erweiterung der ISAF-Unterstützung für Wiederaufbauteams („Provincial Reconstruction Teams“) außerhalb von Kabul versprochen hatten, und erhebliche Mängel bestehen weiterhin bei der Luftwaffe. Dies zeugt sowohl von der Knappheit der einsatzbereiten europäischen Streitkräfte als auch, in manchen Fällen, vom fehlenden politischen Willen. Sollten die erforderlichen Streitkräfte nicht verfügbar gemacht werden, wäre dies ein schwerer Rückschlag für das Bündnis, der den Erfolg der nunmehr für September angekündigten Wahlen in Afghanistan in Frage stellen könnte.

Die Rolle der NATO und der verbündeten nationalen Streitkräfte bei der „Operation Iraqi Freedom“ (OIF) ist umstritten, und die künftige Rolle des Bündnisses in Irak bleibt ungewiss. Der amerikanische Kongress unterstützt immer noch nachhaltig ein stärkeres Engagement der NATO bei den Aufbaubemühungen in Irak. Dieser Enthusiasmus wird jedoch durch das Versagen der Verbündeten bei der versprochenen Bereitstellung von Truppen in Afghanistan etwas gedämpft. Auf einer ausschließlich nationalen Ebene sind gegenwärtig 15 NATO-Mitgliedstaaten an der OIF beteiligt. Im Mai 2003 hat das Bündnis zugestimmt, Polen als einen Mitgliedstaat bei der Führung eines Sektors innerhalb der Stabilisierungsmacht zu unterstützen. Angesichts der politischen Vorbehalte in Europa über die Situation in Irak wie auch des Mangels an einsatzbereiten europäischen Streitkräften scheint es unwahrscheinlich, dass die NATO – zumindest vorläufig – weitere Verantwortung für Stabilisierungsoperationen in Irak übernehmen wird.

In den letzten 15 Jahren haben drei verschiedene amerikanische Regierungen die Entwicklung einer wichtigeren europäischen Rolle innerhalb des Bündnisses sowie das Entstehen einer Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) begrüßt. Die Kritik Washingtons an einzelnen Bereichen der ESVP mag bei manchen Zweifel an der Bereitschaft der USA haben aufkommen lassen, sich auf eine gleichberechtigte Beziehung einzulassen. Die Unterstützung für eine stärkere europäische Integration und eine ESVP, die die NATO ergänzt, bleibt jedoch ungebrochen. Der Nutzen und die Ernsthaftigkeit der ESVP werden in Washington anhand von Einsätzen und Fähigkeiten, die von EU Mitgliedstaaten realisiert werden, gemessen werden. Die Bereitschaft der EU, die Berlin-Plus-Vereinbarungen umzusetzen, wird wahrscheinlich ein entscheidender Faktor für die Einstellung der USA gegenüber zukünftigen EU-Operationen sein. Die erklärte Bereitschaft der EU, diese Absprachen bei einer möglichen Folgemission zur SFOR anzuwenden, ist von den USA (und anderen Nicht-EU-Verbündeten) begrüßt worden.

Partnerschaften

Seit seiner Einrichtung vor über einem Jahrzehnt ist das Programm der Partnerschaft für den Frieden ein uneingeschränkter Erfolg beim Aufbau von Kooperation mit Ländern entlang der Peripherie des NATO-Gebiets und bei der Vorbereitung von Partnern auf die Mitgliedschaft gewesen. Die NATO ist jetzt auf 26 Länder angewachsen, wobei zehn der ursprünglichen zwei Dutzend PfP-Partner das Ziel der Mitgliedschaft erreicht haben. Dieser Übergang markiert das Ende einer Ära und wirft Fragen über die Richtung und das längerfristige Bestehen der PfP auf. Die strategische Raison d’être der PfP, die Stabilität von Ländern entlang der NATO-Peripherie zu erhöhen und die Kooperation mit diesen Ländern zu fördern, bleibt ein überzeugendes Argument für die PfP im Hinblick auf eine weitere Erweiterung des Bündnisses, den Krieg gegen der Terror, das wachsende westliche Interesse an Südwest- und Zentralasien und die Zunahme autoritärer und neoimperialistischer Stimmungen in Russland.

