01. März 2007

Sechs Lehren aus der Zeit zu sechst

Ein Rückblick auf die Kinderjahre der EU

War früher alles einfacher, übersichtlicher, besser? Ein Blick in die Geschichte der Europäischen Union lehrt, dass auch die glorreiche Frühzeit des großen Einigungswerks von recht profanen Mühen geplagt wurde. In mundgerechten historischen Häppchen aufbereitet, mag der Erfahrungsschatz der Anfänge uns Nachgeborenen die Gegenwart erleichtern.

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Die Geschichte der Römischen Verträge ist die eines großen Erfolgs: Aus diesem wichtigsten frühen Anlauf zur europäischen Einigung erwuchs die Europäische Union unserer Tage. Angesichts der heutigen Probleme mag so mancher wehmütig und vielleicht auch ein wenig verklärend zurückblicken. Damals, so scheint es, war alles klar, einfach und übersichtlich: Die Russen waren der Feind; Westeuropa musste sich gegen sie und seine eigene Vergangenheit zusammenschließen, und solange sowieso (fast) alle katholisch, konservativ und gerade mal satt geworden waren, stellte dies auch kein großes Problem dar. Dieser Erzählart zufolge fanden Frankreich, die drei Benelux-Staaten, Italien und die Bundesrepublik recht leicht zusammen.

Heute dagegen scheint alles unklar: Das Wofür wie das Wogegen, das Wie und das Warum. Das vorläufige Scheitern des Verfassungsvertrags ist dafür das beste Beispiel: In der öffentlichen Debatte galt dieser manchen als zu technokratisch, anderen als neoliberal; den einen als undemokratisch, den anderen als deutliche Verbesserung gegenüber dem Status quo. Die Tatsache, dass sich mittlerweile in Frankreich und den Niederlanden laut jüngsten Eurobarometer-Umfragen eine Mehrheit für den Text ausspricht, stellt lediglich das I-Tüpfelchen der Geschichte dar. Europa, eine Farce? Die allfällige Ratlosigkeit über Gegenwart und Zukunft der Europäischen Union lädt dazu ein, zu den Anfängen des Einigungsprojekts zurückzugehen. Hier einige mundgerechte historische Häppchen für die deutsche Ratspräsidentschaft – wohl bekomm’s!

1. Lächle nie zu früh

Vor 50 Jahren wurden die Römischen Verträge vor der festlichen Kulisse des Saales der Horatier und Curatier unterzeichnet. In das Bildgedächtnis ist dies als Akt gesetzter, ernsthafter Männer eingegangen; kompositorisch lehnen sich die wichtigsten überlieferten Fotos an da Vincis Abendmahlsszene an. Emotionaler Überschwang, knallende Korken und fröhliche Gesichter sind nicht dokumentiert. Statt dessen Kirchenglocken, staatsmännisches Grau und Regenwetter.

Wie anders dagegen beim Verfassungsvertrag: Eines seiner einprägsamsten Bilder ist das des rüstigen Giscard d’Estaing, der nach vollbrachtem Werk lächelnd sein Champagnerglas schwingt. Freilich gab es auch andere Bilder, und wiederum führte der Weg nach Rom. 47 Jahre nach den Römischen Verträgen traf man sich erneut im Saal der Horatier und Curatier, um das neue Dokument zu unterzeichnen. Sogar ein humanistisch geprägter Sinnspruch fand sich, jedoch in so unaussprechbarem Latein, dass ein Ovid dafür freiwillig ins Exil gegangen wäre. Konrad Adenauer oder Paul-Henri Spaak hätte man sich auch kaum mit dem dämlichen Anstecker vorstellen können, den die Unterzeichnenden auf dem „Familienfoto“ trugen. All das zeigt, wie sehr sich der politische Stil verändert hat. Von der senatorischen Gravität der Gründerväter könnten die Showmaster beiderlei Geschlechts heute kaum weiter entfernt sein. Verhandeln muss heute Spaß machen, damals war es Arbeit.

