„Russland, vorwärts!“

„Rossija, wperjod!“ (Russland, vorwärts!) – diese Losung gab Staatspräsident Dmitri Medwedew im November 2009 aus, als er vor dem russischen Föderationsrat die Grundzüge einer neuen politischen Strategie skizzierte. Die Entwicklung Russlands zur Großmacht müsse „auf ein völlig neues Fundament“ gestellt, die wirtschaftliche und technologische Entwicklung beschleunigt und auch das politische System müsse modernisiert werden.

In der Tat hatte Medwedew kurz nach seiner Wahl im Frühjahr 2008 eine gründliche Überprüfung der strategischen Ausrichtung Russlands angeordnet. Zu diesen ambitionierten, aber nach Ansicht des Präsidenten durchaus realistischen Konzepten gehören der „Entwicklungsplan für die Russische Föderation“ (Strategie 2020), ein neues außenpolitisches Konzept und eine neue Nationale
Sicherheitsstrategie. Sie alle sollen innerhalb der nächsten zehn Jahre umgesetzt werden.

Spätestens seit Medwedews Rede vor dem Föderationsrat rätselt man diesseits und jenseits des Atlantiks: Was bedeuten diese Strategien für das Wesen, die Praxis und die langfristige Zielsetzung der russischen Politik? Beobachter glauben seit Medwedews Amtsantritt zwei neue Entwicklungen zu erkennen: Erstens einen Bruch zwischen Dmitri Medwedew und dem ehemaligen Staatspräsidenten und
jetzigen Ministerpräsidenten Wladimir Putin. Und zweitens konkrete Veränderungen in der russischen Innen- und Außenpolitik – weg vom selbstbewussten, fast aggressiven
Auftreten Putins während dessen zweiter Amtszeit und hin zu mehr Öffnung und Kooperation mit der
internationalen Gemeinschaft seit Medwedews Amtsantritt.

Diese Hoffnungen wurden im Mai 2010 nochmals genährt, als der russischen Presse ein wichtiges außenpolitisches Memorandum zugespielt wurde. In ihrer Eilfertigkeit, Russlands „Rückkehr zum Westen“ zu erleben, interpretierten westliche Beobachter den Vorfall als Ausdruck einer neuen russischen Außenpolitik und fühlten sich einmal mehr in der Annahme bestätigt, dass es zwischen dem Präsidenten und dem Ministerpräsidenten Spannungen gebe. Doch stimmt das? Hat sich die russische Innen- und Außenpolitik tatsächlich wesentlich gewandelt?

Auferstanden aus Ruinen

Das Bemerkenswerteste an der russischen Führungselite ist die große
 Kontinuität, mit der eine weitgehend unveränderte Gruppe erfahrener Regierungsbeamter wichtige Positionen besetzt. Das funktioniert auf zwei Ebenen: Zunächst gibt es das Gespann Putin/Medwedew an der Spitze der staatlichen Hierarchie. Sie arbeiten schon fast seit dem Ende des Kalten Krieges zusammen, in den vergangenen sieben Jahren auf höchster Ebene. Von 2003 bis 2005 war Medwedew Leiter des Präsidialamts und von 2005 bis 2008 stellvertretender Ministerpräsident.

Zur Führungsspitze gehören außerdem altgediente Leute wie Igor Setschin und Wladislaw Surkow. Setschin, eine der derzeit wichtigsten Persönlichkeiten in der russischen Politik, wurde 2000 zum stellvertretenden Leiter des Präsidialamts ernannt; heute ist er stellvertretender Ministerpräsident und Vorsitzender des staatlichen Ölkonzerns Rosneft. Er gilt neben Putin und Medwedew als dritter Mann im Triumvirat. Surkow, der seit 1999 verschiedene Posten im Präsidialamt innehatte, war zuvor Putins Chefstratege und führt nun die innenpolitische Abteilung des Amtes, dem es auch obliegt, über die Aktivitäten des Parlaments zu wachen. Er ist wesentlich für die Entwicklung neuer Konzepte wie das der „souveränen Demokratie“, der „konservativen Demokratie“ und der „Evolution ohne Revolution“ zuständig. All diese Konzepte lehnen eine Einmischung von außen ab und befürworten ein „Durchregieren von oben“.

