Reform oder Bedeutungslosigkeit

In den letzten Jahren hat sich im Stillen eine qualitative Veränderung der Weltordnung vollzogen. Vor allem der beispiellose Aufstieg Ostasiens deutet auf ein Ende des unipolaren Systems der Ära nach dem Kalten Krieg und auf eine systemische Verschiebung der globalen Machtverteilung hin. Um mit dieser Entwicklung Schritt zu halten, muss die internationale Gemeinschaft ihre zunehmend überholten Global-Governance-Institutionen reformieren. Die Schaffung einer institutionellen Architektur in Ostasien ist eine wichtige Maßnahme, um einen reibungslosen Übergang zu gewährleisten.

Der rasante Aufstieg Asiens hat die Welt vor ernsthafte Herausforderungen gestellt, bietet aber im Gegenzug auch eine Fülle von unglaublichen Chancen. Selbst gemessen an früheren Entwicklungsphasen in Ostasien ist das derzeitige Wirtschaftswachstum der Region außergewöhnlich. Die Länder, die an dieser jüngsten Wachstumsrunde beteiligt sind, repräsentieren die Interessen von mehr als 3,5 Milliarden Menschen.1 Chinas und Indiens Volkswirtschaften werden Japan überrunden und im Jahr 2015 bzw. 2032 zur zweit- bzw. drittgrößten Volkswirtschaft der Welt anwachsen.2 Dieser Prozess läutet eine allmähliche Verschiebung des globalen Mächtegleichgewichts von West nach Ost ein – eine Veränderung von historischer Bedeutung.

Der Wiederaufstieg Deutschlands und Japans nach dem Weltkrieg

Ein kurzer Vergleich mit den Erfahrungen Japans und Deutschlands in der Nachkriegszeit könnte Aufschluss darüber geben, wie die beispiellose Herausforderung des asiatischen Aufstiegs gemeistert werden kann. Japan und Deutschland gingen besiegt und wirtschaftlich am Boden zerstört aus dem Zweiten Weltkrieg hervor. Trotzdem gelang es beiden Staaten mit beträchtlicher Unterstützung der Westmächte (hauptsächlich der USA), ihre Volkswirtschaften wieder aufzubauen und an frühere Demokratieerfahrungen anzuknüpfen, liberale politische Systeme zu errichten und schließlich das Vertrauen der internationalen Gemeinschaft zurückzugewinnen.

Die frühe Einbindung beider Staaten in Sicherheitsallianzen mit den USA – Japan durch ein 1951 geschlossenes Sicherheitsabkommen und Westdeutschland mit dem Beitritt zur NATO – verringerte die Bedrohung, die von ihrem Wiederaufstieg als politische und militärische Großmächte ausging. Sicherheitsgarant waren die USA; das erlaubte beiden Staaten, auf die Herstellung teurer und potenziell destabilisierender konventioneller Abschreckungsmittel und die Entwicklung von Atomwaffen zu verzichten. Die Beziehungen verliefen allerdings nicht spannungsfrei. Das schnelle wirtschaftliche Wachstum Japans zum Beispiel schürte während der achtziger Jahre in den USA Ängste vor weltweitem Einflussverlust und führte zu häufigen bilateralen Konfrontationen. Dennoch ist bemerkenswert, dass diese Reibereien rein wirtschaftlicher Art waren; zu keinem Zeitpunkt sah Washington in Japan eine Gefahr für die unangefochtene weltweite US-Vormachtstellung oder für das westliche Ordnungssystem insgesamt.

