Völkerrecht und Frieden

Nicht so schnell. Es ist nicht zu bestreiten, dass Staaten immer wieder völkerrechtswidrig handeln, ohne dass diese Verstöße geahndet werden – insbesondere, wenn Großmächte involviert sind. Der UN-Sicherheitsrat ist aufgrund des Vetoprinzips keine Hilfe. Daraus jedoch zu folgern, das völkerrechtliche Friedenssicherungsrecht sei irrelevant, schüttet das Kind mit dem Bade aus. Das gilt auch für das Narrativ, das Völkerrecht sei ein „nützlicher Idiot der Tyrannei“. Das Recht hat die Funktion eines normativen Bewertungsrahmens. Massive Rechtsbrüche, wie sie derzeit in der Ukraine, in Gaza, im Iran und Libanon vorkommen, gibt es seit Bestehen der UN, doch sie bleiben die Ausnahme. Es liegt im realpolitischen Interesse der allermeisten Staaten – insbesondere der Klein- und Mittel­mächte –, dass ihre Souveränität garantiert ist.

Die Reaktion der Weltöffentlichkeit auf die Völkerrechtsbrüche der vergangenen Jahre hat gezeigt, dass das Völkerrecht unseren Erwartungshorizont massiv prägt. Wenn wir es für normal hielten, dass Staaten einander angreifen, würde sich die Öffentlichkeit in Europa und darüber hinaus nicht derart erregen und die kostspielige Unterstützung der Ukraine mittragen. 
Bemerkenswert ist hier die erste Abstimmung der UN-Generalversammlung nach Russlands Großangriff auf die Ukraine. Der Antrag auf Verurteilung der russischen Aggression und auf unverzüglichen Abzug der russischen Streitkräfte wurde mit 141 Ja-Stimmen, 5 Nein-Stimmen und 35 Enthaltungen angenommen. Spätere Abstimmungen waren weniger eindeutig – was aber viel mit den Folgen des Gaza-Kriegs zu tun hat und mit dem langen westlichen, gerade auch deutschen Schweigen dazu.

Es ist eine Tatsache, dass das Völkerrecht aus sich selbst heraus Normverletzungen in der Praxis häufig weder verhindern noch Tätern und Täter-Staaten Einhalt gebieten kann. Dafür benötigt man den Rückhalt der Staatengemeinschaft. Trotz des normativen Anspruchs der Staatengleichheit macht es dabei einen gewaltigen Unterschied, ob die Verletzer-Staaten stark oder schwach sind. 

Richtig ist aber auch, dass die Wirkung des Völkerrechts sich erst dann entfalten kann, wenn man seine Verletzung benennt, sich also gerade im Moment der Verletzung zu ihm bekennt – gleichsam kontrafaktisch und ungeachtet der damit eventuell verbundenen realpolitischen Konsequenzen. 

Die Gültigkeit einer gebrochenen Völkerrechtsnorm hängt gerade bei einem System mit einem Vollzugsdefizit von etwas ab, das wir hier die „kontrafaktische Normbestätigung durch Kommunikation“ nennen wollen: Wenn man Brüche der völkerrechtlichen Normen wie des Gewaltverbots beschweigt, dann führt das mittel- oder langfristig zur schleichenden Erosion und letztlich zur Ungültigkeit der gebrochenen Norm. 

Bei wiederholter völkerrechtswidriger Gewalt­anwendung ohne Widerspruch kann es schlimmstenfalls zu einer Renaissance des souveränen Rechts zum Kriege („liberum ius ad bellum“) kommen, wie es noch im postwestfälischen, souveränitätsorientierten Völkerrecht des 19. Jahrhunderts vorherrschend war.

Es ist deshalb ausgesprochen kontraproduktiv, sich, wie das Deutschlands Regierung mitunter tut, einer völkerrechtlichen Bewertung zu enthalten oder, schlimmer noch, seine Bewertung von derjenigen des Verletzer-Staats abhängig zu machen.

Wenn man dann die Unwirksamkeit des Völkerrechts oder die Machtlosigkeit der Vereinten Nationen beklagt, klagt man sich in Wahrheit selbst an, weil man ja für die Nicht-Umsetzung mitverantwortlich ist. Auch die hierzulande spätestens seit Gaza in Regierungskreisen weit verbreitete Relativierung des Völkerrechts wirkt sich negativ aus: Sie gibt zum Vorwurf der Doppelstandards Anlass und befördert die Wirkungslosigkeit des Völkerrechts.