Die zweite, erweiterte Führungsebene lässt sich anhand der Zusammensetzung des Sicherheitsrats ablesen, der sich seit Amtsantritt seines Sekretärs Nikolai Patruschew im Mai 2008 wieder zu einer zentralen strategischen Institution entwickelt hat. Der Sicherheitsrat überwacht und koordiniert die strategische Zielsetzung der russischen Politik; er entwickelt und verfasst die entsprechenden Papiere.

Seit sechs Jahren arbeitet dieses Führungsteam an einer tragfähigen neuen Grundlage der Außenpolitik. Das Projekt hat seither Gestalt angenommen und in der Öffentlichkeit an Profil gewonnen. Die Entwicklung des Konzepts der „souveränen Demokratie“ und die erste Planungsphase der entsprechenden Entwürfe begannen 2004 und beruhten im Wesentlichen auf dem Bild, das man sich in Moskau von den globalen und nationalen Entwicklungen in den neunziger Jahren gemacht hatte. Der Prozess steckt zwar noch in einer Planungsphase, doch es scheint, als nehme eine langfristige Strategie allmählich Gestalt an.

Diese Strategie beruht auf zwei Prämissen: Erstens habe Russland sein Übergangsstadium überwunden und sich, so führende Regierungsbeamte, „wieder aufgerappelt“. Russland habe nun eine „Phase der Konzentration“ abgeschlossen, heißt es im Jahresbericht des Außenministeriums aus dem vergangenen Jahr und sei als „einer der führenden Staaten in die internationale Arena“ zurückgekehrt. Als Großmacht beziehungsweise Regionalmacht mit globalen Ambitionen möchte Moskau unverzichtbarer Kooperationspartner sein, der bereit ist, Verantwortung zu übernehmen und sich auch global an der Lösung von Problemen zu beteiligen.

Russlands Machtanspruch soll auf zwei Säulen ruhen: innenpolitische Stabilität und Energieressourcen. Moskau versucht innenpolitische Stabilität herzustellen, indem es vertikale Machtstrukturen schafft und widerstreitende Interessen bevorzugt unter dem Dach der Regierungspartei „Jedinaja Rossija“ (geeintes Russland) vereint. Es nutzt seine enormen Energieressourcen – Öl, Gas, nukleare und erneuerbare Energien –, um Schulden zu tilgen (und damit seine wirtschaftliche Unabhängigkeit zu sichern), zur Finanzierung innen- und außenpolitischer Ziele oder auch als Druckmittel in Verhandlungen. Trotz der heftigen Auswirkungen der Finanzkrise auf die russische Wirtschaft hat sich Russland dank seines Energiereichtums vor allem im Vergleich zu seinen Nachbarstaaten eine bemerkenswerte finanzielle Stärke bewahrt.

Dass sich das internationale Umfeld in einem enormen Umbruch befindet und dass sich dieser Umbruch selbstverständlich auch auf Moskau auswirkt, ist die zweite Prämisse der strategischen Neuausrichtung. Dieser Wandel, heißt es in der Nationalen Sicherheitsstrategie, mache sich in einem schärferen Wettbewerb um Ideen, Werte, Entwicklungsmodelle und Ressourcen bemerkbar und führe möglicherweise zu größerer Instabilität. Der Westen habe dabei nicht die besseren Karten. Dessen Anziehungskraft – und vor allem die Attraktivität des angelsächsischen Modells von Demokratie und Marktwirtschaft – verblasse, da die USA wegen der Kriege in Afghanistan und im Irak an Einfluss verlieren. Die gegenwärtige internationale Architektur hält Moskau wegen des Aufstiegs neuer Regionalmächte und der anhaltenden Instabilität in Afghanistan und Pakistan nicht nur für wenig repräsentativ, sondern auch für zutiefst ineffektiv. Kernstück der russischen Vorschläge für sicherheits-, energie- und finanzpolitische Reformen ist daher die Forderung, diese Architektur von Grund auf zu erneuern.