Es gibt drei Hauptgründe dafür, dass der Nachkriegsaufstieg Japans und Deutschlands nur wenige, wenn überhaupt, negative Auswirkungen auf die regionale und globale Stabilität hatte. Erstens waren beide Länder in eine US-dominierte westliche Ordnung eingebunden; sie waren aktive Teilnehmer in einem Flickenteppich multilateraler Institutionen, die der staatlichen Handlungsfreiheit einvernehmliche Grenzen auferlegten. Zweitens gelang es Japan und Deutschland vor ihrem Aufstieg als Weltmächte, offene (d.h. transparente) und demokratische politische Systeme zu etablieren, die mit den Demokratien der Westmächte vereinbar waren. Drittens hatten insbesondere während des Kalten Krieges die westlichen Staaten (Japan und Deutschland eingeschlossen) mehr oder weniger identische Bedrohungswahrnehmungen.

Warum Ostasien anders ist

Obwohl sich aus den Erfahrungen des Westens mit dem japanischen und deutschen Wiederaufstieg einige Lehren ableiten lassen, birgt der Aufstieg Ostasiens eine Reihe von ganz eigenen Schwierigkeiten.

• Ausmaße: Während die Bevölkerung Deutschlands und Japans 1950 zusammengerechnet lediglich sechs Prozent der Menschheit ausmachte, repräsentieren die Bewohner der Staaten, die an der „dritten Welle“ des ostasiatischen Wachstums beteiligt sind, mehr als 53 Prozent der Erdbevölkerung.
• Entwicklungsstadium: Trotz der beeindruckenden jährlichen Wirtschaftswachstumsraten der letzten Jahre befindet sich die Mehrzahl der Staaten in Asien in einem relativ frühen Entwicklungsstadium. Die Hauptantriebskraft des jüngsten Wachstums sind nicht staatlich geförderte Entwicklungshilfen, sondern Auslandsinvestitionen von profitorientierten Unternehmen.
• Einkommensungleichheit und innerstaatliche Unruhen: Der mit dem Wirtschaftswachstum entstandene Wohlstand ist in den Händen einer vergleichsweise kleinen Gruppe städtischer Eliten konzentriert. Das schnell anwachsende Einkommensgefälle verursacht in vielen Ländern soziale Unruhen.
• Kulturelle und politische Diversität: Obwohl die Vielfalt Ostasiens zu seinen wertvollsten Eigenschaften gehört, erschwert das Fehlen von einigenden kulturellen und politischen Werten den Aufbau starker intraregionaler Beziehungen. Historische Altlasten spielen dabei eine große Rolle. Die politischen Beziehungen zwischen China und Japan (beides regionale Großmächte und geeignet, den zukünftigen Kurs Ostasiens zu gestalten) zeichnen sich eher durch Argwohn als durch ansatzweise gemeinsame Werte aus.
• Sicherheitslage: Verglichen mit Nachkriegs-Europa, in dem die Großmächte ein halbes Jahrhundert lang NATO-Alliierte als Nachbarn hatten und Krieg vollkommen unvorstellbar geworden ist, unterscheidet sich die Sicherheitslage in Ostasien erheblich. China gibt beispielsweise jedes Jahr Milliarden Dollar aus, um seine Landesgrenzen zu schützen – keiner seiner 14 Nachbarstaaten ist ein militärischer Verbündeter. Hinzu kommt, dass Asiens größte Länder China und Indien nicht nur konventionelle Großmächte mit erheblich voneinander abweichenden Bedrohungswahrnehmungen sind, sondern auch quasi „blockfreie“ Staaten mit riesigen Atomwaffenbeständen.

Um Frieden und Stabilität weltweit zu schützen, muss der Westen dafür sorgen, dass der Aufstieg Asiens mit der bestehenden globalen Ordnung harmoniert. Dafür ist nicht nur die aktive Beteiligung und Unterstützung aller betroffenen Staaten notwendig, sondern auch eine umfassende Neuordnung der bestehenden Global-Governance-Institutionen.