Aber ein wenig abendländische Kulturkritik ist nur das eine. Viel wichtiger ist, dass die Gründerväter im März 1957 wussten, dass die Arbeit noch nicht getan war. Ratifikation und Umsetzung wurden als ernsthafte Hürden verstanden. Allen Beteiligten stand die Ablehnung des bis dato wichtigsten Anlaufs europäischer Integration deutlich vor Augen: der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft und der Europäischen Politischen Gemeinschaft durch das „Non“ der französischen Assemblée nationale vom 30. August 1954. Vor diesem Hintergrund hatte seit Juli 1955 das Spaak-Komitee nach einem neuen Anlauf zur Einigung gesucht; dessen Ergebnisse sollten schließlich in die Römischen Verträge münden. Aber noch im November 1956 schätzten zum Beispiel Teile der Bundesregierung die Erfolgsaussichten des Projekts skeptisch ein, und ähnlich verhalten zeigten sich die öffentlichen Reaktionen nach Unterzeichnung. Symptomatisch war die Reaktion der Frankfurter Allgemeinen Zeitung: „Es ist ein großartiger Entschluss. Und es wird, wenn es gelungen sein wird, eine großartige Leistung sein.“

Wie prekär europäische Integration in den späten fünfziger Jahren war, wird heute oft übersehen. Vor allem übergreifende Krisen – wie Suez, Ungarn, die zweite Berlin-Krise und die Agonie der IV. französischen Republik – veränderten die weltpolitische Lage so schnell, dass jeder Anlauf europäischer Einigung sich jeweils auf sehr unterschiedliche Rahmenbedingungen einzustellen hatte. Gerade aber weil allen Akteuren vor Augen stand, wie fragil das zarte Pflänzlein war, welches sie im März 1957 in die europäische Erde gesetzt hatten, erhöhte dies die Kompromissbereitschaft. Wie auch die folgenden Punkte zeigen, wusste man 1957, dass die Zeit für den Champagner noch nicht gekommen war.

2. Mach’s nicht perfekt

Am 25. März 1957 unterschrieben die Gründerväter der EWG leere Blätter. Denn bis in den Morgen des Tages hatte man noch verhandelt. Wie häufiger bei großen internationalen Verträgen, bei denen Detailfragen bis in die letzte Minute kontrovers bleiben, war deswegen nur die Unterschriftenanlage echt. Dieser Bastel-Charakter ist symptomatisch für die Römischen Verträge. Denn schon frühzeitig hatte man sich in den Verhandlungen auch darauf verständigt, worauf man sich nicht würde einigen können. Die Agrarpolitik ist das beste Beispiel. Einerseits wollte man sie unbedingt im EWG-Vertrag haben, um den geplanten Gemeinsamen Markt nicht von Anfang an zu einem Torso zu machen. Allerdings hatten in Bezug auf die Landwirtschaft ebenfalls alle Beteiligten einen gescheiterten Integrationsanlauf vor Augen, die Pool-Wert-Verhandlungen der Jahre 1950 bis 1954. Im Spaak-Komitee, dem entscheidenden Vorlauf zu den Römischen Verträgen, einigte man sich deswegen auf einen raffinierten Kompromiss: Die Integration des Sektors kam in den EWG-Vertrag, allerdings ließen die entsprechenden Artikel alle wesentlichen Fragen offen. Klar war nur, dass für die Landwirtschaft, durch die Landwirtschaft und trotz der Landwirtschaft alles schöner und besser werden sollte.

Besonders Artikel 39 des EWG-Vertrags wurde bald als rotierende Verbeugung gegenüber allen Interessengruppen bezeichnet, da er – je nach dem, was man zitierte und was nicht – sich für die unterschiedlichsten Interessen einsetzen ließ. Vagheit wurde hier zum Programm. Man kann das beklagen. Letztlich war es jedoch der einzige Weg, um überhaupt ein Ergebnis zu erreichen. Perfektionismus galt zu Recht als Falle.

