Weltspiegel

28. Aug. 2023

Kann Deutschland Schritt halten?

Die neue Nationale Sicherheitsstrategie ist keine, sondern eine Liste guter Vorsätze. Es fehlt an Prioritäten, Finanzierung und dem Bewusstsein für die Veränderungen.

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Bild: Bundeskanzler Olaf Scholz und die Bundeswehr
Ist Deutschland „zeitenwendig“ genug, ausreichend agil, um mit der Zeit zu gehen? Die von Kanzler Scholz benannte „Deutschland-Geschwindigkeit“ ist nicht überall festzustellen.
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In Deutschlands neuer Nationaler Sicherheitsstrategie ist alles zu finden: die Förderung der biologischen Vielfalt und der feministischen Außenpolitik, die Stärkung des Krisenengagements und der konventionellen Verteidigung, die Verringerung von Abhängigkeiten, das Eintreten für Demokratie und Menschenrechte, der Kampf gegen Aggressoren im Ausland und Extremisten im Inland.

Es ist alles sehr venünftig – und gerade deswegen so enttäuschend.

Nachdem Bundeskanzler Olaf Scholz und seine Koalitionspartner von den Grünen und der FDP eine Zeitenwende in der Weltpolitik ausgerufen hatten, haben sie jetzt ihre Bereitschaft verkündet, das Unrecht auf der Welt zu richten. Es gibt nur drei Probleme.

Drei Probleme

Erstens: Es werden keine Prioritäten gesetzt. In dem Dokument verspricht die Bundesregierung, ihre Bemühungen in insgesamt 75 Bereichen „voranzutreiben“, zu „verbessern“ oder zu „verstärken“. Aber sie sagt nicht, welche Bereiche die größte Aufmerksamkeit verdienen. Wenn alles Vorrang hat, dann hat nichts Vorrang.

Zweites Problem: kein Geld. In dem Papier verpflichtet sich Deutschland, „die Investitionen in den Schutz kritischer Infrastrukturen, Cyberfähigkeiten, eine handlungsfähige Diplomatie, den Bevölkerungsschutz, die Stabilisierung unserer Partner sowie eine engagierte humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit“ zu stärken. Die Bundesregierung sei bereit, ihr Engagement zur Bekämpfung der Klimakrise zu verstärken. Sie wolle die europäische Verteidigung stärken und besondere Verantwortung für die Aufstellung der schnell verlegbaren Einsatzkräfte der EU übernehmen.

Dann kommt der Hammer: All dies soll „ohne zusätzliche Belastung des Bundeshaushalts insgesamt“ geschehen. Die Ministerien sollen die Vorhaben im Wege der Priorisierung in ihre jeweiligen Einzelpläne einfügen. Das bedeutet, dass Einsparungen durch den Verzicht auf andere Projekte erreicht werden müssen. Doch in dem Dokument steht nur, wo Deutschland mehr, und nicht, wo es weniger tun wird.

Das eklatanteste Versäumnis betrifft Scholz’ Versprechen, die Bundeswehr zu stärken und Deutschlands Verpflichtungen gegenüber der NATO zu erfüllen. Die Bundesregierung hat bisher nur einen Bruchteil des Sondervermögens von 100 Milliarden Euro ausgegeben, das sie eingerichtet hat, um die jahrelange Vernachlässigung der Bundeswehr auszugleichen. Deutsche Militärexperten sagen, dass in Wirklichkeit 300 Milliarden Euro benötigt werden, wenn Scholz sein Versprechen erfüllen will, Deutschland „zum Garanten europäischer Sicherheit zu machen, wie es unsere Verbündeten von uns erwarten“. Scholz versprach im Februar 2022, „von nun an Jahr für Jahr mehr als 2 Prozent“ des deutschen Bruttoinlandsprodukts in die Verteidigung zu investieren. Trotzdem liegen die Ausgaben weiterhin nur bei etwa 1,5 Prozent.