Der rasant wachsende internationale Einfluss von nichtwestlichen Wirtschaftsmächten ist ein offenkundiges Problem für ideologisch eingefärbte Institutionen, wie zum Beispiel die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), den Internationalen Währungsfonds (IWF), die Weltbank, die Internationale Energieagentur (IEA) und die Gruppe der Acht (G-8). Auch vor dem Hintergrund etlicher neuer nichtkonventioneller Sicherheitsbedrohungen erschwert der zunehmende Einfluss aufstrebender Wirtschaftsmächte die Arbeit der internationalen Institutionen. Die internationale Gemeinschaft sollte dringend überprüfen, auf welche Weise und mit welchem Erfolg ihre Institutionen globale Probleme tatsächlich bewältigen. Der Schwerpunkt sollte in Zukunft vermehrt auf funktionale Bereiche wie Handels- und Investitionsliberalisierung, Energiesicherheit, Umweltschutz und die Bekämpfung von nichtkonventionellen Sicherheitsbedrohungen gelegt werden.

Ein Beispiel für eine dringend reformbedürftige Institution ist der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Seine ständigen Mitglieder spiegeln die globale Machtverteilung von 1946 und nicht von 2008 wider. Falls die internationale Gemeinschaft mit der Reform dieser Institution scheitert und die aktuellen Veränderungen – wie die wachsende Bedeutung von Mächten wie Japan, Deutschland, Indien und Brasilien – nicht berücksichtigt, dann droht dem UN-Sicherheitsrat die Bedeutungslosigkeit. Falls es nicht gelingt, internationale Institutionen so zu reformieren, dass sie auch die Interessen der zunehmend einflussreichen Entwicklungs- und Schwellenländer angemessen repräsentieren, dann werden nichtwestliche Staaten die Entscheidungen der Institutionen als illegitim ansehen. Kurz gesagt: Ob es gelingt, die internationalen Institutionen zu reformieren, wird davon abhängen, in welchem Maß westliche Staatsoberhäupter gewillt sind, Entwicklungsländern ein größeres Mitspracherecht bei globalen Entscheidungsprozessen einzuräumen.

Eine regionale Architektur in Ostasien

Der Aufstieg von Supermächten wie China und Indien in Asien zeigt, dass jeder Versuch der institutionellen Reform auf regionale Integration und die Entwicklung einer ostasiatischen institutionellen Architektur abzielen muss. Nur so kann verhindert werden, dass der Aufstieg dieser beiden Staaten weitere Instabilität in der Region verursacht.

Der erste und wichtigste Schritt bei der Gestaltung einer regionalen Architektur wird sein, deren bestimmende Grundsätze zu definieren. Die Verbreitung liberal-demokratischer politischer Systeme in der Region ist eine offensichtliche Grundvoraussetzung für die vollständige Integration Ostasiens in die bestehende Weltordnung; trotzdem bleibt Demokratie angesichts der derzeitigen Bedingungen eher ein langfristiges Ziel. In der Zwischenzeit sollten die beteiligten Staaten eine zweigleisige Taktik fahren. Einerseits sollten sie sich bemühen, Risiken zu verringern, um zu verhindern, dass die Verschiebung der Mächtebalance in Richtung Ostasien eine destabilisierende Wirkung hat. Gleichzeitig sollten sie versuchen, die Chancen der jüngsten Wirtschaftsliberalisierung und die Verbreitung von Freihandelsabkommen überall in der Region zu vermehren. Zur Verringerung der Risiken müssen bestehende „westliche“ Sicherheitsallianzen mit den USA (z.B. US-Japan, US-Südkorea, US-Australien etc.) als Absicherung gegen Instabilität erhalten bleiben. Gleichzeitig sollten die Regierungen Chancen maximieren, indem sie regionale Kooperation zwischen allen Staaten der Region in funktionalen Politikbereichen fördern.