Dieses Delegieren an die Zukunft findet man auch in anderen Teilen des EWG-Vertrags, etwa in den Bereichen Sozialpolitik und Verkehr. Und während die Landwirtschaft binnen zehn Jahren zum am weitesten integrierten Bereich der Gemeinschaft wurde, gelang es in den beiden anderen Bereichen nicht, nach 1957 etwas aus den vagen Bestimmungen zu machen. Insgesamt war das ein Europa-als-Baustelle, kein wasserdichter, allumfassender Entwurf, wie ihn der Verfassungsvertrag tendenziell darstellt. Vor allem Teil III des Vertrags enthält detaillierte Regelungen für die einzelnen Politikbereiche. Die Idee, das über Jahrzehnte Gewachsene einmal mehr neu zu ordnen und zu gewichten, ist ehrenwert. Aber es stellt sich die Frage, ob dies im Rahmen dieses Grundsatzdokuments geschehen musste. Dynamik und Flexibilität von Vertrag und Gemeinschaft wurden so eher beschränkt als beflügelt. Denn so viel Aufmerksamkeit haben etwa die Maßnahmen der Union zur Förderung des Tourismussektors (Artikel III-281) dann doch nicht verdient.

3. Sei kein graues Mäuschen, aber auch nicht zu sexy

Die Römischen Verträge waren nicht das einzige Integrationsprojekt jener Jahre. Drei Jahre nach Rom schlossen sich sieben andere westeuropäische Staaten unter der Führung Großbritanniens zur Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) zusammen. Im Gegensatz zu den politischen Zielen der EWG strebte die EFTA einen weitestgehend ökonomischen Zusammenschluss an. Es war ein Italiener, der den wichtigsten stilistischen Unterschied zwischen EWG und EFTA früh bemerkte. Er schrieb eigentlich auf Französisch, wich aber bei dem entscheidenden Begriff ins Englische aus, wenn er 1958 bemerkte, dass der Begriff Freihandelsassoziation keinen „Sex-Appeal“ habe; dass man die Bürger dafür kaum werde begeistern können. Damit hatte er nicht unrecht. Zugleich ist kaum bekannt, dass auch die EWG fast ein graues Mäuschen geworden wäre. Die längste Zeit der Verhandlungen firmierte das Projekt unter dem Namen „Gemeinsamer Markt“, und die symbolkräftigere Bezeichnung „Europäische Wirtschaftsgemeinschaft“ kam erst spät, kurz vor Vertragsabschluss, auf. Das soll freilich nicht heißen, dass die EWG langfristig erfolgreicher war, weil sie einen schöneren Namen trägt. Wichtig war aber schon, dass Markt- und Atom-Integration nicht als Endziele begriffen wurden, sondern als Zwischenschritte zu einer politisch verstandenen Gemeinschaft. Die berühmte Präambel des EWG-Vertrags, die diese als „Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker“ definierte, ist dafür der beste Ausdruck.

Das Problem des Verfassungsvertrags war nicht ein Zuwenig, sondern ein Zuviel an Sex-Appeal. Es dürfte jedem klar gewesen sein, dass die Presse daraus schnell eine „Verfassung“ machen würde, und an eine solche pflegt man in Europa – zum Glück! – gewisse Erwartungen zu haben. Aufgrund seiner schieren Länge lud der Verfassungsvertrag dazu ein, über Nebenkriegsschauplätze zu streiten. Vor allem aber: Die Diskrepanz zwischen der ihn umgebenden Rhetorik und Symbolik und seinem tatsächlichen Inhalt war zu groß. Mit ihm verband sich in der Öffentlichkeit zunehmend die Erwartung, das Ziel des Konstitutionalisierungsprozesses fixieren zu können, und daran gemessen musste er scheitern. Der Stein der Weisen, auch nur die Grundlage für die nächsten 50 Jahre Integration, war darin nicht enthalten – was allen Entscheidungsträgern auch klar war. Die funktionalistische, oder historisch präziser: die explizit inkrementelle Logik des EWG-Vertrags erweist sich im Nachhinein als das überlegene Konzept.