Kreative Buchführung

Nicht nur das. Die Bundesregierung hat den jährlichen Verteidigungshaushalt bis zum Ende der Legislaturperiode auf 50,1 Milliarden Euro begrenzt – viel weniger als die 85 Milliarden, die erforderlich wären, um das 2-Prozent-Ziel bis Ende 2026 zu erreichen. „Zunächst auch durch das neu geschaffene Sondervermögen Bundeswehr werden wir im mehrjährigen Durchschnitt unseren 2-Prozent-BIP-Beitrag zu den NATO-Fähigkeitszielen erbringen“, heißt es in der Sicherheitsstrategie. Mit anderen Worten: Deutschland wird seine Verpflichtung nur mithilfe eines einmaligen Sondervermögens erfüllen, nicht durch den ordentlichen Haushalt und auch nur bis zum Ende der Amtszeit dieser Koalition. Was danach passiert, weiß niemand. Hier handelt es sich um eine Übung in kreativer Buchführung, nicht um eine verlässliche Zusage.

Zudem hatte sich die Koalition ursprünglich darauf verständigt, dass jeder zusätzliche Euro bei den Verteidigungsausgaben ein ebenso hohes Plus bei den Entwicklungsausgaben nach sich ziehen sollte. Die Erhöhung der Verteidigungsausgaben mittels eines Sondervermögens bei gleichzeitigem Einfrieren des Verteidigungsetats ermöglicht es der Bundesregierung, diese Verpflichtung zu umgehen. Kein zusätzliches Geld für die Verteidigung, also auch kein zusätzliches Geld für die Entwicklungszusammenarbeit. In keiner Weise erklärt das Dokument, wie Berlin die zusätzlichen Mittelanforderungen erfüllen will, die mit großer Sicherheit bereits jetzt zu erwarten sind – wegen der Ukraine, der Energiewende oder der EU-Erweiterung, um nur ein paar Beispiele zu nennen.

Bei einer Strategie geht es darum, begrenzte Mittel optimal zu nutzen, um wünschenswerte Ziele innerhalb operativ relevanter Zeiträume zu erreichen. Weil das Dokument das Gebot des Auswählens vermeidet, ist es keine Strategie, sondern eine Schönwetter-Liste guter Vorsätze.

Das dritte Problem: Irgendwo auf der Strecke ist die Zeitenwende verloren gegangen. Das Dokument beschreibt vor allem aktuelle Themen; den tieferen „tektonischen Verschiebungen“, auf die Scholz angespielt hat, ohne sie je zu erklären, wird wenig Raum gewidmet. Die mehr als 75 Initiativen dienen dem Versprechen, alles besser zu machen, was das Land ohnehin schon tut. Das ist eine Kurskorrektur, ­keine Zeitenwende.

„Deutschlands Antwort auf die Zeitenwende wird am Ende wohl nicht in Panzerlieferungen oder Energieströmen gemessen, sondern mit der Zukunftsfähigkeit seiner nationalen Psyche“, schrieb ich zuletzt in der IP 2/2023. „Die Zeitenwende im Kopf wird die härteste Prüfung Deutschlands sein.“ Deshalb mag es sinnvoll sein, das Sicherheits­papier weniger als Strategie denn als Barometer für die widersprüchlichen Zwänge zu verstehen, unter denen Deutschland steht. Die führenden Köpfe der Koalition suchen zwar noch nach erzählerischen Instrumenten, um die öffentliche Debatte zu gestalten, aber das Sicherheitspapier enthält wenigstens ein paar semantische Brotkrumen. Sie können uns helfen zu verstehen, wo die orthodoxen Sichtweisen fortbestehen und wo noch Arbeit zu leisten ist.

In mancherlei Hinsicht ist das Dokument erfrischend. Die Autoren geben sich große Mühe, die angesammelten Slogans zu vermeiden, die das Denken getrübt und die Debatten verdrängt haben. Abgenutzte Phrasen wie Wandel durch Handel, Wandel durch Verflechtung, zivile Macht oder militärische Zurückhaltung kommen nicht vor. Multilateralismus wird geschätzt, ist aber kein Selbstzweck. An keiner Stelle geht es um Scheckbuch­diplomatie. Es gibt keine nichtssagenden Hinweise auf den Globalen Süden oder die strategische Autonomie, wenngleich der ebenso leere Ausdruck „technologische und digitale Souveränität“ ohne Definition benutzt wird.

