Akteur oder Statist?

Angesichts der ständig wachsenden Rolle der EU im Leben der Europäer und für die Globalisierung sowohl der Wirtschaft als auch der Sicherheit ist es wichtig, sich einmal gründlich mit den Aussichten und Zielen der EU als Akteur auf der Weltbühne zu befassen. Wie und warum will Europa handeln? Das Bild wäre unvollständig, würde man sich nicht auch mit der Natur des Verhältnisses zwischen der EU und den Vereinigten Staaten befassen – den beiden  größten Zusammenballungen wirtschaftlicher, technologischer und militärischer Leistungsfähigkeit, ganz zu schweigen von ihrer Rolle als führende Demokratien und enge Verbündete.

Man muss ganz klar unterscheiden zwischen der EU als einem etablierten wirtschaftlichen Akteur und der EU als strategischem Novizen. Da  ihre Mitgliedstaaten der Union in der Wirtschaftspolitik weit größere Verantwortung zugestanden haben als in der Sicherheitspolitik, ist sie auf ersterem Gebiet mit einem Maß an Autorität, Glaubwürdigkeit und Mitteln ausgestattet, das ihr gegenwärtig auf dem zweiten noch fehlt. Gleichzeitig kann die Analyse des Auftretens der EU als wirtschaftlicher Akteur einigen Aufschluss darüber geben, wie gut und mit welchen Ergebnissen sie auf der strategischen Weltbühne handeln könnte. Schließlich wird es von dem Ausmaß abhängen, in dem die EU eine starke und verantwortliche Rolle sowohl in wirtschaftlichen als auch in sicherheitsrelevanten Weltangelegenheiten spielt, wie groß ihre Bedeutung in der Weltpolitik sein wird.

Ein Blick auf ihr Erscheinungsbild auf der wirtschaftlichen Bühne lässt den Schluss zu, dass die EU recht gut in der Lage ist, ein starker, verantwortlicher internationaler Mitspieler zu sein, wenn sie es schafft, ihre Stellung durch Einfluss, Zusammenhalt und Zielsicherheit zu stärken. Als einheitlicher Wirtschaftsraum – der größte der Welt – kann und muss sie entschlossen und zunehmend sicher handeln. Dies wird besonders deutlich bei den Handelsverhandlungen, bei denen die EU schon jetzt über ebenso viel Einfluss verfügt wie die Vereinigten Staaten, deren innere Uneinigkeit über die Handelspolitik inzwischen ebenso ausgeprägt ist wie diejenige der EU. Das Auftreten der EU bei Handelsverhandlungen und in der Welthandelsorganisation (WTO) geht weit über den Kampf für wirtschaftliche Partikularinteressen der Europäer hinaus. Ohne die Vision und den Anstoß durch die EU, personifiziert in ihrem Handelskommissar, Pascal Lamy, hätte nach dem Debakel von Seattle die neue Runde globaler Handelsverhandlungen in Doha wohl kaum wieder belebt werden können.

Gewicht, Einigkeit und Können allein haben der EU diese Rolle jedoch nicht verschafft. Die zunehmend deutliche Verpflichtung der Europäer auf die Offenheit des Welthandelssystems – eine Verpflichtung, die Japan zum Beispiel erst noch beweisen muss – hat der EU zu einem Sendungsbewusstsein verholfen, das ihre Rolle als Mitbeteiligte an der Führung unterstreicht. Die Lehre hieraus lautet: Es sind die klaren Ziele und Motivationen, auf die es auf der Weltbühne ankommt.

Die Bedeutung der EU in den weltweiten Finanzinstitutionen hat ebenfalls zugenommen, auch wenn sie noch stärker sein könnte, wenn die einzelnen Mitglieder ihr Auftreten bündeln würden und die Kommission ebenso viel Weitblick bewiese, wie sie dies im Bereich des Handels getan hat. Ähnlich könnte die Gruppe der sieben Wirtschaftsmächte (G-7) von den Vereinigten Staaten und der EU gemeinsam geführt werden, wenn die nationalen Mitglieder (Großbritannien, Frankreich, Deutschland und Italien) sich auf eine gemeinsame europäische Stimme einigen würden. Angesichts des Durcheinanders bei der amerikanischen Auslandshilfe böte sich der EU die Gelegenheit, zum Vorkämpfer zu werden bei den Bemühungen, die Hilfe für die Ärmsten der Welt neu zu beleben und zu bündeln. Also selbst auf wirtschaftlichem Gebiet könnte die EU stärker sein.