4. Tu was und rede darüber

Die Geschichte der Römischen Verträge hält aber auch Lehren bereit, wie man es nicht machen sollte. Deutschland bietet ein gutes Beispiel. Nicht zuletzt als Reflex auf die gescheiterten vorherigen Integrationsanläufe ließ die Regierung Adenauer Öffentlichkeit und selbst das Parlament die längste Zeit darüber im Dunkeln, was in Brüssel ausgehandelt wurde. Die SPD etwa sah sich gezwungen, ihre Informationen auf Umwegen, zum Beispiel bei europäischen Schwesterparteien, zu besorgen. Sechs Wochen vor Vertragsabschluss hieß es im Parteivorstand, dass man nicht genügend Material habe, um Einzelfragen diskutieren zu können. Da sie die Opposition gerade in der Europapolitik für unzuverlässig hielt, zögerte die Union eine Behandlung der Verträge im Bundestag bis vier Tage vor Unterzeichnung hinaus. Offensichtlich wollte man das Hohe Haus vor vollendete Tatsachen stellen. Diese Informationspolitik hatte Folgen: Die Mehrheit der Bevölkerung reagierte mit Desinteresse oder Unkenntnis auf diesen Quantensprung europäischer Integration. In der Bundesrepublik hatten laut Umfragen des Allensbach-Instituts im Januar 1957 nur 49 Prozent der Befragten die Bezeichnungen „Gemeinsamer Markt“ oder „Europäische Wirtschaftsgemeinschaft“ schon einmal gehört; von diesen konnten nur 17 Prozent richtige Antworten auf die Frage geben, was sich dahinter verberge. Auch der Abschluss und selbst die Ratifikation der Römischen Verträge konnten daran wenig ändern. Mit diesen schlechten Werten war die Bundesrepublik nicht allein. Anderswo, etwa in Frankreich, war das Interesse ähnlich gering.

Mit den Römischen Verträgen verfestigte sich so eine Grundentscheidung des Einigungsprozesses: Effizienz über demokratische Partizipation und Transparenz zu stellen. Daran hat sich, wie die Akzeptanzprobleme zeigen, bis heute nichts Grundlegendes geändert, trotz vieler Anläufe vor allem seit den siebziger Jahren. Die Konventsmethode hatte einen Versuch dargestellt, die Legitimität der Union sowie ihrer Reformansätze zu erhöhen. Offensichtlich hat auch sie nicht ausgereicht, um die mangelnde Bindung der EU-Bürger an die Gemeinschaft entscheidend zu stärken. Dies wird sich kaum verbessern, solange viele Bürger das Gefühl haben, an den Entscheidungen nur unzureichend beteiligt zu sein. Mehr PR allein wird das Problem nicht lösen.

5. Sprich nicht von Thukydides, sondern von der Globalisierung

Über kaum einen Teil des Verfassungsvertrags wurde so intensiv gestritten wie über die Präambel. Erinnert sei nur an den Streit über den „Gottesbezug“ – allein dieser Begriff klingt, als stamme er aus einer EU-Verordnung. Bekanntlich entschied man sich gegen eine explizite Referenz auf Gott. Lückenbüßer war einmal mehr ein Rudiment humanistischer Bildung. Dem Entwurf der Präambel stellte der Konvent ein Zitat von Thukydides voran, das mit seinem Demokratiebegriff das Ideal der EWG jedoch gerade nicht trifft. Denn hier wird dieser Vater der Geschichtsschreibung mit den Worten zitiert, dass „die Verfassung, die wir haben“, eine Demokratie sei, da auf die Mehrheit ausgerichtet. Zum Glück ist damit weder Alltag noch Ideal der Europäischen Union angemessen umrissen. Dieser weitere Fehlgriff in die humanistische Mottenkiste überlebte jedoch nicht einmal die Zeit zwischen dem Ende des Konvents im Sommer 2003 und der Unterzeichnung des Vertrags ein Jahr später. Es handelte sich um kein Motto, das die Europäer bewegt und angesprochen hätte.