Bewundernswert ist, dass das Dokument eine ehrliche Aussage über deutsche Interessen und Werte macht. Möglicherweise sind die Zeiten vorbei, in denen deutsche Politikerinnen und Politiker glaubten, sie könnten oder müssten die Interessen ihres Landes in eine Sprache der Ökonomie, „Europas“ oder des Multilateralismus einbetten. Das wäre hilfreich, denn die deutsche Debatte über die Notwendigkeit, mehr Verantwortung zu übernehmen, muss von einem Verständnis der deutschen Interessen und der Folgen von Deutschlands gewachsenem Gewicht getragen werden. Sie darf nicht so wirken, als sei sie Deutschland von seinen Partnern mit Blick auf deren eigene Vorlieben – die nicht unbedingt mit den deutschen Interessen übereinstimmen – künstlich aufgezwungen worden.

Ein Schritt vor, zwei Schritte zurück

Alles in allem ist das Papier nützlich, weil es viel narrativen Schutt abräumt. In anderer Hinsicht bleibt es allerdings hinter dem Bogen der jüngsten Debatten über deutsche Verantwortung zurück. Im Jahr 2006 nahm die Bundesregierung für sich lediglich „eine wichtige Rolle in der Gestaltung Europas und darüber hinaus“ in Anspruch.

Zehn Jahre später beschrieb sich Deutschland als eine aktive Gestaltungsmacht, die bereit sei, sich „früh, entschieden und substanziell als Impulsgeber in die internationale Debatte einzubringen, Verantwortung zu leben und Führung zu übernehmen“. Der frühere Außenminister und heutige Bundespräsident Frank-Walter Stein­meier ging so weit zu sagen, Deutschland sei bereit, als Europas oberster Vermittler zu agieren. In dem aktuellen Dokument fehlt solch selbstbewusste Sprache; viele Passagen klingen mehr nach 2006 als nach 2016. Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass das deutsche Selbstbewusstsein durch die disruptiven und desorientierenden Ereignisse der jüngsten Zeit angeschlagen wurde – auch, aber nicht nur, durch den Angriffskrieg des russischen Präsidenten Wladimir Putin gegen die Ukraine. Deutschland macht sich immer noch kleiner, als es ist.

Ein neuer Akzent ist das Thema der strategischen Konkurrenz, das sich durch das Papier zieht. „Das heutige Russland ist auf absehbare Zeit die größte Bedrohung für Frieden und Sicherheit im euroatlantischen Raum“, heißt es dort. Die Autoren halten sich eng an die EU-Sprachregelung, dass China Partner, Wettbewerber und systemischer Rivale sei, wobei „die Elemente der Rivalität und des Wettbewerbs in den vergangenen Jahren zugenommen haben“. Das Papier widersteht der Versuchung, Russland und China unter dem schwammigen Begriff Großmächte­konkurrenz zusammenzufassen. Es ent­hält aber so gut wie keine spezifisch deutschen Antworten auf die unterschiedlichen Herausforderungen durch Moskau oder Peking, liefert keine Erklärung, was die russisch-chinesische Entente für die deutschen Interessen bedeutet, erwähnt nicht das deutsche Interesse an der Sicherheit Taiwans und scheut, im Gegensatz zu den Sicherheitsstrategien Großbritanniens und der USA, die Diskussion über die immer engere Verflechtung zwischen Sicherheitsfragen im Nordatlantik und im Indo-Pazifik. Es stellt fest, dass die EU zu einer geopolitisch handlungsfähigen ­Akteurin werden sollte, erklärt aber nicht, was dies bedeuten soll oder was Deutschland dazu beitragen will.