Internationaler Akteur

Ganz allmählich werden auch Fortschritte gemacht bei der Ausformung der Gemeinsamen Außenpolitik der EU. Dies ist nicht so sehr der verbesserten bürokratischen Maschinerie in Brüssel zuzuschreiben, sondern vielmehr der einzigartigen Energie und Begabung von Javier Solana. Auch die schwindende Bedeutung der Großmachtpolitik des alten Europa und der zunehmende Einfluss der globalen Wirtschaft auf die Außenpolitik haben zu einer allmählichen Konvergenz der internationalen Perspektiven und Politiken der großen europäischen Staaten beigetragen.

Ironischerweise sind die außenpolitischen Meinungsverschiedenheiten zwischen den europäischen Mächten gegenwärtig, was die Beziehungen zu den Vereinigten Staaten betrifft, größer als mit Blick auf die Beziehungen zum Rest der Welt. Großbritannien fühlt sich wie immer wohl mit seiner ausgeprägten „special relationship“ zu den USA; auf der anderen Seite warnt Frankreich vor den Gefahren einer unkontrollierten amerikanischen Übermacht; Deutschland schließlich versucht eine Balance zwischen Amerika und Frankreich. Im Gegensatz dazu erkennt man bei den wirklich entscheidenden Herausforderungen des neuen Zeitalters – China, Russland, der Nahe Osten – ein Durcheinander europäischer nationaler Politiken.

Natürlich macht ihre langsame Ausformung als außenpolitischer Mitspieler die EU nicht zu einer Macht in globalen strategischen Angelegenheiten. Einige Europäer scheinen zu glauben, dass Europa strategisch zurückgeblieben ist, weil es zu nahe an und zu abhängig von Amerika ist. Andere sind der Meinung, dass die EU institutionell noch nicht weit genug vorangekommen ist, um ihr strategisches Gewicht in die Waagschale zu werfen. Keines dieser Argumente ist überzeugend: Europa wird vor allem behindert durch seinen Mangel an militärischer Fähigkeit – ein Mangel, der weder durch einen noch größeren bürokratischen Apparat noch durch eine entschiedenere Trennung von den Vereinigten Staaten behoben werden kann.

Die Übertragung einer explizit autonomen Sicherheitsaufgabe an die EU – nicht unbedingt eine schlechte Idee – wird aber keine politische Unterstützung für angemessene europäische Verteidigungsleistungen nach sich ziehen. Es gibt keinen Grund zu der Annahme, dass die europäische Öffentlichkeit bereit sein könnte, den Gedanken höherer Verteidigungsausgaben zu unterstützen, nur weil über den Soldaten eine EU-Fahne flattert. Um strategische Bedeutung zu erlangen, benötigt Europa Fähigkeiten, nicht Autonomie – und Fähigkeiten werden nicht eher entstehen, bis bei den Europäern die deutliche Erkenntnis wächst, dass die globale Zukunft  alles andere als sicher ist.

Angesichts des 11. September 2001 ist in Europa das Bewusstsein der globalen Unsicherheit nachdrücklich und, wie zu hoffen ist, dauerhaft gewachsen. Die Europäer scheinen nun eher bereit zu sein, eine Realität anzuerkennen, die von weltweitem Terrorismus, Massenvernichtungswaffen, Unruhen im Nahen Osten und anderen globalen Herausforderungen geprägt ist. Weil diese Unsicherheit global ist, kann die EU kein wichtiger Mitspieler sein, wenn sie nur auf einer regionalen Bühne auftritt – das wäre so etwas wie strategischer „Off-Broadway“. Ohne eine globale Sichtweise wird es den Europäern an Motivation und demzufolge an militärischen Mitteln und an Entschlossenheit mangeln, um eine globale Rolle zu spielen.

Globale Ziele der EU

Ohne als überheblicher Amerikaner erscheinen zu wollen, möchte ich Vorschläge zu den Aufgaben der EU in Weltangelegenheiten machen,  wobei die EU das Ziel immer höher einschätzen sollte als den Mechanismus. Ausgangspunkt für die möglichen internationalen Ziele der EU sollten der eigene Erfolg und ihre Qualitäten sein: der Abbau von Barrieren, die Menschen trennen, Demokratie, freies Unternehmertum und Frieden –  alles eine Folge von Teilung, staatlicher Kontrolle, Extremismus und Gewalt. Ein solches Konzept würde die folgenden Ziele der EU einbeziehen:

1. Die Reichweite der Demokratie so weit auszudehnen, wie Europas Mittel es erlauben, insbesondere an seiner Peripherie: auf dem Balkan, in der früheren Sowjetunion, in Afrika und im Nahen Osten. Bis zu einem gewissen Maß kann dies dadurch geschehen, dass man die EU erweitert und die jungen Demokratien in Mittel- und Osteuropa  sowie die Türkei aufnimmt. Doch das Ziel, die Demokratie auszuweiten, kann und darf nicht an den gegenwärtigen oder zukünftigen Grenzen der EU enden. Natürlich wird diese Aufgabe um so schwieriger, je weiter man sich von diesen Grenzen entfernt.