Seit dem 11. September wird die PfP mit neuen Herausforderungen an die Sicherheit und mit potenziellen Einsätzen in einem größeren geographischen Gebiet konfrontiert. Der Hauptanreiz für das Engagement von Partnern in der PfP, durch ihre Mitarbeit die NATO-Mitgliedschaft zu erhalten, ist schwächer geworden. Entweder sind die übrig gebliebenen Partner nicht an der Mitgliedschaft interessiert, oder sie werden wohl erst in vielen Jahren dem Bündnis beitreten. Nichtsdestoweniger hat die PfP das Potenzial, ein wertvolles Instrument bei der Bekämpfung von Terrorismus, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und konventionellen Waffen und anderer transnationaler Bedrohungen zu werden. Um sich dieser Herausforderung zu stellen, muss die PfP aber umstrukturiert, angemessen ausgestattet und besser in ergänzende bilaterale und regionale Anstrengungen integriert werden. Der NATO-Gipfel in Istanbul im Juni 2004 könnte einen neuen Kurs für die PfP, mehr in Richtung Balkan, Schwarzmeer-Region und Zentralasien festlegen.

Die noch im Aufbau befindliche Partnerschaft der NATO mit Russland könnte dazu beitragen, einige der Sicherheitsprobleme wie den Terrorismus und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen anzugehen. NATO-Aktivitäten in Zentralasien und im Weiteren Nahen Osten werden sich reibungsloser entwickeln, wenn das Bündnis einen konstruktiven politischen Dialog und eine operative Kooperation mit Russland aufbaut. Die NATO muss auch effektive Methoden finden, um ihre Partnerschaft mit der Ukraine zu verbessern, da die Unabhängigkeit dieses Landes für die europäische Sicherheit von lebenswichtiger Bedeutung ist. Die Ukraine hat ihr Interesse an einer Mitgliedschaft in der NATO erklärt, aber ihre innere politische Situation schließt zur Zeit die Entwicklung eines Aktionsplans zur Mitgliedschaft aus. Die Ukraine bleibt weiterhin aktiv beteiligt an der PfP, und diese Beteiligung kann helfen, weiter gefasste Reformen im Sicherheitssektor zu fördern.

Die USA haben sich mit einigen europäischen Regierungen über verschiedene Ideen zur Stärkung von guter Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit und regionaler Kooperation im Weiteren Nahen Osten ausgetauscht. Diese Initiative soll kein Versuch sein, den Ländern in der Region ein bestimmtes Modell oder eine bestimmte Regierungsform aufzuzwingen. Die Hoffnung ist, dass man die Beziehungen zu diesen Ländern und den Dialog mit den Regierungen und den Völkern des Nahen Ostens verbessern kann, indem man auf der Grundlage des NATO-Mittelmeer-Dialogs und des EU-Barcelona-Prozesses aufbaut. Diese Initiative für den Weiteren Nahen Osten wird wahrscheinlich auch eine maßgebliche zivilgesellschaftliche Komponente beinhalten, die dazu beitragen soll, einen Teil der in dieser instabilen Region aufgestauten Wut gegen den Westen abzubauen.

Die anhaltende Verpflichtung Amerikas zur NATO gründet sich auf einer festen, von beiden politischen Parteien gestützen Basis und einer nüchternen Einschätzung der nationalen Interessen. Obwohl die Wunde, die den transatlantischen Beziehungen durch die Debatte über den Irak-Krieg zugefügt wurde, noch lange nicht verheilt ist, ist man in Washington entschlossen, sich über die Verbitterung hinwegzusetzen und gangbare Wege zu finden, die neuen Sicherheitsherausforderungen anzugehen. Dieser Heilungsprozess wird jedoch ernsthafte Anstrengungen seitens der europäischen Verbündeten erfordern, sich den Bündnisstrukturen anzupassen, größere Belastungen zu übernehmen und ihre Verteidigungsfähigkeit zu transformieren.