Russland als „Pol“ etablieren

Aus diesen Prämissen ergeben sich ganz pragmatische Ziele. Die russische Führung plant, Russland als internationales Zentrum für Finanzen, Energie und Sicherheit in Eurasien und als einen der wichtigsten „Pole“ der multipolaren Welt zu etablieren. Darin spiegelt sich auch die enge Verzahnung von Innen- und Außenpolitik. Am 12. Juli 2010 erklärte Medwedew gegenüber dem diplomatischen Corps, dass außenpolitische Instrumente effektiver zur Umsetzung innenpolitischer Ziele genutzt werden müssten – also die Modernisierung der russischen „Wirtschaft, Gesellschaft und bis zu einem gewissen Grad auch der Politik“. Das erfordere Investitionen in die Infrastruktur und den Aufbau von Hightech-Zentren, etwa einer russischen Version des Silicon Valley in Skolkowo, südwestlich der Hauptstadt.

Moskau versucht zudem, Russland als internationales Finanzzentrum zu etablieren, und kündigte im Vorfeld des G-20-Gipfels in London eine Reform der internationalen Finanzarchitektur an. Obwohl dieses Ziel wegen der Finanzkrise vorübergehend in den Hintergrund geriet, rückte es mit den ersten Anzeichen einer wirtschaftlichen Erholung auf der Prioritätenliste der russischen Führung wieder ganz nach vorne. Im Mai etablierte Medwedew eine Arbeitsgruppe, die den Ausbau Moskaus als Finanzzentrum vorantreiben soll – mit dem Rubel als regionaler De
visenreserve. Alexander Woloschin, führender Wirtschaftsexperte mit langjähriger politischer Erfahrung, soll diese Initiative leiten.

Die Stärkung regionaler Organisationen gehört ebenfalls zum strategischen Repertoire Moskaus, um seinen Einfluss zu vergrößern. Russland setzt sich in der Organisation über Kollektive Sicherheit (OVKS) und in der
Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft (EAWG) für die Errichtung einer Zollunion und eines regionalen Antikrisenfonds ein. Abkommen über Energielieferungen und Transitinfrastrukturen sollen wesentlich dazu beitragen, Russland tatsächlich zum wesentlichen Knotenpunkt Eurasiens für die Energieversorgung zu machen.

Auch politisch strebt Russland eine zentrale Stellung und eine Vorbildfunktion an. Einflussreiche und erfahrene Politiker wie Konstantin Kosatschow propagieren ein Modell der „eigenständigen demokratischen Entwicklung“, als Antwort auf den „demokratischen Messianismus“ des Westens. Außenminister Sergej Lawrow wiederum spricht sich dafür aus, dass Russland seine Strahlkraft erhöhen solle. Wäre Russland in der Lage, den sich entwickelnden Staaten in der Region ein alternatives politisches und wirtschaftliches Modell zu bieten, dann könnten sie sich nach anderen Vorstellungen als denen der Europäischen Union oder der NATO organisieren. Im System- und Wertewettbewerb versucht sich Russland also mit einem eigenen, möglichst überzeugenden Modell zu positionieren.

Alter Wein in neuen Schläuchen

Diese strategischen Annahmen und pragmatischen Ziele liegen den so genannten Medwedew-Vorschlägen zugrunde. Der Westen konzentrierte sich dabei vorrangig auf die Empfehlungen zur Sicherheitspolitik, die Medwedew im Juni 2008 in Berlin vorstellte. Im Frühjahr und Sommer 2008 legte Moskau drei Maßnahmenpakete vor, die sich mit der Reform der transatlantischen Sicherheitsstruktur, der europäischen Energiepolitik und der internationalen Finanz-architektur beschäftigen.

In seiner Berliner Rede forderte Medwedew ein „größeres Europa“ – also ein europäisch-russisches
Abkommen zur gemeinsamen Sicherheitsarchitektur und die Schaffung internationaler Konsortien zur Bewirtschaftung von Transit-Pipelines. Er bekräftigte seine Forderung nach einer energie- und sicherheitspolitischen Reform im Frühjahr 2009 in Helsinki und machte zugleich Vorschläge für eine Reform der europäischen Sicherheitsstruktur. Ein entsprechender Vertragsentwurf für eine europäische Sicherheitsarchitektur lag im November 2009 vor.

