Krisenprofiteure

Gefährden die politischen Differenzen auf der Welt die Fortschritte, die in den vergangenen drei Jahrzehnten bei der internationalen Zusammenarbeit in der Strafverfolgung gemacht wurden? Der Streit um die Nachfolge von Meng Hongwei als Präsident der internationalen Polizeibehörde Interpol hat die Aufmerksamkeit auf den Zusammenhang zwischen dem Verhältnis der Großmächte und dem Kampf gegen das organisierte Verbrechen gelenkt.

Jede Schätzung der Gewinne aus dem organisierten Verbrechen ist zwangsläufig mit großer Unsicherheit behaftet. Die Vereinten Nationen schätzen, dass jährlich Gelder in Höhe von 2 bis 5 Prozent des globalen BIP gewaschen werden, das wären jährlich zwischen 800 Milliarden und zwei Billionen Dollar. Selbst wenn die tatsächliche Summe am unteren Ende der Schätzung liegen sollte, ist es immer noch sehr viel Geld, das außerhalb des Rahmens von Regulierungen und Steuern fließt. Dies verringert die Ressourcen, die für die Unterstützung legaler Aktivitäten verfügbar sind, und vergrößert das Risiko von Korruption. Oft stammt das illegale Geld auch aus gewalttätigen, bösartigen und asozialen Aktivitäten.

Meng verließ seinen Posten als Vorsitzender des Interpol-Exekutivkomitees unfreiwillig zwei Jahre vor Ablauf seiner Amtszeit, nachdem die chinesischen Behörden ihn während eines Heimatbesuchs festgenommen hatten. Einige Mitgliedstaaten von Interpol unterstützten daraufhin die Kandidatur des russischen Regierungsvertreters Alexander Prokoptschuk. Letztlich setzte sich aber der südkoreanische Interpol-Vizepräsident Kim Jong-yang durch.

1989 schufen die damals sieben wichtigsten Industrienationen der westlichen Welt (G7) die Financial Action Task Force (FATF), um Drogenbaronen die Gewinne ihrer kriminellen Aktivitäten entziehen zu können. Binnen fünf Jahren stieg die Zahl der Mitgliedsländer der FATF von sieben auf 28. Heute sind es 37. Das politische Tauwetter erleichterte zwischenstaatliche Kooperationen, um die Aufgaben zu meistern. Die Globalisierung, Digitalisierung und Urbanisierung eröffneten auch den grenzüberschreitenden kriminellen Vereinigungen neue Chancen. Der Anwendungsbereich der FATF-Aktivitäten weitete sich aus. Nun ging es nicht allein um die Geldwäsche von Drogenkartellen, sondern auch um die Bekämpfung von Terrorismus, um die Gefahr der Verbreitung atomarer, chemischer und biologischer Waffen zu verringern.

Zusammenhang zwischen transnationalem Verbrechen und Sicherheit

Die Zusammenarbeit zur Bekämpfung des transnationalen Verbrechens als einer Bedrohung der Sicherheit wurde stetig weiter ausgebaut. 1997 wurde das Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) zur Förderung der Zusammenarbeit geschaffen. Im Auftrag von UNODC geht es nicht nur um die Themen, mit denen sich auch die FATF befasst, sondern auch um viele weitere wie Cyberverbrechen, den illegalen Handel von Produkten wie Zigaretten und Alkohol, Waffenschmuggel, den Handel mit Arzneimittel-Imitaten, Menschenhandel, Verbrechen zu See wie Piraterie, den Schmuggel von Kunst- und Kulturgegenständen sowie den illegalen Handel mit Wildtieren.

