Strategischer Partner Mongolei

Das nächste markante Ereignis liegt erst wenige Monate zurück. Es war der Besuch von Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier Anfang Februar, bei dem in Form einer Gemeinsamen Erklärung beider Regierungen beschlossen wurde, die bilateralen Beziehungen von der umfassenden Partnerschaft (2008) zur strategischen Partnerschaft aufzuwerten, die bisher noch kein anderes EU-Land mit der Mongolei unterhält. 

Ein im Juni veröffentlichter Beitrag des European Policy Centre in Brüssel unter der Überschrift „EU-Mongolia Relations: Toward a Strategic Partnership“ zielt in die gleiche Richtung und denkt im regio­nalpolitischen Kontext noch ein Stück weiter. Ebenso wie in der Gemeinsamen Erklärung geht es um Resilienz, also um die nachhaltige Stärkung der Demokratie und der Unabhängigkeit des Landes, dessen wirtschaftliche Abhängigkeit von China und Russland akuter denn je Gefahr läuft, es politisch in die Knie zu zwingen. 

Begehrt ist vor allem der Zugang zu kritischen Rohstoffen wie Nickel, Lithium und seltenen Erden 

Der neuerliche Zugewinn an Aufmerksamkeit, der sich in der dichten Abfolge hochrangiger Besucher aus Europa in der Mongolei bemerkbar macht, erklärt sich aus zwei miteinander verknüpften Entwicklungen. Zum einen ist es die Schockwirkung des russischen Überfalls auf die Ukraine, der zusammen mit den von China, zum Teil im Tandem mit Moskau, forciert vorangetriebenen Hegemonialansprüchen das Weltordnungsgefüge aus den Angeln zu heben versucht. 

Zusätzlich befeuert wird das Interesse an der Mongolei, die bei einer viereinhalbmal so großen Fläche wie Deutschland nur 3,4 Millionen Einwohner zählt, durch die ökonomischen Auswirkungen der geostrategischen Frontenbildung. Es sind der Wettlauf um den sicheren Zugriff insbesondere auf kritische Rohstoffe und die Diversifizierung der Bezugsquellen jenseits der riskanten Abhängigkeit von China. Hauptwachstumstreiber im mongolischen Rohstoffsektor, auf den rund ein Viertel der gesamten Wirtschaftsleistung entfällt, sind dank der Nähe zum Abnehmer China bisher die beiden Mammutprojekte in der südlichen Gobi – das gemeinsam mit dem britisch-australischen Bergbaukonzern Rio Tinto als Hauptanteilseigner betriebene Oyu Tolgoi (Kupfer und Gold) und das staatseigene Tavan Tolgoi (Kohle). 

Nun richten sich die begehrlichen Blicke vor allem auf die Ausbeutung der weitgehend noch unerschlossenen Vorhaben von Rohstoffen wie Nickel, Lithium und seltene Erden. Hauptakteure sind neben Südkorea, Japan, Kanada und den USA in Europa Großbritannien und am aktivsten Frankreich, das es außer auf Lithium vor allem auf den Bezug von Uran für seine Atomkraftwerke abgesehen hat. So wurde beim Mongolei-Besuch von Präsident Emmanuel Macron im Frühjahr 2023 das Großprojekt zur Uranförderung zwischen dem französischen Nuklearkonzern Orano und seinem mongolischen Partner mit einem vorgesehenen Investitionsumfang von 1,6 Milliarden Dollar eingefädelt. 

Bundespräsident Steinmeier brachte die strategische Partnerschaft als Gast­geschenk anlässlich des 50. Jahrestags der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen der alten Bundesrepublik und der damaligen Mongolischen Volksrepublik mit. Für die kooperative Partnerschaft, die sich daraus nach der 1990 eingeleiteten politischen Wende und der Abkehr der Mongolei von der Sowjetunion entwickelte, hatte die DDR durch ihre Beziehungspflege mit der Mongolei wesentliche Vorarbeit geleistet. Das macht sich bis heute bemerkbar in der im innerasia­tischen Vergleich überdurchschnittlich hohen Verbreitung von Deutschkenntnissen und in der, neuerdings allerdings schrumpfenden, Zahl von mongolischen Führungskräften, die in Deutschland ­studiert haben. 