Die genannten Maßnahmenpakete sind zentrales Element der russischen Außenpolitik. Obwohl Medwedew diese Ideen mitentwickelt und propagiert hat und sie durch ihn öffentliche Unterstützung gewannen, handelt es sich in Wirklichkeit nicht um ein „neues“ Denken der russischen Führung. Vielmehr spiegeln sie eine alte, in Moskau verbreitete Ablehnung der gegenwärtigen Strukturen wider, die den heutigen internationalen Realitäten nicht gerecht würden – als ob Russland jemals eine Gelegenheit ausgelassen hätte, die Überarbeitung oder Neufassung der internationalen Spielregeln anzumahnen. Damit lässt sich beispielsweise auch erklären, dass Russland den Vertrag über Konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE-Vertrag) ausgesetzt und den Vertrag über die Energiecharta (ECT) nicht ratifiziert hat.

Es gäbe durchaus einige Anhaltspunkte, so heißt es in Moskau, dass Russland in der Lage wäre, seiner Politik eine gewisse Dynamik zu verschaffen und seine strategischen Ziele umzusetzen. Einige Spitzenleute der Regierung gehen davon aus, dass sich die russische Wirtschaft recht schnell erholt und Russland die Krise schneller überwinden kann als andere große Staaten. Nicht nur das: Die Krise,
 behaupten russische Analysten, demonstriere sogar die Überlegenheit des russischen, stark etatistischen Modells. Andere werten das Ende des NATO-Erweiterungsprozesses nach dem Georgien-Krieg als Erfolg für Moskau ebenso wie die verbesserten Beziehungen zur Ukraine. Medwedew verweist auf die Fortschritte bei der Reform der euro-atlantischen Sicherheitsarchitektur und erklärte unlängst, dass die Initiative nun „lebhaft diskutiert“ werde, „nicht nur mit
unseren traditionellen Partnern Deutschland, Frankreich und Italien, sondern auch mit der Mehrheit der Mitglieder des transatlantischen Sicherheitssystems“. Das spiegele sich gegenwärtig im Korfu-Prozess der OSZE wider.

Reformen ohne Reformer

Eine erfolgreiche Strategie bedarf nicht nur einer überzeugenden Idee; man muss auch Prioritäten setzen, ihre verschiedenen Elemente koordinieren und sie umsetzen können. Genau daran mangelt es aber. Über die Erholung der russischen Wirtschaft oder die Mängel der internationalen Architektur gibt es keinerlei Dissens in der russischen Führungselite. Kreative Vorschläge, die über eine Kritik an den bestehenden Zuständen hinausgehen, fehlen jedoch. Dies ist nicht zuletzt dem Umstand geschuldet, dass es zwar einen Konsens in der unmittelbaren Führungsspitze gibt, aber dass es den darunter liegenden Verwaltungsebenen an 
Qualifikation und an den Mitteln mangelt, die strategische Neuausrichtung in detaillierte Initiativen und konkrete Politik zu übersetzen.

Aus diesem Grund finden sich in Medwedews Vorschlägen vor allem zur Sicherheitspolitik zahlreiche Widersprüche. Bemerkenswert ist beispielsweise die Haltung der russischen Führung zu völkerrechtlichen Prinzipien: Gefordert werden ein Verzicht auf Gewalt und die Achtung der territorialen Integrität und staatlichen Souveränität anderer Staaten – was sich aus Sicht vieler westlicher Beobachter ja nicht gerade mit dem russischen Vorgehen im Georgien-Krieg oder gar der Anerkennung einer Unabhängigkeit der Provinzen Südossetien und Abchasien vereinbaren lässt. Und weiter: Wie sind die neuen Leitlinien mit bereits existierenden Sicherheits- und Energieabkommen in Einklang zu bringen? Wird Moskau den KSE-Vertrag und den ECT verlassen? Stehen Medwedews Vorschläge im Widerspruch zum bisherigen Vertragssystem oder handelt es sich um eine Ergänzung? Welche neuen Verträge schweben Medwedew vor?

Solche inhaltlichen Widersprüche zeigen sich auch, wenn man sich den Prozess der strategischen Neuausrichtung in Moskau selbst anschaut. Dass der Presse ein vertrauliches außenpolitisches Dokument zugespielt wurde, zeigt, wie umkämpft die strategische Neuausrichtung ist und wie schwierig es ist, Prioritäten zu setzen und einen Zeitplan festzulegen. Das betreffende Dokument scheint aber im Einklang mit dem außenpolitischen Konzept aus dem Jahr 2008 zu stehen.