In seiner Einführung in die Sicherheitsstrategie und in anderen Schriften und Reden hat Scholz den Begriff multipolar aufgegriffen, um die Welt so zu beschreiben, wie er sie sieht. Seine Absicht ist klar: Er will seine Mitbürgerinnen und Mitbürger überzeugen, dass Deutschlands Sicherheit durch die Diffusion der Macht und die Entstehung zahlreicher transnationaler Herausforderungen beeinflusst wird. So weit, so gut. Der Begriff ist allerdings ­problematisch.

Erstens ist das Wort von der multipolaren Welt ein Instrument, das Moskau und Peking einsetzen, um den USA und dem weiteren westlichen Einfluss entgegenzutreten. Der ehemalige russische Präsident Boris Jelzin und der damalige chinesische Präsident Jiang Zemin verwendeten den Begriff zum ersten Mal 1997, als sie gemeinsam versprachen, eine multipolare Welt aufzubauen, um nach dem Zusammenbruch der bipolaren Ära des Kalten Krieges die unipolare Macht Washingtons einzuhegen. Seither ist der Begriff zu einem festen Bestandteil der bilateralen russisch-chinesischen Erklärungen und Verträge geworden. Das jüngste Beispiel lieferten Wladimir Putin und Präsident Xi Jinping, als sie in ihrer Erklärung der „grenzenlosen“ Partnerschaft versprachen, die Multipolarität zu fördern. Das war kurz bevor Russland im Februar 2022 die Ukraine angriff. Deutsche Unterstützung für den Begriff ist Wind in den Segeln von Putin und Xi.

Zweitens impliziert multipolar, dass die Welt um mächtige Pole herum organisiert ist, die in unterschiedlichen Regierungsformen ihre jeweiligen Einflusssphären beherrschen. Eine multipolare Welt ist vermutlich keine Welt, in der der Multilateralismus gedeiht, dem Berlin traditionell große Bedeutung zuschreibt. Es ist die Welt von Jalta und nicht die von Helsinki, eine Welt der Handelsblöcke und nicht der Welthandelsorganisation. Will Deutschland wirklich eine Welt unterstützen, in der die Großen die Kleinen herumschubsen? Und außerdem: Wer sind die Pole in einer multipolaren Welt? Sieht sich Deutschland selbst oder sieht es die zerstrittene EU als einen dieser Pole an? Zu diesen Fragen schweigt das Papier.

Wenn die Welt multipolar ist, was sagt Deutschland dann den Menschen, die in den Ländern zwischen den Polen leben? Für viele Länder ist multipolar keine Beschreibung, sondern eine Bestrebung und Rückversicherung. Sie benutzen den Begriff, um auszudrücken, dass sie ebenso wenig von China oder Russland oder der EU abhängig sein wollen wie von den USA. Scholz selbst verwendet das Wort nicht, um anzudeuten, dass sich Deutschland gegen das Amerika von US-Präsident Joe Biden rückversichern möchte. Aber es suggeriert ein Gefühl der Distanzierung, das von anderen ausgenutzt werden kann.

Drittens erklärt das Papier die multi­polare Welt zur empirischen Tatsache. Das ist fragwürdig. Viele Sicherheitsdynamiken werden heute nicht von den großen Machtpolen angetrieben, sondern von den Völkern und Räumen dazwischen. Die multipolare Welt ist ein staatenzentriertes Konzept in einer Welt, die sich besser durch Machtdiffusion beschreiben lässt – von manchen Staaten zu anderen, von Staaten zu nichtstaatlichen Akteuren und von Staaten zu regionalen oder multilateralen Einrichtungen.

Selbstverständlich gibt es Macht­unterschiede. Aber die transnationalen Herausforderungen, vor denen Deutschland steht, werden sich nicht durch eine von Großmächten geprägte, staatszentrierte, multipolare Zusammenarbeit lösen lassen, sondern durch Koalitionen, die aus großen und kleinen Staaten ebenso wie aus staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren bestehen. Deutschland hat bei der Bildung solcher Koalitionen oft eine Schlüsselrolle gespielt, doch das wird in dem Papier nicht erklärt. Genauso wenig enthält es Vorschläge, wie Berlin auf dieser Stärke aufbauen könnte.