Das war nicht immer so. In früheren Jahrzehnten schien die Gemeinschaft genauer zu wissen, wozu es ihrer bedurfte. Das Friedensmotiv ist das eine. Während des 20. Jahrhunderts wurde es häufig und zu Recht als Motivation für den Zusammenschluss beschworen. Je weiter der Kontinent sich jedoch vom Zeitalter der Katastrophen der ersten Jahrhunderthälfte entfernte, desto weniger Strahlkraft entfaltete dieses Argument. Erfolg ist so zum Problem geworden: Da ein innereuropäischer Krieg immer unwahrscheinlicher ist, stellt seine Vermeidung keine Leistung dar. Insofern wäre die EU sicherlich falsch beraten, versuchte sie allein über dieses Argument ihr Dasein zu rechtfertigen.

Früh bildete sich aber noch ein zweiter Begründungsstrang heraus, und wiederum bietet die Entstehungsgeschichte der Römischen Verträge gute Beispiele. Das bereits erwähnte Spaak-Komitee legte im April 1956 einen Bericht vor. Dieser war Scharnier zwischen eher informellen Vorverhandlungen und der Regierungskonferenz, an deren Ende die Römischen Verträge standen. Dem Bericht, einem zentralen Dokument der europäischen Einigungsgeschichte, war ein Vorwort vorangestellt, in dem nüchtern und lakonisch einige globale Trends rekapituliert wurden: Auf die USA entfalle in fast allen Gebieten die Hälfte der Weltproduktion. Europa sei gespalten. Sein Einfluss nehme ab. Dann folgten konkrete Beispiele, die zeigten, dass die europäischen Staaten, sollten sie weiterhin abgekapselt nebeneinanderher wirtschaften, global kaum würden bestehen können. Zum Beispiel sei kein europäisches Land in der Lage, ohne äußere Hilfe ein großes Verkehrsflugzeug zu bauen. Auch das aufziehende Atomzeitalter zwinge zu neuen, gemeinsamen Kraftanstrengungen.

Was damals das amerikanische Verkehrsflugzeug war, könnte heute die Computertechnik Indiens, die Genforschung der USA oder die Automobilindustrie Chinas sein. Sicherlich, die beiden Ideen, den Frieden zu sichern und Antworten auf globale Herausforderungen zu suchen, finden sich auch in der Präambel des Verfassungsvertrags. Sie scheinen jedoch zu Säulenheiligen erstarrt zu sein. Tragende Prinzipien sind sie nicht. Statt leerer Rhetorik lohnt es sich heute vor allem darüber nachzudenken, was Globalisierung gestalten heißen kann: Die Begriffskombination mag in manchem französischen oder griechischen Ohr wie ein Widerspruch in sich klingen. Insgesamt bedürfte es größerer intellektueller Anstrengungen, um diese Alliteration in eine Richtschnur für die Integration zu verwandeln. Es wäre allerdings den Aufwand wert, wenn es gelänge, aus dem Projekt eine „Baustelle“ und eine Denkaufgabe zu machen, an der sich möglichst viele Menschen beteiligten.