Als viertgrößter staatlicher Geber nach den USA, Japan und Südkorea ist Deutschland mit einer Vielzahl von Entwicklungsprojekten im Land präsent, in die bislang rund 630 Millionen Euro geflossen sind – bei der Förderung nachhaltigen Wirtschaftens, beim Klima- und Naturschutz bis hin zu der im Rahmen der Rohstoffpartnerschaft aufgebauten Deutsch-Mongolischen Hochschule für Rohstoffe und Technologie (GMIT) zur Ausbildung von Fachingenieuren. Dies hat jedoch noch keine Entsprechung in der mageren Bilanz im bilateralen Handel (2023 knapp 200 Millionen Euro) und bei den in die Mongolei geflossenen Direktinvestitionen (0,3 Prozent des Gesamtbestands) gefunden.  

Politik der Dritten Nachbarn

34 Jahre nach der Unabhängigkeit stehen die Nachfahren Dschingis Khans sowohl innenpolitisch wie in der Außen- und Sicherheitspolitik an einem Scheidepunkt. Das gilt für die Bestandsfestigkeit der Demokratie sowie die Tragfähigkeit der Politik der sogenannten Dritten Nachbarn, die über die angestrebte Kooperation bei der Rohstoffförderung eine zusätzliche, von wirtschaftlichen Interessen geleitete Verankerung bekommen soll. 

Die Wahlen zur Großen Staatsversammlung, dem Ein-Kammer-Parlament, vom 28. Juni 2024 mit einer Beteiligung von knapp 70 Prozent beendeten die achtjährige erdrückende Mehrheit der Mongolischen Volkspartei (MVP), die aus der einstigen sozialistischen Einheitspartei hervorgegangen ist. In dem von 76 auf 126 Abgeordnete erweiterten Parlament sitzen nun erstmals fünf Parteien, mehr jüngere Abgeordnete und mit einer Quote von einem Viertel der Sitze deutlich mehr Frauen. 

Aber damit ist das schwer erschütterte Vertrauen in die Politik, das sich in den vergangenen Jahren in einer Welle von massiven Protesten vornehmlich junger Mongolen Luft gemacht hat, nicht wiederhergestellt. Auch nicht mit der Büßer-­Rhetorik des MVP-Chefs und inzwischen wiedergewählten Minister­präsidenten Luvsannamsrain Oyun-Erdene und der überraschenden Entscheidung, nicht mit der auf die einfache Mehrheit (68 Sitze) geschrumpften MVP allein weiterzuregieren, sondern stattdessen eine Große Koalition zu bilden – mit der beinahe schon totgesagten, nun aber mit 42 Sitzen wiedererstarkten Demokratischen Partei (DP), einst die führende Kraft der politischen Wende, und der jungen, westlich- und reformorientierten Hun-Partei (acht Sitze). 

Fehlentwicklungen benennen

Auch wenn das noch nichts über die Erfolgsaussichten seiner Reformagenda aussagt, hat der 44-jährige Harvard-Absolvent und erste im Westen ausgebildete mongolische Regierungschef Oyun-­Erdene nicht nur von einem „neuen Kapitel des Vertrauens und der Zusammenarbeit von Staat und Bürgern“ gesprochen, sondern auch „die Fehler der letzten 30 Jahre“ benannt, mit denen der Transformations­prozess auf die abschüssige Bahn geraten ist. Die Stichworte dafür erinnern an Fehlentwicklungen, wie es sie auch beim Aufbruch der mittel- und osteuropäischen Länder nach der Wende gegeben hat. Mit dem Unterschied allerdings, dass die Mongolei keinem vergleichbaren regulatorischen Anpassungsdruck ausgesetzt war, wie ihn die EU ausübte.

Die schwersten Belastungen ergeben sich aus mehreren Fehlentwicklungen.

Erstens: Unterhalb der erbitterten Rivalität um die politische Macht zwischen der postsozialistischen MVP und der westlich orientierten DP gab und gibt es eine heimliche Komplizenschaft, aus der sich oligarchische Strukturen mit kleptokratischen Zügen entwickelt haben. Gewinner der in den 1990er Jahren durchgeführten marktwirtschaftlichen Radikalreformen waren vor allem Angehörige der alten und der neuen politischen Elite, die sich privatisierte Staatsunternehmen zum Schleuderpreis aneigneten und sich den Zugriff auf Bergbaulizenzen sicherten. Als 2022 die Kohle-Mafia aufflog, die über Jahre hinweg Kohle im Wert von mehreren Milliarden Dollar am Zoll vorbei nach China verschoben hatte, gehörten wie in anderen Korruptionsfällen auch ehemalige Spitzenvertreter von Staat und Parlament zu den maßgeblich Beteiligten. 