Das kann man von der Militärdoktrin nicht gerade behaupten, die von der eher optimistischen Nationalen Sicherheitsstrategie abweicht. Gerade die Militärdoktrin scheint Gegenstand heftiger interner Diskussionen zu sein. Zunächst war angedeutet worden, dass sie eine Klausel über einen präventiven Nuklearschlag enthielte, was sich jedoch als falsch herausstellte. Sie verweist auch an keiner Stelle auf die laufenden Bemühungen, das russische Militär zu reformieren – eine bemerkenswerte Auslassung, wenn man sich die Dimension dieser Reformen vor Augen hält. Während also eine Nationale Sicherheitsstrategie ein gemeinsames Verständnis von Bedrohungen und ihrer angemessenen Bekämpfung widerspiegeln soll, tritt in der kürzlich veröffentlichten russischen Militärdoktrin eher das Fehlen einer solchen Übereinkunft zutage. Begriffsdefinitionen sind kaum vorhanden, wichtige Themen werden
ignoriert, und interessanterweise war Generalstabschef Nikolai Makarow nicht anwesend, als Medwedew die Doktrin unterzeichnete.

Eine solche Strategie entsteht natürlich nicht in einem politischen Vakuum. Die innenpolitische Situation, aus der heraus die russische Regierung gemeinsame Richtlinien zu entwickeln versucht, ist schwierig, und viele dieser Probleme stammen noch aus den Zeiten der Sowjetunion. Etliche Aspekte der Modernisierungsagenda befassen sich mit diesen Hinterlassenschaften wie einer veralteten Infrastruktur, vor allem im Straßen- und Schienennetz. Um die enormen Energiereserven des Landes erschließen zu können, müsste diese Infrastruktur dringend verbessert werden. Dabei drängt die Zeit, denn viele aktuelle Lagerstätten sind bald erschöpft, und die für das Wirtschaftswachstum notwendige Erschließung neuer Förderstätten braucht Zeit und verschlingt immense Ressourcen. Dabei ist die existierende Infrastruktur nicht nur veraltet und heruntergewirtschaftet. Sie ist auch völlig überlastet. In der Vergangenheit wurde in diesem Bereich wenig investiert; es fehlt selbst an den notwendigsten 
Sicherheitsvorkehrungen.

Neben alten Hinterlassenschaften verlangen auch zahlreiche Krisenherde
der postsowjetischen Ära enorme Aufmerksamkeit. Dazu gehören mit Sicherheit der Nordkaukasus und das Problem des Terrorismus, was mit dem Anschlag auf die Moskauer 
U-Bahn im März dieses Jahres mehr als deutlich wurde. Doch vor allem im Nordkaukasus selbst sind Anschläge auf Zivilisten, Polizei, Armee und Regierungsmitglieder an der Tagesordnung.

Ineffiziente Regierungsstrukturen

Die Bewältigung dieser alten und neuen Bedrohungen – und sie sind nur die Spitze eines nicht eben kleinen Eisbergs – bindet im innenpolitischen Alltagsgeschäft viele Kräfte, die Moskau eigentlich zur Entwicklung langfristiger Strategien benötigt. Sie absorbieren nicht nur immense finanzielle Ressourcen, die in Reform, 
Wiederaufbau sowie wirtschaftliche und soziale Entwicklung des Nordkaukasus fließen sollten. Die russische Führungselite ist viel zu oft
damit beschäftigt, ad hoc auf innen-politische Krisen zu reagieren, wie nach dem Unglück im Wasserkraftwerk „Sajano-Schuschenskaja GES“ im August 2009. Auch die Agenda des Sicherheitsrats wird immer wieder von der Terrorismusbedrohung im Nordkaukasus dominiert. Trotz der zahlreichen Treffen gibt es bislang kaum wirksame Gegenmaßnahmen: Medwedew hat das nationale Antiterrorkomitee aufgefordert, Vorschläge zu erarbeiten – bisher offenbar mit wenig Erfolg.