„Das Völkerrecht schützt Täter ­
anstatt Opfer“

Dieser Vorwurf ist allzu pauschal. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass das Völkerrecht durch das Souveränitätsprinzip de facto Staaten schützen kann, die Menschenrechtsverletzungen begehen, weil aufgrund des Vetoprinzips in vielen Fällen keine humanitäre Intervention durch den Sicherheitsrat beschlossen wird – jüngstes Beispiel: Iran.

Diese Feststellung bedarf jedoch der Differenzierung und Präzisierung. Zunächst schützt schon die UN-Charta nicht nur die staatliche Souveränität, sondern auch die Menschenrechte, und dieser Menschenrechtsschutz wurde durch eine Reihe späterer Instrumente bestätigt – von der „Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte“ (1948) bis hin zu zahlreichen menschenrechtlichen Abkommen mit universeller und regionaler Geltung und entsprechenden Kontrollorganen. 

Der Konflikt zwischen Souveränitäts- und Menschenrechtsschutz wird keineswegs ausnahmslos zugunsten des ersteren aufgelöst. Es ist spätestens seit dem UN-Weltgipfel 2005 mit Verabschiedung der Schutzverantwortung („responsibility to protect“) anerkannt, dass die Souveränität dem menschenrechtlichen Schutz weichen muss. Auf dieser Grundlage haben einzelne Staaten oder Staaten­verbünde das Recht, bei schweren Menschenrechtsverletzungen den Verletzer-Staat hart zu sanktionieren – jenseits des Sicherheitsrats. 

Die EU – übrigens selbst eine auf dem Völkerrecht gründende Institution – hat das nach dem Überfall auf die Ukraine gegenüber Russland getan und sich dabei explizit auf das Völkerrecht berufen. Auch gegenüber dem Iran hat sie es getan, hätte aber schneller und konsequenter härtere Maßnahmen erlassen können. 

Die Staaten besitzen eine umfangreiche Toolbox von Sanktionen gegen völkerrechtsverletzende Staaten. Deren Wirksamkeit aber hängt von der konsequenten und lückenlosen Durchsetzung der einmal beschlossenen Sanktionen ab. Das galt bereits zur Zeit des Völkerbunds Anfang des 20. Jahrhunderts. Die Sanktionsdurchsetzung fiel insofern leichter, als sie nur von den damals wenigen Großmächten abhängig war. Auch das moderne Völkerrecht erlaubt die Sanktionierung völkerrechtsverletzender Staaten; nur die Anwendung militärischer Gewalt wird wegen des multilateralen Friedenssicherungssystems der Charta dem UN-Sicherheitsrat vorbehalten. Deshalb muss dieser eine sogenannte humanitäre Intervention militärischer Art erlauben.

„Das Völkerrecht gleicht gesinnungsethischer Prinzipienreiterei“

Selbst wenn das so wäre: Ist seine Missachtung in unserem Interesse? Der Kritik an der vermeintlichen Gesinnungsethik der Völkerrechtsbefürworter liegt die Auffassung zugrunde, dass nationale Interessen, seien es die Staatsräson oder sicherheitspolitische Ziele, in bestimmten Situationen Vorrang genießen sollten vor hehren Völkerrechtsgrundsätzen. Wenn das Instrumentarium des Völkerrechts nicht ausreicht, um die eigene Bevölkerung zu schützen, etwa vor menschenrechtsverachtender Repression oder vor Atomwaffen in Händen unmoralischer Diktatoren, dann sei es verantwortungsethisch sogar geboten, sich über völkerrechtliche Normen hinwegzusetzen und etwa das Souveränitätsprinzip zu missachten.

Das Völkerrecht, so der Vorwurf, poche selbst in Situationen auf seine Einhaltung, wo schadenminimierender Pragmatismus geboten sei. Beispiele: Die Verteidigung Israels und, damit einhergehend, die Vernichtung der Hamas seien im Zweifel wichtiger als die Kritik an potenziellen Kriegsverbrechen der israelischen Armee. Bezogen auf den Iran-Krieg sollte man den US-Präsidenten durch völkerrechtliche Kritik nicht verärgern, weil ansonsten die USA die Unterstützung der Ukraine gänzlich einstellen könnten, was dort noch mehr Schaden verursachen würde. Und wenn in einem Land ein Genozid oder die Fertigstellung einer Atomwaffe drohe, der Sicherheitsrat aber ein Eingreifen aufgrund eines Vetos nicht beschließe, sollte eine militärische Intervention erlaubt sein.