Zweitens: Bei einem Bruttoinlands­produkt pro Kopf von rund 5300 Dollar zählt die Weltbank die Mongolei inzwischen zu den Ländern mit höherem mittlerem Einkommen. Dass sich der Anteil der unterhalb und an der Armutsgrenze lebenden Mongolen gleichwohl hart­näckig bei 30 Prozent hält, zeigt, wie sich die soziale Kluft vertieft hat. Statt in die Diversifizierung der rohstofflastigen Wirtschaftsstruktur zu investieren, sind laut Weltbank die aus dem Bergbau geschöpften Staatseinnahmen zu über 90 Prozent in den Konsum geflossen. Das schmälert die Zukunftschancen der jungen Generation – etwa die Hälfte der Bevölkerung ist jünger als 30 Jahre – und treibt den gut ausgebildeten Nachwuchs in wachsender Zahl ins Ausland. 

Drittens: Das Zeugnis, das die OSZE-­Beobachter der jüngsten Parlamentswahl dem lange als „Oase der Demokratie“ in Nordostasien gepriesenen Mitglied der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (seit 2012) ausgestellt haben, fällt zwiespältig aus. Kritik übt ihr Bericht nicht an dem formalen Ablauf, dafür aber an den politischen Rahmenbedingungen, unter denen die Wahl stattgefunden hat, insbesondere an zwei Punkten: am unfairen Wettbewerbsvorteil, den sich die regierende MVP etwa über die kurz vor der Wahl beschlossenen sozialen Wohltaten wie die Lohnerhöhungen für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst verschafft habe sowie an den schon länger zu beobachtenden Eingriffen in die Meinungs- und Pressefreiheit. Seit dem Regierungsantritt der MVP vor acht Jahren häufen sich die Fälle, in denen kritische Journalisten wegen Verstößen gegen die beliebig dehnbar gefassten Straftatbestände der Verbreitung von Fake News und der Diffamierung strafrechtlich belangt und verurteilt werden. 

Zwischen China und Russland 

Richtschnur für die mongolische Außen- und Sicherheitspolitik sind die zuletzt 2011 im Konsens verabschiedeten Leit­linien. Sie geben die Stoßrichtung vor, mit der die Mongolei auf der Basis der Bündnisfreiheit, dem Stationierungsverbot für ausländische Truppen und dem Status als ­atomwaffenfreie Zone ihre Unabhängigkeit und Souveränität gegen das Blei­gewicht der beiden Nachbarn zu behaupten versucht: die Pflege gutnachbarschaftlicher, auf dem Prinzip der Gleichberechtigung und der Nichteinmischung beruhender Beziehungen zu China und Russland, kombiniert mit der proaktiven Verankerung in internationalen Organisationen und bilateral im Verhältnis zu den Dritten Nachbarn in und außerhalb der Region.

In der Praxis wurde daraus ein schwindelerregender Balanceakt. Auf die zunächst mit China und Russland abgeschlossenen „umfassenden strategischen Partnerschaften“ folgten fünf weitere strategische Partnerschaften – mit Japan, Indien, den USA, Südkorea und nun auch mit Deutschland. In der von Peking und Moskau dominierten Schanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO), der sich neben den zentralasiatischen Ländern inzwischen auch Indien, Iran und Pakistan angeschlossen haben, ist die Mongolei zum Missfallen Chinas und Russlands derzeit nur als Beobachter vertreten. 

Ein schwieriger Balanceakt: China bleibt wichtigster Exportmarkt, Russland wichtigster Importmarkt

Militärisch, einschließlich gemeinsamer Manöver, deklariert als Training für künftige multilaterale Friedensmissionen, aber auch zur Terrorismusbekämpfung, kooperiert das Land neben den beiden Nachbarn insbesondere mit den USA. Mit der Unterstützung Washingtons öffnete die Beteiligung an den NATO-Einsätzen in Afghanistan und im Kosovo die Tür für die 2012 erfolgte Aufnahme der Mongolei in das Individual Partnership and Cooperation Programme, mit dem die NATO insbesondere die indopazifische Großregion im Blick hat. 

 Was als strategisch kühnes Experiment des Sowohl-als-auch begonnen hat, ist unter den Bedingungen der fortschreitenden Blockbildung im Zeichen der konfrontativen Rivalität zwischen China und dem Westen und des russischen Ukraine-Krieges für die Mongolei zu einem halsbrecherischen Unterfangen geworden. Das umso mehr, weil sich die wirtschaftliche Abhängigkeit von den beiden Nachbarn gegenläufig zu der politisch geübten Distanz zu einer symbiotischen Beziehung verdichtet hat: mit China als wichtigstem Exportmarkt (Anteil von 84 Prozent) und hinter dem Rohstoffmulti Rio Tinto größtem Investor; und auf der Importseite Russland, von dem die Mongolei 95 Prozent der Rohölprodukte bezieht. Der im Rahmen der Dreieckskooperation 2016 aus der Taufe gehobene China-Mongolia-Russia Economic Corridor (CMREC) öffnet der Mongolei zwar den Zugang zu chinesischen Seehäfen und den Weg nach Europa, ist aber gleichzeitig das Korsett, mit dem sich die Verbindungen zum Rest der Welt einschnüren lassen.   

