Recht auf Nahrung

Ernährungsunsicherheit betrifft nicht nur Länder im Globalen Süden. Im Jahr 2019 mussten 10 Prozent aller Haushalte in den USA (13 Millionen) so eingestuft werden. Eine gesunde Ernährung – im Unterschied zu billigen Kalorien, die das Überleben sichern, aber zu Mangelkrankheiten führen – können sich weltweit unfassbare 3,1 Milliarden Menschen finanziell nicht leisten. Die Statistik ist genau unterteilt in verhungernde, hungrige, ernährungsunsichere und mangelernährte Menschen.

Gleichzeitig produziert die Welt genügend Nahrung für alle, zumindest ausreichend Kilokalorien. Aber ein Drittel aller produzierten Agrargüter endet, ohne je Menschen ernährt zu haben – als Abfall auf Feldern, in Lagerräumen, im Handel und in den Haushalten. Insgesamt sind das jährlich 1,3 Milliarden Tonnen.

Das grundlegende Menschenrecht auf Nahrung wurde verbindlich in der Allgemeinen ­Erklärung der Menschenrechte von 1948 und im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966 beschlossen. Und seit 2004 ist die konkrete Ausgestaltung in den Leitlinien der UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) ausbuchstabiert. Doch leider muss festgestellt werden: In der Hungerbekämpfung hat sich nur wenig getan.

Schluss mit Absichtserklärungen

Warum wurde das Menschenrecht auf Nahrung nicht umgesetzt? Es fehlte in den vergangenen Jahrzehnten schlicht und einfach der politische Wille, um mit nationaler und internationaler Anstrengung eine adäquate Governance und entsprechende wirtschaftliche Aktivitäten zum Ausrotten von Armut und Hunger zu entwickeln. Und der Markt, der so viele Probleme hätte lösen sollen, hat den Hunger auch nicht verschwinden lassen.

Dabei gibt es immer noch genügend Nahrungsmittel für alle. Aber die Lage ist in den vergangenen Jahren sehr viel komplizierter und herausfordernder geworden. Die „Friedensdividende“ nach 1989/90 wurde nicht für Maßnahmen und Investitionen genutzt, um die Ernährung der Welt auf eine sichere, gerechte und nachhaltige Basis zu stellen.

Es gab auf internationaler Ebene immer wieder Versuche, Strukturen zur Bekämpfung des Hungers aufzubauen, etwa auf dem ersten Welternährungsgipfel der FAO 1996 in Rom. Auch die 2004 von den FAO-Staaten vereinbarten Freiwilligen Leitlinien zum Erreichen des Menschenrechts auf Nahrung sind hier zu nennen. Sie sind so etwas wie ein internationales Handbuch der richtigen und erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung des bereits 1996 in Rom bekräftigten Menschenrechts auf Nahrung. Doch die Umsetzung in praktische Politik verlief sehr schleppend.

Auch von der seit Jahren zu beobachtenden stärkeren Marktorientierung war nicht zu erwarten, dass Hunger und Armut verschwinden. Die Ergebnisse ­haben gezeigt, dass der Erfolg ausgeblieben ist. Erreicht wurde etwas anderes: Die politische Verantwortlichkeit für das Ende von Armut und Hunger wurde großenteils auf den anonymen Markt ausgelagert.

Erst mit den großen politischen Krisen, mit der 2008/09 weltweit einsetzenden Explosion der Lebensmittelpreise, die in mehr als 20 Ländern zu Demonstrationen und sozialen Unruhen geführt haben, wurde das Thema Hunger und Welternährung für kurze Zeit wieder auf die politischen Agenden der Treffen der Mächtigen dieser Welt gesetzt. Es wurde nicht so dramatisch wie in den 1970er Jahren, als die große Ernährungskrise zu Millionen Hungertoten führte. Und das schnelle Absinken der Lebensmittelpreise und der Preise für fossile Energien nach 2010 vermittelte den falschen Eindruck, dass die Probleme gelöst seien.

Krisen verstärken sich gegenseitig

Heute haben wir es mit multiplen, sich überlagernden und gegenseitig verstärkenden Krisen zu tun. Diese neue Lage soll hier mit den „4 C“ (Covid, Conflict, Costs, Climate) analysiert werden.

