Konfliktverhütung und Friedenssicherung

Zu Beginn des neuen Jahrtausends sieht sich die Europäische Union beispiellosen Herausforderungen gegenüber. Eine der größten und für die Vereinten Nationen interessantesten Herausforderungen findet Ausdruck in der Auseinandersetzung, die gegenwärtig über die Entwicklung der Fähigkeiten der Europäischen Union zur Konfliktbewältigung geführt wird. Aus den Gesprächen auf hoher Ebene, die zwischen den beiden Organisationen zu diesem Thema bereits geführt worden sind, geht klar hervor, dass ein breites Spektrum für eine vertiefte Zusammenarbeit zwischen EU und UN bei der Konfliktverhütung und Friedenssicherung vorhanden ist.

Bei diesem Thema sind in den vergangenen drei Jahren zwar Fortschritte erzielt worden, doch die Herausforderung reicht weit über praktische Überlegungen zur Verbesserung derartiger Zusammenarbeit hinaus. Die Herausforderung besteht auch darin, die Entwicklung der europäischen Identität mit der Verantwortung Europas innerhalb der Vereinten Nationen selbst zusammenzuführen. In den Vereinten Nationen stellen sich Viele inzwischen die Frage, ob die Stärkung der EU-Potenziale für Konfliktbewältigung dazu führen wird, der Weltorganisation Aufmerksamkeit, Ressourcen und Unterstützung zu entziehen, oder ob die UN insgesamt dadurch gestärkt werden.

Während eine Antwort auf diese Frage gegenwärtig noch schwer zu finden ist, gibt es überhaupt keinen Grund, Europas Verpflichtung auf die Vereinten Nationen und auf UN-Friedenssicherung in Zweifel zu ziehen. Zurzeit sind die EU-Mitglieder in ihrer Gesamtheit der größte Beitragszahler für die laufenden 15 UN-Einsätze zur Friedenssicherung, mit einem Jahreshaushalt von insgesamt 2,8 Milliarden Dollar. Die EU setzte sich im Jahr 2001 für eine Stärkung der Hauptabteilung für Friedenssicherungseinsätze ein. So unterstützte sie die Empfehlungen des Brahimi-Berichts1, indem sie für die fast 50-prozentige Erhöhung des Personals von 402 Mitarbeitern im Januar 2000 auf 593 bis zum 1. Juli 2002 eintrat und sich auch bereit erklärte, einen großen Teil der dadurch entstehenden Kosten zu übernehmen.

Die EU und ihre Mitglieder sind die größten Geldgeber für humanitäre Hilfe und Wiederaufbauleistungen in jenen Weltgegenden, in denen nach einem Konflikt Friedenssicherungseinsätze stattfinden. Historisch gesehen haben europäische Länder ihren Soldaten häufiger Blauhelme aufgesetzt als Länder von irgendeinem anderen Teil des Erdballs.

Angesichts dieser traditionell soliden Unterstützung sollten die UN eigentlich keinen Grund haben, besorgt zu sein. Doch gibt es gewisse beunruhigende Tendenzen, die nicht zu übersehen sind. Natürlich hoffen Beobachter bei den UN immer, dass sie die Signale falsch deuten, dennoch bleibt der Eindruck bestehen, dass die Stärkung der Vereinten Nationen in europäischen Hauptstädten im Vergleich zu anderen Themen der Außenpolitik nicht genügend Aufmerksamkeit findet.

Europäische Teilhabe

Das Gefühl der Europäer für eine Teilhabe und gewissermaßen einen Mitbesitz an den Vereinten Nationen scheint nachzulassen. Wenn Kritiker von außen die Europäische Union rhetorisch angreifen, zögern die meisten EU-Mitglieder nicht, ihr zu Hilfe zu eilen, da sie dies als einen Angriff auf sich selbst empfinden. Doch wenn sich die Kritik gegen die Vereinten Nationen richtet, scheinen viele Europäer sie nicht auf sich selbst zu beziehen, obwohl doch jedes Mitglied der Europäischen Union auch Mitglied der Vereinten Nationen ist.