Strategie und Sicherheit

Als sich die Mongolei in der UN-Generalversammlung im März 2022 bei der Verurteilung des russischen Überfalls auf die Ukraine nicht der Mehrheit anschloss, sondern sich der Stimme enthielt, war das in zweifacher Hinsicht ein Kippmoment. Bei den irritierten Reaktionen im Westen wurde allerdings übersehen, dass sich das Land in der Praxis weit weniger willfährig verhalten hat. Die Regierung lehnte nicht nur das Ansinnen Moskaus ab, mongolische Freiwillige zum Kriegsdienst in die Ukraine zu entsenden, sondern gewährte den auf einige Zehntausend geschätzten Flüchtlingen aus den benachbarten Föderationsrepubliken, die sich wegen des Krieges in die Mongolei absetzten, großzügige Aufenthaltsgenehmigungen. Gleichwohl wirft der verschärfte russisch-chinesische Wohlverhaltensdruck die Frage auf, was die mit fünf Dritten Nachbarn vereinbarten strategischen Partnerschaften über die politische Symbolik hinaus wert sind und welche Hebelkraft sich damit verbindet.

Was Wladimir Putin und dem chinesischen Staats- und Parteichef Xi Jinping für die Region vorschwebt, haben sie Anfang Juli beim SCO-Gipfeltreffen im kasachischen Astana, an dem auch der mongolische Staatspräsident Ukhnaa Khurelsukh als Beobachter teilnahm, fast gleichlautend formuliert. Putin sprach von „einer neuen Architektur der Koopera­tion, der unteilbaren Sicherheit und Entwicklung in Eurasien“ als Gegenentwurf zu den „überholten eurozentrischen und Euro-Atlantik-Modellen“. In dem Projekt zur Schaffung eines eurasischen Sicherheitspakts ist kein Platz für nationale ­Alleingänge. Erst recht nicht für das Land, mit dem die USA eine, wie es heißt, gegen Russland und China gerichtete „Strategie im ­Ukraine-Stil“ verfolge.   

Bisherige EU-Initiativen 
zur Einbindung der Mongolei 
sind wirtschaftlich kaum 
nennenswert und verteidigungspolitisch irrelevant

Verglichen mit dem Gewicht, das China und Russland in die Waagschale werfen, sind die Initiativen der EU zur strategischen Einbindung der Mongolei eine Politik der losen Enden geblieben – wirtschaftlich kaum nennenswert, verteidigungspolitisch irrelevant, insgesamt unkoordiniert und auch bei dem Vorhaben, kritische Rohstoffe aus der Mongolei zu beziehen, nicht zu Ende gedacht. Außer in der Luft führen alle Wege aus dem Binnenland zum Rest der Welt durch Russland oder China. Das bedeutet, dass die Mongolei nicht allein entscheidet, wohin sie strategisch wichtige Güter exportiert. In Verbindung damit stellt sich die grundsätzliche Frage, wie sinnvoll und zielführend die auf die Großregion jenseits des Ural gerichtete Strategie angelegt ist. 

Für Moskau und Peking ist die Mongolei zusammen mit den zentralasiatischen Staaten ein unverzichtbarer Baustein der angestrebten Sicherheitsordnung. Im Unterschied dazu ist der nordostasiatische Partner aus historischen Gründen und als einziges demokratisch verfasstes Land der Region nicht Teil der Zentral­asien-, sondern der europäischen wie der deutschen Indo-Pazifik-Strategie. In dem eingangs erwähnten Beitrag, der für eine strategische Partnerschaft der EU mit der Mongolei plädiert, wird über einen Neuansatz nachgedacht, der beide Strategien im Fall der Mongolei miteinander verknüpft.

Dabei geht es vor allem um die Einbindung in das Global-Gateway-Programm der EU mit dem Ziel, der Mongolei über die geplanten Korridore nach und durch Zentralasien alternative Transportwege zu öffnen. Dazu passt, dass die mongolische Regierung seit einiger Zeit von sich aus eine engere Partnerschaft insbesondere mit Kasachstan, Kirgistan und Usbekistan sucht und Kooperationsvereinbarungen für den Handel und den Transitverkehr ­abgeschlossen hat. Um wirksam zu werden, setzt das allerdings eine Dynamik voraus, die auf der Seite der EU derzeit nicht zu erkennen ist.