Die momentane Situation in Ostasien würde wahrscheinlich jeden Versuch, eine so immens komplexe Institution wie die Europäische Union zu kopieren, zum Scheitern verurteilen. Daher sollte das unmittelbare Ziel eher sein, ein vielschichtiges Netzwerk von multilateralen Institutionen zu schaffen, die spezifische Aufgabenbereiche umfassen. Dazu gehören auch multilateraler Austausch und eine stärkere Betonung von proaktivem und kooperativem Handeln in Fragen von gemeinsamem Interesse. Jeder Schritt in diese Richtung wird das Vertrauen der ostasiatischen Staaten untereinander stärken.

Ein funktionaler Ansatz wird in Zukunft die erfolgversprechendste Strategie zur Gemeinschaftsbildung sein. Dieser Ansatz zeichnet sich besonders durch einen handlungsorientierten Regionalismus aus, bei dem Staaten mehr durch Regeln und Transaktionen als durch Werte, Religion oder politische Systeme miteinander verbunden sind. Der funktionale Ansatz wäre ein wichtiger Beitrag zur Schaffung einer gesamtregionalen institutionellen Architektur. Sein Nutzen liegt darin, dass er über bestehende dialogbasierte Institutionen hinausgeht und Staaten in Kooperationsprozesse einbindet, um gemeinsame Probleme zu bewältigen.

Zu den Politikbereichen, in denen vertiefte regionale Kooperation am dringendsten nötig ist, gehört der Bereich der nichtkonventionellen Sicherheitsbedrohungen. Um transnationale Sicherheitsbelange wie beispielsweise Katastrophenhilfe, Epidemien, Ressourcenmangel, Atomwaffenverbreitung und See-piraterie zu bearbeiten, braucht Ostasien ein neues regionales Instrument. Ein Ostasien-Sicherheitsforum (EASF) würde eine stabile Umgebung für anhaltende wirtschaftliche Entwicklung schaffen und einen wertvollen Beitrag als vertrauensbildende Maßnahme leisten. Die Mitgliedschaft in dieser multilateralen Institution wäre auf einen kleinen Staatenkreis beschränkt, beispielsweise ASEAN+6 (also die zehn ASEAN-Staaten plus China, Südkorea, Japan, Australien, Neuseeland und Indien) und die USA. Die Aufgabe des EASF wäre eine zielorientierte Herangehensweise an regionale Sicherheitsfragen; es würde Sicherheitsbedrohungen kooperativ und in gemeinsamen Operationen nach Vorbild der US-geführten Proliferation Security Initiative (PSI) bekämpfen. Das EASF wäre als Ergänzung, nicht als Ersatz, für bestehende multilaterale Sicherheitsinstitutionen in der Region gedacht, zum Beispiel das ASEAN-Regionalforum (ARF). Foren wie das ARF waren in den letzten Jahren nützliche Instrumente für den regelmäßigen Austausch in Sicherheitsfragen.

Mit dem Format der Sechs-Parteien-Gespräche ist ebenfalls ein wichtiger Rahmen für multilaterale Zusammenarbeit in Fragen der regionalen Sicherheit entstanden – in diesem Fall geht es um die Gefahr, die von Nordkoreas Atomprogramm ausgeht. Obwohl ursprünglich nicht als Ad-hoc-Format gedacht, sollte das Mandat dieses Forums mit der endgültigen Beilegung des Atomstreits nicht auslaufen. Vielmehr sollten die Sechs-Parteien-Gespräche als subregionales Gesprächsforum erhalten bleiben und auch andere Sicherheitsfragen auf der Koreanischen Halbinsel aufgreifen, etwa die Normalisierung der Beziehungen zwischen Pjöngjang, den USA und Japan, die offizielle Beendigung des Korea-Kriegs und die wirtschaftliche Entwicklung Nordkoreas. Zusätzlich zur wünschenswerten Lösung all dieser Probleme hat der Austausch auf Staatsebene den Vorteil, das Vertrauen zwischen den sechs Teilnehmerstaaten zu vertiefen. Multilaterale Initiativen, die so viele Staaten wie möglich einbeziehen, sind ein integraler Bestandteil eines verbesserten Sicherheitsumfelds in Ostasien. Trotzdem ist klar, dass kein Versuch, in der Region Frieden und Stabilität zu sichern, ohne Sanktionen der drei Supermächte Japan, China und USA den Hauch einer Chance hätte. Diese drei Staaten spielen als regionale Stabilitätsgaranten eine grundlegende Rolle. Darum sollte so schnell wie möglich ein regelmäßiger trilateraler Sicherheitsdialog eingerichtet werden. Für die absehbare Zukunft sollten bestehende bilaterale Sicherheitsarrangements zwischen den USA und den Staaten der Region die wichtigste Rückversicherung gegen potenzielle Instabilität bleiben.