Der Ausbruch von Corona und die von den Staaten getroffenen Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie haben häufig zur Unterbrechung von lokalen Lieferketten geführt, insbesondere in den Städten des Globalen Südens. Der globale Handel mit agrarischen Rohstoffen konnte unter erschwerten Bedingungen und mit erhöhten Kosten weiterlaufen, aber die Versorgung in den großen Städten, die wesentlich auf informellen Strukturen beruht, war durch den Lockdown stark eingeschränkt. Insbesondere die Armen hatten mit hohen Preisen und sinkenden Einkommen zu kämpfen.

Anfang 2022 hat der Krieg Russlands gegen die Ukraine zur Unterbrechung der Exporte von Getreide, Energie und Düngemitteln aus der Ukraine und aus Russland geführt. Obwohl agrarische Güter und Düngemittel von den Sanktionen ausgenommen waren, wurden die Exporte während des Krieges eingeschränkt. Mehr als 50 Länder deckten zu Beginn des Krieges über 30 Prozent ihres Bedarfs an Getreide aus Russland und der Ukraine. Viele der am wenigsten entwickelten Länder importierten mehr als 50 Prozent ihrer mit fossilen Energien produzierten Düngemittel aus Russland. Durch den Krieg kam es zu Preisschocks. Die Preise für Weizen stiegen um fast 75 Prozent, die für Erdgas um über 100 Prozent und die Preise für Düngemittel für Kleinbauern vervielfachten sich.

Zum zweiten Mal innerhalb kürzester Zeit wurde die politische Aufmerksamkeit auf die Frage der Sicherung der Welternährung gelenkt. Während der Corona-Pandemie waren die lokalen und oftmals informellen Strukturen der Lebensmittelversorgung durch den Lockdown stark beeinträchtigt, durch den Krieg wurden die globalen Handelsströme von Getreide, Düngemitteln und Energie unterbrochen. In beiden Fällen stiegen die Preise sprunghaft an. Die Auswirkungen waren unmittelbar zu spüren und insbesondere die Preissteigerungen bei aus fossilen Energien produzierten Düngemitteln zeigten die fatale Abhängigkeit der Welt­ernährung von fossilen Energien.

Und wie in den Jahren 2008/09 beschäftigten sich die unterschiedlichen Formate von G7 und G20 auch nach dem Ausbruch von Corona und des Ukraine-Krieges mit kurzfristigen Maßnahmen zur Stabilisierung der Preise und mit der Logistik von Lebensmitteln, Dünger und der notwendigen unmittelbaren humanitären Hilfe. Dabei darf nicht vergessen werden, dass Krieg, Bürgerkrieg und Terror schon seit Jahren in vielen Regionen dieser Welt die Produktion und den Zugang zu Nahrungsmitteln so behindern, dass von einer permanenten Hungerkrise gesprochen werden muss. Es sei hier nur der Jemen als Beispiel angeführt.

Auch wenn sich die Verfügbarkeit von agrarischen Rohstoffen im internationalen Handel wieder normalisiert hat und die Preise zu sinken beginnen, sind Energie und Lebensmittel gegenwärtig die stärksten Inflationstreiber. In Deutschland waren Lebensmittel im Januar 2023 um über 20 Prozent teurer als im Vorjahresjanuar, für Ungarn wurde ein Preisanstieg von 45 Prozent gemeldet, für Äthiopien von 33 Prozent und für Nigeria von knapp 25 Prozent. In Südafrika hat die Preissteigerung für Lebensmittel ein 14-Jahres-Hoch erreicht. Innerhalb von vier Jahren haben zwei weltweite Ernährungskrisen zu großen Unsicherheiten und Vertrauensverlust geführt. Wird jetzt globaler Handel nicht mehr nur als Lösung, sondern auch als fatale Abhängigkeit verstanden?

In die Betrachtung der Preise von Lebensmitteln für den Konsum ist nicht einberechnet, was seit einiger Zeit unter dem Begriff „True Cost Accounting“ (TCA) diskutiert wird. Im herkömmlichen System werden Natur-, Sozial- und Humankapital nicht mit einberechnet. Im Falle von TCA müssen die Preise für Lebensmittel noch ergänzt werden mit real existierenden Kosten (Externalitäten), die beispielsweise durch den Verbrauch von Umweltkapital entstehen. Die über viele Jahre anfallenden externen Kosten des Verbrennens von fossilen Energieträgern und die durch CO2-Emissionen verursachte ­Klimakrise sind das bedeutendste Beispiel von negativen Externalitäten. Erst durch die Bepreisung von CO2 wurde hier versucht gegenzusteuern.