Was auf der operativen Ebene, so weit es die Friedenssicherung betrifft, indes noch mehr Sorgen bereitet, sind die Signale aus einigen europäischen Ländern, dass sie ihre begrenzten Streitkräfte den von den UN geführten Einsätzen nicht zur Verfügung stellen können, da diese Einheiten  den sich im Aufbau befindlichen EU-Streitkräften zur Verfügung stehen müssten. Zahlreiche afrikanische Staaten ziehen inzwischen die Verpflichtung der EU zur Friedenssicherung auf ihrem Kontinent ernsthaft in Zweifel. Gegenwärtig sind über 20 000 Blauhelm-Soldaten an den beiden größten UN-Friedenssicherungseinsätzen, in Sierra Leone und in der Demokratischen Republik Kongo, beteiligt. Doch nicht ein einziger dieser Blauhelme wird von Einheiten aus Ländern der EU getragen.

Im Grunde stehen wir hier vor einem Dilemma: Zeit, politisches Kapital wie auch finanzielle Ressourcen und Personal sind begrenzt. Es besteht die Gefahr, dass die Europäische Union und die Vereinten Nationen miteinander um dieselben Ressourcen konkurrieren. Und was die europäischen Beiträge angeht, so werden eher die UN verlieren. Deshalb gilt es, nicht zuzulassen, dass sich dies zu einem Nullsummenspiel entwickelt, bei dem es nur Gewinner oder Verlierer gibt. Es ist vielmehr erforderlich, unsere kollektiven Ziele für die Aufrechterhaltung des internationalen Friedens und der Sicherheit so zu bündeln und auszuformulieren, dass die Verfolgung nationaler Interessen, regionaler sowie universeller Verpflichtungen sich nicht gegenseitig ausschließt, sondern sich gegenseitig verstärkt.

Für die Europäer ist die Zusammenarbeit zwischen EU und UN bedeutsam sowohl für die Friedenswahrung in Europa als auch jenseits seiner Grenzen. Die Erfahrungen des vergangenen Jahrzehnts auf dem Balkan sind ein eindringliches Beispiel für sich überschneidende nationale, regionale und internationale Interessen, manchmal zum gegenseitigem Nutzen, manchmal auch nicht. Glücklicherweise sind die gegenwärtigen Trends überwiegend positiv, weil sie die scharfen Trennlinien, die sich innerhalb Europas, über den Atlantik hinweg und innerhalb des UN-Sicherheitsrats zwischen 1992 und 1995 infolge des Auseinanderbrechens des ehemaligen Jugoslawiens und des anschließenden Krieges in Bosnien-Herzegowina aufgetan hatten, weitgehend verwischen.

Bosnien-Herzegowina

Zehn Jahre nach dem Beginn des Balkan-Konflikts steht die Mission der Vereinten Nationen für Bosnien- Herzegowina (UNMIBH) kurz vor dem erfolgreichen Abschluss ihrer Aufgabe, die zum Ende des Jahres 2002 ausläuft. Die Vollendung dieser UN-Mission ist zu einem großen Teil der anhaltenden Unterstützung von EU-Ländern, besonders Deutschland, zu verdanken, insbesondere für den Aufbau qualifizierter ziviler Polizeieinheiten und – genauso wichtig – für die politische und finanzielle Hilfe, die erforderlich war, um den Widerstand von allen Seiten zu verschiedenen Zeiten zu überwinden.

Am 1. Januar 2003 wird die UNMIBH von der EU-Polizeimission abgelöst. Da sich die EU rasch zur Einrichtung dieser Mission entschlossen hat, bleibt genügend Zeit für eine gemeinsame Planung von EU und UN und einen reibungslosen Übergang.

Dieses Beispiel einer Zusammenarbeit zwischen EU und UN ist äußerst bedeutsam und in mehrfacher Hinsicht ermutigend. Erstens ist diese Zusammenarbeit natürlich für die EU wichtig, weil es ihre erste größere Polizeimission sein wird. Zweitens ist sie ebenfalls wichtig für Bosnien-Herzegowina, weil die Übertragung der Verantwortung bedeutet, dass eine europäische Institution auf ein europäisches Problem reagiert, was wiederum belegt, dass das Problem international nicht mehr so entzweit, und die UN nicht mehr an einem größeren operativen Einsatz festhalten müssen.