Ist Deutschland „zeitenwendig“?

Folgende Fragen stellen sich: Ist Deutschland „zeitenwendig“, ist es agil genug, um mit der Zeit zu gehen? Das Sicherheits­papier legt nahe, dass es damit weiterhin Mühe haben wird. Wie der frühere US-Botschafter in Deutschland John Kornblum festgestellt hat, verlangen die deutschen Wählerinnen und Wähler in einer Gesellschaft, die sich vor historischen Umbrüchen fürchtet, eine emotionale Versicherungspolice, bevor sie etwas Neuem zustimmen. Das Sicherheitspapier wurde mit Rücksicht auf dieses Bedürfnis geschrieben. Die Antwort auf globale Krisen lautet: „So wie bisher, nur besser.“ Es ist ein Niederdruck-Dokument in einer Hochdruck-Umgebung.

Dass die Koalition es nicht geschafft hat, einen Nationalen Sicherheitsrat einzurichten, ist ein weiterer Beweis dafür, dass eine aktivere und stärker nach außen gerichtete Agenda vermutlich an den speziellen innenpolitischen institutionellen Arrangements gescheitert ist, die in der Bonner Republik entstanden sind. Sie sind nicht dazu geeignet, eine effektive Antwort auf rasche und weitreichende Veränderungen zu finden.

Einen Kontrapunkt zu dieser Sichtweise bildet die atemberaubende Schnelligkeit, in der Deutschland sich aus der ­Abhängigkeit von russischer Energie befreit hat. Die Bundesregierung hat dazu einen 200-Milliarden-Euro-„Abwehrschirm“ eingerichtet – doppelt so viel Geld wie das Sondervermögen für die Bundeswehr. Dieses Geld wird zügig eingesetzt, um alternative Energiequellen zu erschließen, die Energiewende zu beschleunigen und die Bevölkerung vor den schlimmsten Auswirkungen dieser Veränderungen zu schützen.

Deutschland kann rasch handeln, wenn der Druck wächst. Deutschland ist einer der zentralen Verbindungsknoten der Welt. Kein anderes Land ist besser positioniert, um in einer Welt zu gedeihen, die eher „multihub“ als „multipolar“ ist. Deutschland beginnt ja auch, sich anzupassen. Trotz der institutionellen Verkrustungen sind Veränderungen spürbar. Alte Mantras passen sich neuen Wahrheiten an.

Was auf Deutschland zukommt, sind Prüfungen seiner Handlungsfähigkeit und -geschwindigkeit. Wer heute begierig ist, einen neuen deutschen Konsens für den Wandel auszurufen, würde gut daran tun, sich an eine Mahnung der früheren Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer zu erinnern. Als es nach 2014 so aussah, als ob Deutschland sich im sogenannten Münchner Konsens darauf verständigen würde, größere Verantwortung in der Welt zu übernehmen, musste Kramp-Karrenbauer 2020 darauf hinweisen, dass es notwendig sei, aus dem „Münchner Konsens der Worte“ einen „Münchner Konsens des Handelns“ zu machen.

Das gilt auch heute noch. Zwar spricht Bundeskanzler Scholz inzwischen von einer „neuen Deutschland-Geschwindigkeit“. Aber die Frage, ob die Berliner Republik mit einer Welt im Schnelldurchlauf Schritt halten kann, ist weiter offen.

Aus dem Englischen von Bettina Vestring 

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Bibliografische Angaben

Internationale Politik 5, September/Oktober 2023, S. 64-69

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Daniel S. Hamilton ist Nonresident Senior Fellow am Center on the United States and  Europe der Brookings Institution. Zugleich ist er Präsident des Transatlantic Leadership Network und Senior Fellow am Foreign Policy Institute der Johns Hopkins University’s School of Advanced International Studies.

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