Das neue Verständnis für den Zusammenhang zwischen grenzüberschreitendem Verbrechen und Sicherheit spiegelt sich auch in den Diskussionen des UN-Sicherheitsrats. Die Globale Initiative gegen transnationales organisiertes Verbrechen, eine Nichtregierungsorganisation, analysierte die zwischen 2000 und 2017 verabschiedeten Resolutionen des UN-Sicherheitsrats und stellte eine stetige Zunahme der Aufmerksamkeit für illegale Warenströme, Märkte und verbrecherische Akteure in Konfliktgebieten fest. Der Studie zufolge spielt das organisierte Verbrechen in 35 Prozent aller Resolutionen des Sicherheitsrats eine Rolle, entweder als Faktor im Umfeld von Konflikten oder wegen der Verbindungen mit dem Terrorismus. Der Fokus auf Konflikte und den Antiterrorkampf rückte in den Diskussionen des Sicherheitsrats Afrika und den Nahen Osten in den Vordergrund. Andere Gremien, die den Schwerpunkt auf organisiertes Verbrechen und Rauschgift legen, haben ihr Engagement in Nord- und Südamerika sowie in Asien verstärkt.

Als sich die Vereinten Nationen im Januar 2016 auf Ziele für eine nachhaltige Entwicklung (SDGs) einigten, gehörte auch der Kampf gegen grenzüberschreitende Kriminalität dazu. Als weltweites Ziel wurde er unter dem Dach von SDG 16 aufgeführt, bei dem es um die Förderung von gerechten, friedlichen und inklusiven Gesellschaften geht. Als Ziel setzen die Vereinten Nationen, dass die illegalen Ströme von Geld und Waffen signifikant verringert, alle Arten des organisierten Verbrechens bekämpft sowie Korruption und Bestechung in allen Formen wesentlich reduziert werden sollen.

Das internationale Recht schafft einen einheitlichen Rahmen für alle, aber wie die einzelnen Verbrechen definiert werden, als wie schwerwiegend sie betrachtet werden (gemessen an den Vorgaben zur Urteilsfindung), welche Ressourcen zur Verfügung stehen und ob internationale Aktionen angestrebt werden – das alles sind nationale Entscheidungen. Dieses nationale Vorrecht bedeutet, dass zwischenstaatliche Kooperation dort am einfachsten ist, wo es sich um Gruppen mit vergleichbaren Interessen, Sorgen und Prioritäten handelt. Wenn dieser Gleichsinn aber schwindet, hat das unvermeidlich Einfluss auf viele der bestehenden Kooperationsrahmen. Es gibt Hinweise darauf, dass die Grundlage für gemeinsames Handeln durch die politischen Veränderungen erodiert.

Wie anfangs festgestellt, hat die Sicherheitskooperation neue Chancen für das Zusammenwirken der Staaten eröffnet. Das vorherrschende Paradigma verschob sich: Statt sich vornehmlich um die eigene Position im Wettbewerb zwischen den Staaten zu kümmern, arbeiteten die Staaten im Kampf gegen solche nichtstaatlichen Bedrohungen zusammen, die allen gleichermaßen Sorgen machen. Inzwischen gibt es Beispiele einer Rückkehr zum früheren Wettbewerb. Maßnahmen, die eigentlich für den Kampf gegen kriminelle Aktivitäten gedacht waren, erhalten in manchen Fällen eine politische Dimension.

Kampf gegen Geldwäsche

In den vergangenen Wochen hat Donald Toon, der Direktor für Wirtschaftsverbrechen der Nationalen Verbrechensagentur in Großbritannien, über die „unexplained wealth order“ gesprochen, ein Instrument im Kampf gegen die Geldwäsche. Toon erklärte, seine Behörde richte ihren Fokus jetzt verstärkt auf große russische Vermögenswerte in Großbritannien. Dieser Schwerpunkt auf Russland wurde als Teil einer übergeordneten Anstrengung beschrieben, den Ruf Londons zu verbessern, das vielerorts den Ruf hat, man könne dort schmutziges Geld im Immobilienmarkt waschen. Allerdings ist es durchaus möglich, dass Moskau die plötzliche Konzentration auf Vermögenswerte, die sich seit Jahrzehnten in Großbritannien befinden und nie Fragen aufgeworfen haben, als Teil einer Strategie zur Ausübung politischen Drucks versteht.