Diese Argumente wiegen schwer – so sie denn empirisch zutreffen, was man im Fall des Iran-Kriegs mit Fug und Recht bezweifeln darf. Und selbst wenn man dieser Argumentation folgen wollte, sollte man doch die Nichtbeachtung völkerrechtlicher Fundamentalnormen wie dem Gewaltverbot als bewussten Verstoß gegen das geltende Völkerrecht benennen. Andernfalls schwächt man die völkerrechtliche Ordnung in ihrer Gesamtheit. 

Vor diesem Hintergrund erweist sich als zentrale Frage, ob das jeweilige Interesse, für das man das Völkerrecht bricht, tatsächlich so bedeutend ist, dass sich die bewusste Normverletzung samt ihren systembezogenen Folgen lohnt. Man muss sich jedenfalls im Klaren sein, dass man damit eine nachhaltige Schwächung, vielleicht sogar den Zerfall der regelbasierten Ordnung in Kauf nimmt. 

Diejenigen, die den Gegensatz zwischen Völkerrecht und Realpolitik aufmachen, also zwischen ehrenwertem, aber ineffektivem Idealismus und der „Drecksarbeit“ (Friedrich Merz), sollten differenzierter und präziser zwischen kurzfristigen und langfristigen Interessen unterscheiden. Ist es tatsächlich im langfristigen Interesse des normbrechenden Staates und seiner Parteigänger, sich von völkerrechtlichen Prinzipien zu distanzieren, nur um dann gegebenenfalls selbst irgendwann Opfer eines völkerrechtswidrigen Übergriffs zu werden? 

Oder sollten diese Prinzipien nicht den programmatischen Kern eines Bündnissystems darstellen, in dem sich die Klein- und Mittelmächte des Nordens und Südens zusammenschließen, um ein Gegengewicht gegen die erwähnte Großmachtpolitik Carl Schmitt’scher Prägung zu bilden, wo selbst Mittelmächte wie Deutschland zerrieben werden? 

Die selbsternannten Realisten müssen sich auch fragen, was an einer vormodernen Kanonenbootpolitik à la Trump und Putin realistisch im Sinne einer Herbeiführung besserer Verhältnisse sein soll. 

Diese Erkenntnis scheint sich auch bei der Bundesregierung im Laufe des Iran-Kriegs durchgesetzt zu haben. Allerdings gibt ihre wenig prinzipielle Positionierung zu Zweifeln Anlass: Was wäre, wenn es tatsächlich zum Regime Change gekommen und Trumps Kanonenbootpolitik „geglückt“ wäre? ­Hätte Merz dann weiterhin den Angriff gerechtfertigt? Es ist an der Zeit, dass sich die Bundesregierung grundsätzlich mit der Frage auseinandersetzt, ob eine Priorisierung völkerrechtlicher Prinzipien mittel- bis langfristig nicht doch im realpolitischen Interesse Deutschlands liegt – gerade mit Blick auf das Friedenssicherungsrecht. 

Auch wenn also Interessenpolitik und Völkerrecht nicht generell als Gegensatz zu denken sind, gibt es natürlich Bereiche, in denen dieser Gegensatz besteht. Man denke nur an die in China begangenen Menschenrechtsverletzungen. Sollte man China wegen der Verbrechen an den Uiguren sanktionieren? Oder es – wie Außenministerin Annalena Baerbock es zu ihrer Amtszeit tat – öffentlichkeitswirksam an den Pranger stellen? Falsch wäre es sicher, aus interessenpolitischem Kalkül zu leugnen, dass die chinesische Regierung Menschenrechtsverletzungen begeht. Weiterreichende Maßnahmen sollten allerdings primär von völkerrechtlichen Institutionen getragen werden. Dort ließe sich das für China unangenehme Thema in das Licht der Weltöffentlichkeit rücken, etwa in der UN-Generalversammlung, ohne dass einzelne Staaten sich hier über Gebühr gegenüber China exponieren müssten. Das ist ein weiteres Argument dafür, die völkerrechtlichen Institutionen aktiv zu unterstützen und die notwendigen Reformen durchzusetzen, also insbesondere die Zusammensetzung des Sicherheitsrats neu zu regeln und das Vetoprinzip abzuschwächen.