Der letzte Punkt verdient eine nähere Erläuterung, da er ausschlaggebend ist für die Frage, ob eine regionale oder subregionale Organisation eine Aufgabe der Friedenssicherung anstelle der Vereinten Nationen übernehmen soll oder auch umgekehrt – wobei klar ist, dass die UN-Charta und die Vorrechte des Sicherheitsrats in jedem der beiden Fälle Vorrang behalten sollen.

Im Allgemeinen werden die UN für die Übernahme der Aufgabe von Friedenssicherung und ähnlichem statt einer regionalen oder subregionalen Organisation aus einem der drei folgenden Gründe ausgewählt:

1.die Konfliktparteien werden nur die Vereinten Nationen akzeptieren, weil eine oder mehrere von ihnen befürchten, dass eine betroffene regionale oder subregionale Organisation nicht unparteiisch sein kann;

2.in der betroffenen Konfliktzone gibt es keine regionalen oder subregionalen Organisationen, die die Fähigkeit, die Erfahrung oder auch die Ressourcen besitzen, um die Aufgabe so effektiv wie die Vereinten Nationen durchzuführen;

3.die UN sind die einzige Organisation, in deren wichtigsten Entscheidungsgremien alle relevanten Länder vertreten sind, deren aktives Engagement für den Erfolg des jeweiligen Friedensprozesses von wesentlicher Bedeutung ist.

Der dritte Punkt erklärt, warum die Vereinten Nationen aufgefordert wurden, das Territorium Kosovos vollständig zur verwalten, ohne jemals zuvor Erfahrungen gesammelt zu haben, wie man sich auf ein solches Unternehmen vorbereitet. Der Fall Kosovo bot die Möglichkeit, auf vielen verschiedenen Ebenen Erfahrungen zu sammeln, einschließlich solcher hinsichtlich der Zusammenarbeit zwischen der EU und den UN wie auch der Zusammenarbeit mit OSZE und NATO. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, wie schnell das zuvor Undenkbare akzeptable Wirklichkeit geworden ist. Niemand hätte sich im Jahr 1995 vorstellen können, dass 1999 die Vereinten Nationen Kosovo verwalten würden.

Afghanistan

Wenn man über Europas Grenzen hinweg schaut und dabei die Frage der EU/UN-Zusammenarbeit bei Konfliktverhütung und Friedenssicherung im Blick behält, kommt dem Beobachter sofort Afghanistan in den Sinn. Der Prozess, der zur Unterzeichnung des Petersberg-Abkommens und seiner Umsetzung geführt hat, ist ein glänzendes Beispiel dafür, wie nationale, regionale und internationale Bemühungen in einer sich gegenseitig stärkenden Weise miteinander in Einklang gebracht werden können. Botschafter Lakhdar Brahimi, der Sonderbeauftragte des Generalsekretärs für Afghanistan, vollbrachte eine bemerkenswerte diplomatische Leistung, als er am 5. Dezember 2001 das Petersberg-Abkommen2 zustande brachte. Er ist der erste, der darauf hinwies, dass dies nicht möglich gewesen wäre, wenn er nicht von der internationalen Gemeinschaft enorme Unterstützung und Ermutigung für seine Bemühungen erhalten hätte.

Diese Unterstützung zeigte sich auf vielerlei Weise, unter anderem im Sicherheitsrat, bei den 6+2 (Afghanistan, seine unmittelbaren Nachbarn, die Russische Föderation und die Vereinigten Staaten), der Gruppe der 21 (die 6+2 und politisch interessierte Staaten), der Afghanistan-Unterstützungsgruppe (16 Geberstaaten unter dem Vorsitz von Norwegen), der EU, der Organisation der Islamischen Konferenz und, bilateral, häufig auf Ministerebene.

Bei der Friedensschaffung bringen der UN-Generalsekretär und sein Sonderbeauftragter persönliches Prestige und moralische Autorität mit an den Verhandlungstisch. Dies sind notwendige Voraussetzungen für die Aufgabe, doch sie reichen nicht immer aus, um den Widerstand von einer oder mehreren Krieg führenden Seiten zu überwinden. In solchen Fällen wird ihr Einfluss bestimmt von dem Ausmaß, in dem sie als Umsetzungsorgan der Wünsche der internationalen Gemeinschaft insgesamt angesehen werden, von deren Mitgliedern sie Ermutigung und Druck einfordern können, falls dies benötigt wird. Der Petersberg-Friedensprozess sollte deshalb als Vorbild dafür angesehen werden, wie wirksam die Handlungsfähigkeit eines Sonderbeauftragten der Vereinten Nationen gesteigert werden kann.