Zusammengefasst ist die erfolgversprechendste Strategie, um auf Dauer Frieden und Stabilität in Ostasien zu schaffen, die Konstruktion einer mehrschichtigen Sicherheitsarchitektur. Sie sollte aus drei Schichten bestehen: 1. bestehende bilaterale Sicherheitsarrangements und „minilaterale“ strategische Beziehungen, 2. Sechs-Parteien-Gespräche auf subregionaler Ebene, 3. das Ostasien-Sicherheitsforum als regionales Instrument zur Bekämpfung von nicht-konventionellen Sicherheitsbedrohungen.

Ein regelbasiertes regionales Wirtschaftssystem

Die Vertiefung der intraregionalen Beziehungen wird zuerst durch wirtschaftliche und finanzielle Zusammenarbeit stattfinden. Das Ziel sollte lauten, eine Wirtschaftsgemeinschaft zu schaffen, die mit Institutionen wie der WTO verbunden ist und die Regeln und Pflichten des globalen Systems hütet. Diese Wirtschaftsgemeinschaft sollte aber über WTO-Normen hinausgehen und nicht nur den Handel mit Gütern und Dienstleistungen fördern, sondern auch Investitionen, Normen und Standards und freien Personenverkehr. Zusätzlich zur Förderung von bilateralen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPA) zwischen einzelnen Staaten sollte die Region Gespräche über die Einführung eines gesamtregionalen EPA (ASEAN+6) führen. Das legte nicht nur den Grundstein für eine größere Freihandelszone zwischen Asien und Nordamerika im Rahmen der Asiatisch-Pazifischen-Wirtschaftsgemeinschaft (APEC), sondern könnte auch ein Abkommen zwischen Asien und Europa in Zusammenhang mit dem Asia-Europe-Meeting (ASEM) erleichtern. Eine weitere nützliche Institution wäre eine Art „Asien-OECD“. Die OECD hat jahrzehntelange Erfahrungen mit Problemen, denen heute auch die asiatischen Staaten gegenüberstehen: niedrige Lebensstandards, Korruption, Energiesicherheit, Schwierigkeiten bei der Finanzmarktliberalisierung, Investitionsförderung.

Die Verschiebung der weltweiten Machtbalance zeigt, dass die internationale Gemeinschaft ihre bestehenden Global-Governance-Institutionen reformieren muss; nur so kann die Weltordnung die derzeitige Phase des Umbruchs erfolgreich überstehen. Eine neue institutionelle Architektur in Ostasien wäre ein wichtiger Schritt in diese Richtung. Es ist Aufgabe der westlichen Welt, insbesondere der EU und der nächsten US-Regierung, die sich vollziehende Veränderung zu erkennen, die damit verbundene Herausforderung anzunehmen und Reformen als außenpolitische Priorität zu behandeln.

1 Diese Zahl beinhaltet nicht die Bevölkerungen von Japan, Hongkong, Südkorea, Taiwan und Singapur, da in diesen Ländern der Entwicklungsprozess bereits zu einem früheren Zeitpunkt einsetzte.

2 Dominic Wilson und Roopa Purushothaman: Dreaming with BRICS: The Path to 2050, Global Economic Paper Nr. 99, Goldman Sachs, Oktober 2003, S. 3.