Grobe Schätzungen gehen bei einer Lebensmittelproduktion in Höhe von zehn Billionen Dollar pro Jahr von externen Kosten (Natur, Gesundheit und Soziales) von zwölf Billionen Dollar aus; die höchsten Kosten entstehen im Bereich ernährungsbedingter Krankheiten. Der Wert des gesamten Systems wäre demnach negativ. Wir haben es also mit der paradoxen Situation zu tun, dass schon heute die Preis­explosion bei Lebensmitteln zu verstärktem Hunger und zu mehr Mangel­ernährung führt, obwohl die Gesamtkosten der Produktion noch gar nicht erfasst werden. Diese Kosten werden derzeit in Form von Degradierung von natürlichen Ressourcen, durch das Abholzen von Wäldern, den Verlust an menschlicher Gesundheit und die Verarmung ländlicher Regionen bezahlt.

Gleichzeitig gab es in den Preiskrisen der vergangenen Jahre große Gewinner. Die Berichte über Extraprofite bei den Produzenten fossiler Energieträger sowie die stark erhöhten Umsätze und Gewinne der weltweit agierenden Getreidehändler sind hier nur zwei Beispiele.

Auswirkungen der Klimakrise

Seit vielen Jahren alarmiert der Internationale Klimarat (IPCC) in seinen Berichten, wie der Klimawandel die Ernährungs­sicherheit zusätzlich beeinträchtigen wird. Der jetzt veröffentlichte 6. Bericht baut auf wissenschaftlichen Modellen auf, die verdeutlichen, dass der Klimawandel nicht nur die Bedingungen für die Produktion von Lebensmitteln in vielen Regionen dieser Welt verschlechtern wird (Verlust von Bodenfruchtbarkeit, Biodiversität, Veränderung der Wasserversorgung). Ernährung insgesamt und die Bekämpfung von Armut werden in einem veränderten, teilweise katastrophalen klimatischen Umfeld stattfinden. Viele Staaten und insbesondere die am wenigsten entwickelten Länder werden mit großen neuen Schocks konfrontiert werden, auf die sie nur sehr wenig vorbereitet sind.

So kann schon im ersten Quartal 2023 in vielen Regionen der Welt eine „ungewöhnliche“ Hitzewelle beobachtet werden, die als Vorbote für kommende Klimaextreme gesehen werden muss. Dies wird sich kurzfristig auf die landwirtschaftliche Produktion auswirken. Extreme Wetterereignisse wie Dürren oder Fluten werden neben der Erhöhung der Durchschnittstemperatur schon bald wahrscheinlicher werden.

Und wir werden es mit veränderten Mustern und einer ungewöhnlichen Verbreitung von Tier- und Pflanzenkrankheiten zu tun haben. Es ist sehr wahrscheinlich, dass das massive Auftreten von Wüstenheuschrecken und die verheerenden Verwüstungen in Äthiopien und Kenia in den Jahren 2019 bis 2022 auf Temperatur­anomalien im Indischen ­Ozean und daraus resultierende ungewöhn­liche Regenfälle zurückzuführen sind.

Die Klimakrise kann in ihren Auswirkungen modellhaft vorhergesagt werden. Die Auswirkungen auf das System der Ernährungssicherung – auf Produktion, Handel und den Zugang zu Nahrung – müssen jedoch neu bewertet werden. Der allgemeine Verweis, dass wir resilientere Systeme brauchen, hilft nur dann weiter, wenn es gelingt, schnell konkrete Maßnahmen zu implementieren.

Hunger und Armut wirksam bekämpfen

Die sich gegenseitig verstärkenden Krisen und ihre Auswirkungen auf die Welt­ernährung müssen unter den Bedingungen einer zunehmend unübersichtlichen geopolitischen Lage angegangen werden. Das ist eine politische Steuerungsaufgabe. Diese Steuerung muss aufbauen auf umfassenden wissenschaftlichen Erkenntnissen, auch von Landwirten und indigenen Völkern, auf den Erfahrungen von Nichtregierungsorganisationen, von international vernetzten Interessengruppen sowie auf den Erfolgen und Misserfolgen des etablierten multilateralen Systems. Ausbleibende Erfolge in der Hunger- und Armutsbekämpfung haben verdeutlicht, dass trotz großer Fortschritte in einzelnen Wissensbereichen und der Zunahme des globalen Reichtums der Hunger nicht ausgerottet wurde.

Kann der politische Wille mobilisiert werden, um in einem integrierten Ansatz das folgende Aufgabenbündel anzugehen?