„Völkerrechtliche Normen sind nicht kulturübergreifend gültig“

Letztlich doch. Der in dieser These zum Ausdruck kommende Vorwurf, der Globale Norden exportiere mit den Menschenrechten seine Normen in den Globalen Süden, trifft insofern zu, als dass das moderne Völkerrecht und das Konzept der Menschenrechte ihre Ursprünge tatsächlich in der europäischen Aufklärung haben. Insbesondere das Konzept der Menschenwürde ist – trotz voraufklärerischer Wurzeln – ein Produkt dieser Entwicklung. Gleichwohl gilt: Herkunft ist nicht Geltungsgrund. Im 20. Jahrhundert sind diese Normen durch globale Aushandlung, antikoloniale Aneignung und völkerrechtliche Positivierung auf große Teile der Welt übertragen worden. Auch die von nahezu allen Staaten anerkannte UN-Charta enthält einen Bezug auf die Menschenrechte. In der UN-Generalversammlung wurde die schon erwähnte „Allgemeine Erklärung der Menschenrechte“ mit null Gegenstimmen und acht Enthaltungen verabschiedet. Sie gilt heute in weiten Teilen als Völkergewohnheitsrecht.

Man mag einwenden, dass einige nichteuropäische Länder diesen Normen nur aus Opportunismus zugestimmt hätten, ihnen aber aus kulturellen Gründen weiterhin skeptisch bis ablehnend gegenüberstünden. Das mag im Einzelfall so sein, etwa wenn es um Diskriminierungsfreiheit geht. Generell sind es jedoch eher repressive Regime, die die Menschenrechte für problematisch erachten.

Darüber hinaus verkennt der kulturrelativistische Einwand, dass Menschenrechte nicht notwendigerweise kulturelle Uniformität verlangen. Kulturelle Werte sind nicht mit Normen gleichzusetzen. Die Menschenrechte stellen lediglich Minimalbedingungen dar, die sich in elementarer Form in den meisten nichtwestlichen Gesellschaften nachweisen lassen und somit global anschlussfähig sind. 

Am Ende des Tages gilt für diesen wie für fast alle Thesen oder Mythen über das Völkerrecht, dass sie den Fokus auf reale Schwächen des völkerrechtlichen Friedenssicherungsrechts legen. Was sie fragwürdig werden lässt, sind die übertriebenen Erwartungen und falschen Annahmen, die sich in ihnen ausdrücken. So wird etwa der Umstand, dass das Völkerrecht nicht aus sich selbst heraus Frieden stiften, Verbrechen verhindern und Täter bestrafen kann, als Beleg für seine Irrelevanz angeführt. 

Dabei war immer klar, dass das Völkerrecht auf den politischen Willen der Staaten angewiesen ist. Es ist eine Kooperationsvereinbarung, die in dem Maße an realpolitischer Relevanz verliert, in dem sich ihre Träger von ihr abwenden. Die Erkenntnis, dass Staaten das Völkerrecht schaffen und brechen, ist trivial. Daraus abzuleiten, dass das Völkerrecht politisch keine Rolle mehr spiele und ignoriert ­werden könne, ist keineswegs zwingend und jedenfalls – gerade aus der Sicht einer Mittelmacht wie Deutschland – kurzsichtig und kontraproduktiv. 

Im Gegenteil, es ist dringend geboten, dass sich möglichst viele UN-Mitglieder zum Völkerrecht bekennen – auch und gerade dann, wenn befreundete Staaten es verletzen. Das hat mit weltfremder Prinzipienreiterei wenig zu tun. Das Völkerrecht, so hat es Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier kürzlich auf den Punkt gebracht, ist eben „kein alter Handschuh, den wir abstreifen sollten, wenn andere es tun. Im Gegenteil, es ist überlebenswichtig für alle, die nicht zu den Großmächten zählen können.“ 

In einer Welt, die in wachsendem Maße vom Recht des Stärkeren geprägt wird, geht es um Gegenmachtbildung durch Staatenbündnisse, die zentrale völkerrechtliche Prinzipien gleichsam zu ihrer DNA machen – nicht aus Idealismus, sondern weil es im langfristigen politischen Interesse dieser Klein- und Mittelmächte liegt. Dabei sollten diese in der Lage sein, unterschiedliche Bündnisse einzugehen und sie gegebenenfalls nach Opportunität zu wechseln – allerdings auf Basis eines gemeinsamen Regelwerks. Ein erster Reformschritt im Rahmen der UN könnte eine aktivere Rolle der Generalversammlung gegenüber dem Sicherheitsrat sein. 

Wie auch immer man es angeht, generell gilt: Es gibt eine realpolitische Perspektive für ein institutionell reformiertes Völkerrecht, sofern das von den politisch Verantwortlichen hierzulande und bei anderen Nicht-Großmächten erkannt und politisch gewünscht wird.