2. Die Förderung wirtschaftlicher Öffnung, nicht allein aus materiellem Eigeninteresse, sondern mit dem Ziel andauernden politischen Gewinns. Die EU sollte ihre immense wirtschaftliche Kraft strategisch nutzen, so wie dies die Vereinigten Staaten 50 Jahre lang getan haben. Offener Handel mit sich entwickelnden Ländern, China eingeschlossen, wird Reform und Mäßigung fördern. Ausländische Investitionen und Handel sind Schlüsselelemente zur Stärkung des Rechtsstaats in Russland und der Ukraine, mit denen die EU den größten Austausch von allen Wirtschaftsmächten hat.

3. Der Export von Sicherheit durch die Übernahme von Verantwortung in Konfliktregionen zur Friedenserhaltung, zur Friedensschaffung und, wenn notwendig, zum Kampf. Trotz oder vielleicht gerade wegen seiner kolonialen Vergangenheit sollte Europa mehr Verantwortung als bisher übernehmen, um den Afrikanern dabei zu helfen, Völkermord und Krieg zu verhindern. Die EU sollte die führende Rolle bei den Friedensoperationen auf dem Balkan übernehmen, wobei die Vereinigten Staaten über die NATO Unterstützung leisten. Selbst im Nahen Osten, wo die amerikanische Rolle bedeutsam bleiben wird, können die Europäer mehr zu Abschreckung und zu Stabilität beitragen, als sie dies gegenwärtig tun. Die Anwesenheit europäischer Friedenstruppen in Afghanistan, auch wenn sie sich nicht unter EU-Vorzeichen vollzieht, ist ein Schritt hin zur Schaffung von Sicherheit dort, wo sie am meisten fehlt, sei es in Europa oder darüber hinaus.

4. Die Aufgabe des Modells oder Lehrmeisters für regionale Harmonie. Es gibt kein allumfassendes Rezept für regionale Zusammenarbeit, doch könnten einige der Prinzipien, Lehren und Methoden der europäischen Integration für Afrikaner, Asiaten und Lateinamerikaner hilfreich sein.

Gerechterweise muss gesagt werden, dass diese Ziele bereits Bestandteil der Außenpolitik der EU sind. Aber vielleicht sollten sie eine Signalwirkung für eine langfristige Strategie entfalten und eine eindeutige Botschaft an die Völker Europas aussenden, was sie gemeinsam in der Welt tun können. Wenn Europas Rolle nur den EU-Eingeweihten verständlich ist, wird sie weder attraktiv noch für die Öffentlichkeit motivierend sein – und im Ergebnis schwächer. Das amerikanische Beispiel legt die Annahme nahe, dass die EU eine starke einheimische politische Grundlage für jede internationale Rolle braucht, die sie anstrebt. Klare Zielvorgaben wären dabei sehr hilfreich.

Diese internationalen Ziele der EU sind, mit geringfügigen Unterschieden, deckungsgleich mit den Zielen des global führenden Akteurs, den Vereinigten Staaten. Dies wirft die Frage auf, welche Art von Beziehungen zu den Vereinigten Staaten der EU vorschwebt. Vorstellbar sind drei grobe Alternativen:

–die EU als Gegengewicht zur Macht und zu den Werten der USA, wie es der französische Premierminister Lionel Jospin ausgedrückt hat;

–eine strategische Arbeitsteilung, wobei sich die EU um die europäische Sicherheit und die Vereinigten Staaten sich um die Probleme Asiens kümmern würden;

–eine mehr auf Gleichheit ausgerichtete Partnerschaft globalerer Art, im Sinne der Politik des britischen Premierministers Tony Blair.

Beziehungen EU-USA

Die Vorstellung von Europa als einem Gegengewicht zu Amerika ist intellektuell, politisch und strategisch ein Fehler. Da Europa und Amerika so viele gemeinsame Interessen und Werte teilen, wäre eine EU, die sich selbst als „Nichtamerika“ definiert, schlecht definiert. Sie würde von einem inneren Widerspruch in den nächsten fallen. Ein Beispiel: Wenn die Europäer glauben, dass die USA sich übermäßig auf militärische Macht verlassen, warum dringen sie bei den USA dann nicht darauf, ihre Streitkräfte in Europa zu reduzieren? Politisch würde bei der überwiegenden Mehrheit der europäischen Öffentlichkeit und der europäischen Institutionen angesichts ihrer Affinität zu den Vereinigten Staaten eine Frontstellung Europa-Amerika keinen Widerhall finden. Strategisch stellt sich die Frage, warum die Europäer sich von der Weltsupermacht absetzen sollten, es sei denn, diese hätte hegemoniale Vorstellungen, was man den Vereinigten Staaten nun wirklich nicht zuschreiben kann.