Das größte Hindernis auf dem Weg zu einer erfolgreichen Moderni
sierungsstrategie ist, dass die „Machtvertikale“ nicht gut genug funktioniert, um die in den diversen Me
moranden festgelegten Ziele umzusetzen. Vor allem in Wirtschaftskreisen
dürfte die Reformagenda auf den Widerstand zahlreicher Interessengruppen stoßen. Das Versagen der Machtvertikale wird aber nicht nur in unmittelbaren Krisen deutlich. Erstens beruhen diese Machthierarchien eher auf Loyalität als auf Qualifikation. Zuständigkeiten sind nicht klar geregelt und Korruption ist damit Tür und Tor geöffnet. In seiner Ansprache
vor der Nationalversammlung im
 November musste Medwedew zugeben, dass ein wesentlicher Anteil der staatlichen Finanzhilfen für den Nordkaukasus „geradezu unverhohlen von Staatsbeamten gestohlen“ würde. Ähnliche Probleme gibt es auch in anderen Bereichen; die tief verwurzelte Korruption verschlingt immense Summen, die eigentlich für die Reform des gesamten Systems vorgesehen sind.

Zweitens stimmen sich Ministerien und sonstige Regierungsinstitu
tionen nicht ausreichend ab, konkurrieren miteinander und enthalten
einander wichtige Informationen vor. Dass die Machtvertikale nicht funktioniert, zeigte sich besonders deutlich, als Medwedew sich kritisch über die Ineffizienz der Regierung äußerte und eine Liste von Personen verlangte, die seine Anweisungen ignoriert hätten. Putin rüffelte daraufhin sechs Vizeminister, weil sie Anordnungen des Präsidenten nicht zeitnah um
gesetzt hätten; alle Ministerien wurden unter besondere Beobachtung
gestellt. Doch das sind symbolische Gesten: Denn es handelt sich dabei um ein anhaltendes und altbekanntes Problem, mit dem Putin schon
während seiner eigenen Amtszeit als Präsident konfrontiert war. Unter
diesen Umständen ist die Regierung immer wieder zu einer „manuellen Kontrolle“ gezwungen – sie muss also die Bearbeitung auch des kleinsten Problems selbst überprüfen.

Die Kunst, die Zukunft zu gestalten

Die russische Staatsführung hat ihre Vision der Zukunft dargelegt: Im Wettbewerb mehrerer Großmächte will sich Russland nach Ablauf einer ökonomischen und gesellschaftlichen Entwicklungsphase profilieren und zu einem unverzichtbaren Akteur entwickeln. Diese strategische Vision der internationalen Ordnung ist die Grundlage der russischen Innen- und Außenpolitik – und solange sie sich nicht ändert, wird sich auch die russische Politik nicht verändern. Russland wird nicht zum Westen gehören. Es wird vielmehr versuchen, anderen Staaten das eigene Modell schmackhaft zu machen und Partnerschaften und Kooperationen zum eigenen Vorteil zu gestalten. „Rossija wperjod!“ zeigt also, dass Moskau hart an der Herstellung eines nationalen Konsenses arbeitet.

Bisher handelt es sich jedoch eher um eine Idee denn eine Strategie. Nach wie vor versucht Russland
sowohl mit dem internationalen Umfeld als auch mit seiner innenpolitischen Instabilität zurande zu kommen. Trotz der breiten Übereinstimmung innerhalb seiner Führungselite und trotz eines auf Ressourcenreichtum beruhenden Wohlstands besitzt
 Moskau nicht die Kapazitäten, seine eigene strategische Agenda umzusetzen und damit, in den Worten Winston
 Churchills, die Kunst zu beherrschen, die Zukunft zu gestalten.

Das liegt weniger an Spannungen in der Doppelspitze Medwedew/Putin, sondern an den „horizontalen“ Brüchen in der gesamten Verwaltungshierarchie. Unterhalb der obersten Führungsebene herrscht ein erheblicher Mangel an Personal und Ressourcen, um tragfähige politische Konzepte zu entwickeln. Die Trägheit der Bürokratie erschwert zudem ihre effektive Umsetzung. Die russische Führung mag wohl enorme Mittel für die Umsetzung ihrer neuen Strategie aufbringen, doch diese – und die Autorität Moskaus – schwinden rapide, wenn es nicht gelingt, die neue Strategie auch umzusetzen. So einfach wird es mit Russland also nicht vorangehen, wie das Schlagwort „Rossija, wperjod!“ glauben machen will.

ANDREW MONAGHAN ist Research Advisor am NATO Defense College in Rom. Der Beitrag gibt seine persönliche Meinung wieder.