Es ist allgemein und zu Recht anerkannt, dass die Bundesrepublik Deutschland als Gastgeber der Petersberg-Konferenz eine glänzende Rolle gespielt hat. Die Rolle, die Deutschland in Afghanistan weiterhin spielt, indem es die Führung beim Wiederaufbau der afghanischen nationalen Polizei übernimmt, indem es großzügige finanzielle Unterstützung für den Wiederaufbau leistet und einen militärischen Anteil an der Internationalen Beistandsstreitmacht (International Security Assistance Force – ISAF) übernommen hat sowie sogar ab Februar 2003 zusammen mit den Niederlanden die Führung übernehmen wird, verdient hohe Anerkennung.

Die Schaffung der ISAF für Kabul ist in mehrerlei Hinsicht bedeutsam. Anfangs – mit großem Können – geführt von Großbritannien und mit Soldaten aus vielen europäischen Ländern, einschließlich Deutschlands, war die Einsetzung der ISAF ein wichtiges Zeichen für die Welt, indem sie bewies, dass die EU-Länder einmal mehr bereit waren, für Friedenssicherung außerhalb der Grenzen Europas einzutreten. Überdies zeigte sie, dass Koalitionen der Willigen es nicht erfordern, dass ein Nachbarland die Aufgabe übernehmen muss, wie dies in Ost-Timor mit Australien der Fall war. Dazu hat sie noch unterstrichen, was Viele in den Vereinten Nationen schon lange gesagt haben – dass ein Potenzial für rasche Einsätze entscheidend ist, um dabei zu helfen, einen zaghaften Frieden in den ersten Tagen eines derartigen Einsatzes zu konsolidieren.

Botschafter Brahimi hat bei mehr als einer Gelegenheit darauf hingewiesen, dass die Anwesenheit der ISAF in Kabul eine ungeheuer positive Wirkung auf den Petersberg-Friedensprozess ausgeübt hat. Es bestand die Gefahr, dass Kabul die am meisten umkämpfte und unsicherste Stadt in Afghanistan werden würde, mit der Aussicht, in Stücke gerissen zu werden, wie dies zwischen 1992 und 1993 der Fall war. Heute ist Kabul einer der sichersten Orte im Land, was erklärt, warum Afghanen jeder Herkunft und sogar rivalisierende „warlords“ darum bitten, dass das Mandat der ISAF verlängert und auf das ganze Land ausgedehnt wird.

Die EU-Eingreiftruppe

Die gegenwärtigen Diskussionen über die Bildung einer Schnellen EU-Eingreiftruppe von 60 000 Mann bis zum Jahr 2003 heben zu Recht die Bedeutung von Schnelligkeit hervor, wie schon der Name nahe legt. Doch wie wir aus der Erfahrung der Standby High Readiness Brigade (SHIRBRIG) in Eritrea/Äthiopien, der Internationalen Streitmacht in Ost-Timor (INTERFET) und der ISAF in Afghanistan gelernt haben, kann man nicht über Schnelligkeit reden, ohne auch Kontinuität zu erwähnen. Es ist eine Sache, schnell anzukommen, und eine ganz andere, schnell wieder weg zu gehen.

Die Vereinten Nationen könnten sehr gut der natürliche Nachfolger einer multinationalen Streitmacht sein, ob diese nun die Form einer Koalition der Willigen oder die der künftigen Schnellen EU-Eingreiftruppe annimmt. Eine derartige Ablösung wurde 1995 in Haiti und 2000 in Ost-Timor recht effektiv vollzogen. Die zentrale Frage bleibt jedoch: Woher sollen die Vereinten Nationen die notwendigen Streitkräfte nehmen?

Zweifellos können die Entwicklungsländer einen Großteil der Last tragen. Es ist bereits jetzt so, dass diejenigen Staaten, die die meisten Soldaten für Blauhelmeinsätze stellen, nicht aus dem Norden, sondern aus dem Süden kommen – angeführt von Bangladesch, Pakistan, Indien, Nigeria, Ghana und Kenia. Ungeachtet dieser Tatsache bleibt der Haupttrumpf der Vereinten Nationen ihre Universalität, die am besten dann unter Beweis gestellt wird, wenn Soldaten aus dem Norden und dem Süden Seite an Seite arbeiten. Diese Nord-Süd-Partnerschaft hat den zusätzlichen Vorteil, dass manchmal die weniger gut ausgestatteten Staaten, Hilfe von denen bekommen, die besser ausgerüstet sind.