Russland selbst ist beschuldigt worden, Instrumente zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Wirtschaftskriminalität aus politischen Gründen einzusetzen. Es geht um die Art, wie Moskau „red notices“ (die Information, dass eine Person aufgrund eines nationalen Haftbefehls gesucht wird) über das Kommunikationssystem von Interpol verbreitet. Russische „red notices“ sind bereits von europäischen Gerichten mit der Begründung aufgehoben worden, dass sie auf die Bestrafung von bekannten Kritikern der russischen Regierung abzielen. Auf diese Weise nutze Russland die Tatsache, dass viele Banken und Finanzinstitutionen Richtlinien haben, nach denen sie keine Transaktionen vornehmen oder Konten für Kunden führen, die in einer „red notice“ genannt werden.

Ein weiteres Beispiel betrifft die EU, die mit mehreren Richtlinien gegen die Geldwäsche – zuletzt 2017 – die Anforderungen an Überwachung und Berichterstattung für „politisch exponierte Personen“ (PEPs) schrittweise verschärft hat. In der Folge werden nicht nur Geschäftsbeziehungen zu den PEPs selbst stärker kontrolliert, sondern auch Verbindungen zu ihren Familienmitgliedern und bekannten Geschäftspartnern. Diese Richtlinien gegen die Geldwäsche, die als Antikorruptionsmaßnahme eingeführt worden waren, um die Transparenz bei Zahlungen ausländischer Mächte an PEPs zu erhöhen, dienen inzwischen der Abwehr hybrider Kriegsführung.

Bei diesen Beispielen geht es nicht darum, ob bestimmte Veränderungen gut oder böse sind. Sie zeigen, dass sich ein gradueller Wandel vollzieht: An die Stelle der Grundannahme, dass Staaten zusammenarbeiten, um nichtstaatliche kriminelle Aktivitäten zu bekämpfen, tritt eine traditionellere Sichtweise, in der vor allem die Handlungen ausländischer Staaten Sorgen bereiten und nichtstaatliche Akteure Teil der Strategien im zwischenstaatlichen Wettbewerb sind. Um die Dynamik im Kampf gegen grenzüberschreitende kriminelle Netzwerke aufrechtzuerhalten, müssten die großen Mächte ihr konstruktives Engagement auch dann fortführen, wenn sich ihre bilateralen Beziehungen verschlechtern. Der Kampf gegen den Terrorismus und die Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen bleiben als Beispiele gemeinsamer Interessen bestehen.

Ein weiterer Bereich, in dem die internationale Zusammenarbeit bislang an Dynamik gewonnen hatte, ist die Bekämpfung des grenzüberschreitenden Verbrechens in Konfliktgebieten. Auch dies könnte die Rückkehr der traditionelleren Denkart erschweren. In der Ostukraine, in Libyen, Irak und Syrien sind sich die Großmächte über das richtige Vorgehen uneins. Wird es möglich sein, die gemeinsamen Anstrengungen zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Folgen der dortigen Kriminalität von solchen Differenzen abzuschirmen? Oder begreift man Konflikte als Chance, seine geopolitischen Gegner zu schwächen, indem man den Preis – in Blut und Geld – erhöht, den sie zahlen müssen, um ihre Ziele zu erreichen?

Um kriminelles Verhalten und illegale wirtschaftliche Aktivitäten in fragilen und umkämpften Ländern zu begrenzen, braucht es umfassende Gegenmaßnahmen. Doch selbst dort, wo es einen akzeptierten internationalen Rahmen gibt, ist es schwierig, ein komplexes Engagement über eine längere Zeit aufrechtzuerhalten, weil sich die nationalen Prioritäten verändern. Eine nachhaltige Verpflichtung ist am ehesten dort möglich, wo die Zusammenarbeit von Staatengruppen geführt und koordiniert wird, die von der Bedrohung durch grenzüberschreitende Verbrechen am stärksten betroffen sind. Am Anfang sollte deswegen immer eine Einschätzung der Bedrohungen und Risiken stehen, aus der hervorgeht, für welche Staaten bei jeder Art der grenzüberschreitenden Kriminalität das meiste auf dem Spiel steht.

Ian Anthony leitet das European Security Programme bei SIPRI.