1. Akute Hungerbekämpfung, Notfallhilfe und Maßnahmen gegen die Zunahme der Mangelernährung (nicht nur wegen der dramatischen Folgekosten für den Gesundheitssektor);
2. massive Investitionen in die Anpassung des Welternährungssystems an den Klimawandel und gleichzeitige drastische Reduzierung der CO2-Emissionen in allen Wirtschaftssektoren, um diese Anpassung nicht noch weiter zu erschweren;
3. Sicherung und nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen (Wasser, fruchtbarer Boden, genetische Vielfalt), auch durch Landwirtschaft und in geschützten Landschaften;
4. Implementierung des Menschenrechts auf Nahrung als übergeordnetes Ziel staatlicher Politik sowie unabhängige Überprüfung des Fortschritts;
5. neue ökonomische Bewertung der tatsächlichen Kosten der Lebensmittelsysteme durch True Cost Accounting und Monitoring der Kosten der Transformation. Auch die Kosten des Nichthandelns sind hier zu betrachten.

Diese Punkte sind im Einzelnen nicht neu, mit Ausnahme der Diskussion um True Cost Accounting. Seit vielen Jahren wird an Konzepten, Strategien, neuen ­wissenschaftlichen Erkenntnissen und einem besseren Verständnis traditionellen Wissens gearbeitet. Es wird über die sozialen und gesellschaftlichen Bedingungen der Veränderungen kontrovers diskutiert. Und die Debatte über die Rolle von Regulierung und Marktmechanismen sowie das Verhältnis beider Faktoren zueinander polarisiert weiterhin.

Neue Ansatzpunkte für SDG 2

Der mangelnde Fortschritt in der Hungerbekämpfung veranlasste 2019 den ­Generalsekretär der Vereinten Nationen, António Guterres, die Idee ­eines UN Food Systems Summit (UNFSS) zu verkünden. Ihm war klar, dass die Welt die Ziele zur Beendigung des Hungers im Jahr 2030 nicht erreichen würde. Zur Vor- und Nachbereitung dieses UN-Gipfels vom September 2021 wurden weltweit Hunderte, vielleicht auch Tausende von Workshops und Versammlungen durchgeführt. Im Juli 2023 wird es in Rom ein großes Follow-up geben, bei dem die seither entwickelten Aktivitäten präsentiert werden.

Aber dieses Treffen wird nur marginal zur Erreichung des Null-Hunger-Zieles beitragen. Denn das zentrale Element in der Hungerbekämpfung fehlt weiterhin: Es gibt keine ausreichende Debatte über die Governance der Welt­ernährung und über die notwendigen politischen Rahmenbedingungen für die Erreichung dieses zweiten Zieles für nachhaltige Entwicklung (SDG 2). Der Vorbereitungsprozess zum UNFSS 2021 hat das Hungerproblem „entpolitisiert“ und die UN-Staaten aus ­ihrer Verantwortung für die Erreichung des Menschenrechts auf Nahrung entlassen. Stattdessen wurden vielfältige Diskussionen organisiert und das Problem des Hungers aus unterschiedlichen Perspektiven analysiert.

Heute lautet die Frage: Können unter den geopolitischen Bedingungen und aufgrund der Verschiebung der Machtverhältnisse überhaupt noch ernsthafte Ansatzpunkte zur internationalen Steuerung der Hungerbekämpfung identifiziert werden? Gibt es reale politische Ansatzpunkte für einen neuen Anlauf? Und wer könnte diesen Anlauf initiieren? Ist das multilaterale System willens und in der Lage, über notwendige Schritte zur Hungerbekämpfung nachzudenken? Oder braucht es eine neue Initiative und wer könnten die treibenden Akteure sein? Müsste über eine neue Rolle der G20 nachgedacht werden? Könnte die gegenwärtige indische G20-Präsidentschaft hierfür gewonnen werden?

Indien könnte seine globalen Ambitionen und die innenpolitische Notwendigkeit der Hungerbekämpfung miteinander verknüpfen. Wäre es denkbar, dass Indien auf dem G20-Gipfel im September eine Koalition der Willigen etabliert? Könnten neue Vorschläge entwickelt werden, wie das Menschenrecht auf Nahrung ohne Zerstörung des Planeten erreicht werden kann?

Die internationale Staatengemeinschaft hat 2015 beschlossen, den Hunger bis 2030 zu beseitigen. Es bleiben noch sieben Jahre! Die jetzigen Anstrengungen in den Staaten und auch der Prozess des UN Food Systems Summit vermitteln keine Anhaltspunkte, dass dieses Ziel erreicht werden kann. Das Verwalten des Zieles ist nicht ausreichend. Ohne neue politische Initiative wird es stillschweigend aufgegeben werden.