Kurzum, die Entwicklung der Schnellen EU-Eingreiftruppe kann für die Erhaltung des Friedens einen außerordentlichen Beitrag leisten; ebenso für die Durchführung der Resolutionen des UN-Sicherheitsrats als Reaktion auf zwischenstaatliche wie auf innerstaatliche Konflikte. Das Vorhandensein einer derartigen Streitmacht wird die EU-Mitglieder jedoch nicht der Notwendigkeit entheben, an Friedenssicherungseinsätzen der Vereinten Nationen auch selbst teilzunehmen.

Aus Fehlern lernen

In den UN sind wir uns sehr wohl bewusst, dass es in den europäischen Hauptstädten noch immer düstere Erinnerungen an Somalia, Ruanda und Srebrenica gibt. Es bereitet Sorge, dass diese Erinnerungen einige Staaten noch immer von einer aktiveren Beteiligungen an der UN-Friedenssicherung abhalten. Die Vereinten Nationen wissen wie wichtig es ist, aus der Vergangenheit Lehren zu ziehen, um die Arbeit in der Gegenwart zu verbessern. Sie können nicht anders handeln, da sich alle anderen Optionen verbieten, wenn die Friedenssicherung ein verlässliches Instrument der internationalen Gemeinschaft bleiben soll. Deshalb hat UN-Generalsekretär Kofi Annan im Jahr 1999 beispiellos ehrliche Berichte über die Versäumnisse der Weltorganisation, einschließlich ihres Sekretariats, in Ruanda und Srebrenica veröffentlicht.

Annan gab dann einen externen Bericht bei einer hochkarätigen Gruppe unter Vorsitz von Botschafter Brahimi in Auftrag, die eine Vision für die Stärkung der Friedenssicherung und ähnliche Potenziale der Vereinten Nationen entwarf. Die Umsetzung der Empfehlungen des Brahimi-Berichts, wie sie von den Mitgliedstaaten im Jahr 2000 angenommen wurden, hat weiterhin höchsten Vorrang und bleibt auf absehbare Zeit der Handlungsrahmen für die Hauptabteilung für Friedenssicherungseinsätze. In der Tat wurden bereits bedeutende Fortschritte erzielt, und der Reformprozess ist inzwischen an einen Punkt gekommen, an dem UN-Friedenssicherung ein wirksameres und wirkungsvolleres Werkzeug ist als noch vor zehn Jahren.

Die UN-Streitmacht in Ost-Timor hat zum Beispiel bemerkenswerte Arbeit geleistet, die dazu führte, dass Ost-Timor seine Unabhängigkeit im Mai 2002 erhielt und den Vereinten Nationen im September als 191. Mitgliedstaat beitrat. Zwei Jahre zuvor, im September 2000, als Ost-Timor nach einer systematischen Gewalt- und Zerstörungskampagne in Trümmern lag, schien ein derartiger Erfolg undenkbar.

Sierra Leone

Im Mai 2000 stand die Mission der Vereinten Nationen in Sierra Leone (UNAMSIL) kurz vor dem Zusammenbruch. Die mit nur 6000 Soldaten unzureichend ausgerüstete Mission wurde jedoch dann um das Dreifache aufgestockt, in Übereinstimmung mit den Empfehlungen des Brahimi-Berichts hinsichtlich der Notwendigkeit, zwischen einer symbolische Präsenz und einer glaubwürdigen Abschreckung zu unterscheiden. Dieser gestärkten Streitmacht wurde dann – besonders von Großbritannien – die dringend erforderliche politische und militärische Unterstützung gegeben, so dass jetzt die zur Verfügung gestellten Mittel vollauf den Aufgaben entsprechen, die sie erfüllen sollte. Danach war die UN-Streitmacht allmählich in der Lage, ihre Präsenz auf das ganze Land auszudehnen, einschließlich der Diamantengebiete im Osten des Landes, die von den RUF-Rebellen gehalten wurden. Daraufhin wurde der Abrüstungs- und Demobilisierungsprozess wieder aufgenommen, und im Mai 2002 konnten in Sierra Leone allgemeine Wahlen abgehalten und eine neue Regierung gebildet werden. Zwar bleibt der Friedensprozess gefährdet, doch kann man mit Gewissheit sagen, dass die UNAMSIL einen bemerkenswerten Beitrag geleistet hat, um das Land nach Jahrzehnten des Krieges voranzubringen.