Einer Arbeitsteilung ist mit gesundem Menschenverstand nur schwer etwas entgegenzusetzen. Alles in allem ist dies der Zustand, auf den die gegenwärtigen Entwicklungen hinauszulaufen scheinen. Die Vereinigten Staaten  sind zunehmend mit Asien beschäftigt, während die Europäer die Führung auf dem Balkan übernommen haben; die Vereinigten Staaten verlassen sich voll und ganz auf militärische Macht, während Europa es vorzieht, seine „soft power“ einzusetzen; die amerikanischen Streitkräfte sind für Kampfeinsätze vorbereitet, während die europäischen Streitkräfte sich auf Friedenswahrung eingestellt haben. So ist für die Amerikaner die Versuchung groß, die europäischen Probleme den Europäern aufzuladen; ebenso groß aber ist die Versuchung für die Europäer, die beängstigenden Schwierigkeiten Asiens auch weiterhin den Amerikanern zu überlassen.

Verführerisch oder nicht, eine Arbeitsteilung könnte zu einer Pleite führen. Würde Europa stabiler und Asien weniger stabil, sähen sich die Amerikaner allein gelassen mit einem unausgewogenen Anteil von Belastungen und Gefahren. Die Europäer müssten feststellen, dass ihnen die Sicherheit ihrer zunehmend globalen Interessen aus der Hand genommen würde; das Atlantische Bündnis würde mit Sicherheit verkümmern.

Deshalb ist eine gleichwertigere und globalere Partnerschaft USA-EU der beste Weg, sowohl für die Amerikaner als auch für die Europäer. Trotz ihres theoretischen Anreizes kann eine wirkliche Partnerschaft jedoch nur schwer erzwungen werden: Die EU hat minimale globale Verantwortung und demzufolge auch nur minimale Fähigkeiten. Die Vereinigten Staaten neigen dazu, das, was sie selbst tun können, zu überschätzen und haben nur wenig Verständnis für europäische Kritik, die nicht durch Verantwortung untermauert wird. Die EU wünscht eine Stimme ohne Fähigkeiten; die Vereinigten Staaten hätten gern europäische Fähigkeiten, aber nicht unbedingt eine abweichende Stimme. Das sind schwerlich gute Voraussetzungen für Partnerschaft.

Einmal mehr ist es hilfreich, die amerikanisch-europäische Partnerschaft im Handelsbereich zu betrachten. Trotz häufigen Streites und konkurrierender Interessen haben die beiden großen Wirtschaftsmächte begonnen, eine gemeinsame Strategie zu entwerfen, die auf gemeinsamen Interessen am freien Handel und auf Respekt für die Stärken und Nöte des jeweils Anderen beruht. Es ist zu hoffen, dass dies auf mehr beruht als nur auf dem zufälligen Zusammentreffen zweier fähiger und einander vertrauender Unterhändler, nämlich Pascal Lamy und Bob Zoellick. Es ist bemerkenswert, dass die USA die Rolle der EU auf ihrem ureigenen Gebiet, auf dem sie auf der Weltbühne am besten zur Geltung kommt, begrüßen und dass andererseits die Strategie der EU darin besteht, die Strategie der USA zu ergänzen und zu ermutigen, nicht sie zu unterlaufen. Zusammenarbeit bei Welthandelsverhandlungen könnte zum Musterbeispiel für eine zukünftige Partnerschaft werden.

Die Ereignisse des 11. September sollten eine solche Partnerschaft befördern. Die Vereinigten Staaten wissen, dass sie bei der Bekämpfung des Terrorismus nicht ohne ihre europäischen Verbündeten erfolgreich sein können. Neben seinen augenfälligen Beiträgen im Bereich der Aufklärung, der Durchsetzung von Gesetzen und militärischen Einsätzen kommt Europa eine überaus wichtige Rolle bei der Verbesserung des Schutzes von Verkehr, Information, Gesundheit und Finanzsystemen vor terroristischen Angriffen zu. Ebenso wichtig ist, dass Amerikaner wie Europäer nun erkannt haben, dass die gegenwärtige Nahost-Politik ernste Gefahren birgt und sich ändern muss. Die Herausforderungen – eine Beendigung der arabisch-israelischen Gewalt, die Förderung umfassender politischer Reformen, die Niederringung von Terroristen und denjenigen, die ihnen Unterschlupf gewähren – sind so riesig, dass es amerikanisch-europäischer Partnerschaft bedarf, um mit ihnen fertig zu werden.

Ein amerikanischer Freund sagte einmal, die amerikanisch-europäische Freundschaft sei nur eine romantische Idee, weil die Europäer keine Verantwortung übernehmen wollten. Ein europäischer Freund sagte, die Europäische Union sei nicht reif für Partnerschaft und die USA wollten eigentlich ohnehin keine Partner. Beide befinden sich im Irrtum.