6. Liebe den Radsport

Die Römischen Verträge, die heute zumeist als ein Anfang gesehen werden, waren mindestens so sehr ein Ende: Sie bildeten historisch gesehen Abschluss und Höhepunkt der „relance européenne“, einer Wiederbelebung der Integration. Zuvor war mit dem Projekt der Europäischen Politischen Gemeinschaft ein Einigungsanlauf gescheitert, der es in Grundsätzlichkeit und Anspruch mit dem Verfassungsvertrag durchaus aufnehmen kann. Diese Erfahrung lehrte, dass die Idee, das Ziel des Einigungsprozesses verbindlich festzulegen, damals zum Scheitern verurteilt war. Stattdessen verlegte man sich auf „bricolage“, auf’s Basteln. Vielleicht wäre die Europäische Union heute gut beraten, sich dieser alten europäischen Tugend zu besinnen.

Von Walter Hallstein stammt bekanntlich das Bonmot, dass die Integration einem Fahrrad gleiche: Komme es zum Stehen, falle es um. In den letzten 50 Jahren wurde so viel an dem Fahrrad herummontiert und angebaut, dass es vordergründig geringere Stabilitätsprobleme hat. Tatsächlich hat die Reflexionsphase, auf die man sich im Sommer 2005 nach der Ablehnung des Verfassungsvertrags in den Niederlanden und Frankreich einigte, die Gemeinschaft in kein Koma versetzt. Besonders viel in diese Richtung bewegt hat sich aber noch nicht. Integrationshistoriker haben gezählt, dass nach dem Scheitern der Projekte zur Verteidigungs- und zur Politischen Gemeinschaft allein zwischen Dezember 1954 und April 1955 über 50 Entwürfe für einen europäischen Neubeginn ausgearbeitet wurden. Stattdessen haben wir heute den „Plan Denkpause“. Ob dies die Pause vom Denken ist oder die Pause, um jetzt (endlich einmal?) nachzudenken, ist noch nicht entschieden. In seiner Mehrdeutigkeit ist der Begriff verräterisch. Denn wer allein denkt, wird unglücklich. Wer zu wenig denkt – wie allem Anschein nach die politischen Eliten der „No-vote-Staaten“, schadet sich und anderen. Und wer zu lange denkt, könnte das Fahrrad zum Umfallen bringen.

Sicherlich: 2007 ist nicht 1957. Man sollte die Analogien nicht übertreiben. In einem sektoralen Einigungsprojekt allein wird die Lösung nicht liegen. Die Europäische Union braucht heute institutionelle Reformen, wobei die Erhöhung der demokratischen Legitimität mindestens so viel Aufmerksamkeit verdient wie die Steigerung von Effizienz. Diese Maßnahmen brauchen aber nicht als Verfassung zu firmieren. Zu einem solchen Großprojekt scheinen zurzeit politischer Wille und Grundkonsens zu fehlen. Vielleicht läge in einer Mischung aus institutioneller Demokratisierung und konkretem Integrationsprojekt der beste Weg.

Böte sich für Letzteres nicht die Energiepolitik an? Die Energiefrage brennt den Europäerinnen und Europäern aufgrund der Haltung Russlands heute unter den Nägeln, und angesichts von Globalisierung und Klimawandel wird sie sich in den nächsten Jahrzehnten weiter zuspitzen. In und mit diesem Feld könnte die Europäische Union zum gestaltenden Akteur werden, der seinen Bürgerinnen und Bürgern vermittelt, dass er eher Antwort als Problem ist. Dass das vereinte Europa einen Beitrag leisten kann, ihr Leben im Zeitalter der Globalisierung zu gestalten. Auch damit würde man übrigens an die Anfänge der Einigung zurückkehren: Im Spaak-Komitee war neben der Atom-energie im Speziellen auch über eine gemeinsame Energieversorgung im Allgemeinen diskutiert worden. Was damals bald in der Versenkung verschwand, könnte heute Ausgangspunkt eines neuen Anlaufs werden. Ein schöneres Geschenk zum Fünfzigsten könnte man den Römischen Verträgen kaum machen.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 3, März 2007, S. 84 - 91.

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