Zusammenfassend lässt sich sagen: Wenn es den Frieden zu wahren gilt, dann können UN-Einheiten dies erstaunlich gut tun, vorausgesetzt, dass ihnen ein klares Mandat erteilt, eindeutige internationale politische Unterstützung gewährt und das ganze Spektrum der erforderlichen menschlichen und materiellen Ressourcen zur Verfügung gestellt wird. So haben sie vor einem Jahrzehnt in El Salvador, Kambodscha, Mosambik und Namibia gute Arbeit geleistet und 1996 in Ostslawonien. Auch jetzt zeigen wieder eine Reihe von Friedenssicherungseinsätzen der Vereinten Nationen wichtige Ergebnisse, ob auf dem Balkan, in Ost-Timor, Sierra Leone oder Eritrea/Äthiopien.

Friedenssicherung durch die UN ist nur eines der Werkzeuge, die der internationalen Gemeinschaft zur Verfügung stehen, um neuen Bedrohungen von Frieden und Sicherheit zu begegnen. Die weitere Verbreitung neuer Potenziale und Werkzeuge und die Verstärkung von bereits vorhandenen können nur dann den Menschen weltweit gut dienen, wenn gewährleistet ist, dass sie in einer gegenseitig sich verstärkenden Art und Weise eingesetzt werden. Man muss weiterhin Möglichkeiten finden, um Nullsummenspiele zu vermeiden, und wie wir erst kürzlich gesehen haben, ist dies nicht nur möglich, sondern auch wünschenswert.

Nun haben die Ereignisse des 11. September 2001 und der Afghanistan-Konflikt gezeigt, dass Bedrohungen, die aus den entferntesten Ecken der Welt kommen, genauso gefährlich sein können wie die im eigenen Hinterhof. Diese Bedrohung kann in zusammengebrochenen Staaten die Form eines sicheren Ortes für terroristische Gruppen mit globaler Reichweite annehmen. Das Fehlen von Rechtstaatlichkeit öffnet dem Drogenhandel über die Grenzen von Kontinenten hinweg Tor und Tür. Konflikte führen dazu, dass Millionen von Menschen vor der Gewalt fliehen und Zuflucht in anderen Ländern suchen. Europa wird die Vereinten Nationen brauchen, um für viele dieser Probleme eine Lösung zu finden, besonders, wenn die Weltorganisation den einzig politischen Weg darstellt, über den die internationale Gemeinschaft ihren Beistand leisten kann.

Durchsetzungsfähige Vereinte Nationen liegen deshalb auch weiterhin im Interesse Europas, doch wirkungsvolle UN sind auch sehr von europäischem Engagement abhängig. Die Zusammenarbeit zwischen EU und UN besteht nicht nur darin, dass zwei unabhängige Organisationen Möglichkeiten finden, zusammenzuarbeiten. Die Herausforderung liegt vielmehr darin, die unstrittig bestehenden Überschneidungen zwischen europäischen Interessen beim Aufbau des EU-Potenzials zur Konfliktbewältigung und dem gleichzeitigen Aufbau des UN-Potenzials zur Kenntnis zu nehmen. Wenn man diese Herausforderungen nicht sieht, läuft man Gefahr, genau in die Art von Egozentrik und Unilateralismus zu verfallen, vor der Europa seine Freunde und Nachbarn schon seit langem gewarnt hat. Ein fortgesetzter Dialog zwischen beiden Organisationen über diese Frage wird all jene ermutigen, die der Auffassung sind, dass Europa nicht in diese Richtung gehen sollte.

Anmerkungen

1  Vgl. Zusammenfassung und Empfehlungen des Berichts abgedruckt in: Internationale Politik (IP), 12/2000, S. 92 ff.

2  Vgl. zum Petersberg-Abkommen die Dokumentation in:IP, 3/2002, S.65 ff., hier S.90–96.