Jenseits des Wohlfahrtsstaats

Fast alle Länder der Europäischen Union quälen sich mit kaum lösbaren Problemen ihres in die Krise geratenen Wohlfahrtsstaats. Geht es um Hartz IV in Deutschland, die 35-Stunden-Woche in Frankreich, das Zusammenbrechen des einst gepriesenen Polder-Modells in den Niederlanden, das britische Gesundheitswesen oder italienische Pensionen, überall scheinen die bewährten Methoden und Mechanismen des sozialpolitischen Interessenausgleichs zu versagen.

Ob von rechts, von links oder mit dem Versuch eines liberalen Befreiungsschlags: Politik scheint nicht mehr in der Lage, zu gestalten und durchzusetzen, was doch längst als notwendig erkannt worden ist. Sozialpolitische Grundfragen, die den Kern gesellschaftlicher Kohäsion und die Legitimität der politischen Systeme berühren, sind nicht nur aufgrund unterschiedlicher Interessenlagen umstritten, sie offenbaren die Selbstlähmung unserer Gesellschaften in einem Gewirr von Besitzständen, Bürokratien, Verbänden, Klientelsystemen und Wahlterminen. Wenn die Wachstumsquellen für leichte Umverteilung nicht mehr sprudeln, scheinen unsere Demokratien hilflos. Die europäischen Gesellschaften sind ökonomisch, sozial und damit auch politisch krank.

Lange vergangen scheint die Zeit, als Jacques Delors das „Europäische Sozialmodell“ zum Herzstück der europäischen Identität erklärte, als das „Modell Deutschland“ mit seinem „rheinischen Kapitalismus“ faszinierte und die Bundesregierung in den achtziger Jahren die innovativen „Poverty-Programme“ der Europäischen Kommission mit der Begründung ablehnte, Armut und soziale Ausgrenzung seien Themen, die für Deutschland nicht von Bedeutung seien. Das Prinzip der Subsidiarität wurde und wird als Begründung dafür herangezogen, jede ernsthafte europäische Einmischung in die inneren sozialen Angelegenheiten der Nationalstaaten abzuwehren. Ist Jacques Delors’ Vision von Europa als dem Kontinent sozialer Solidarität ausgeträumt? Ist sie trotz aller Hindernisse ein europäisches Thema, oder sollte die EU die Finger von einer Frage lassen, die schon im nationalen Rahmen unentwirrbar scheint?

Für beide Positionen spricht vieles. Zu unterschiedlich sind in den inzwischen 25 Staaten der Europäischen Union die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse, zu verschieden die Traditionen und Kulturen im Verhältnis zwischen Staat und gesellschaftlichen Kräften in den einzelnen Nationen, um eine Vereinheitlichung dieses hochsensiblen Bereichs sinnvoll erscheinen zu lassen. Eine europäische Sozialpolitik nach dem Muster der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik ist eine Horrorvorstellung. Vereinheitlichende Regulierungen zum Arbeitslosengeld, zur Kranken- und Altersversorgung können die verkorkste Situation nur verschlimmern, ob sie nun versuchen, die Standards anzuheben oder sie zu senken. Sollte man in diesem heiklen Bereich die einzelnen Staaten nicht besser sich selbst und ihr Verhältnis zueinander dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen?

Oder ist soziale Kohäsion doch ein europäisches Thema? Ein elementarer Zusammenhang besteht zwischen der Krise der nationalen Wohlfahrtsstaaten und der gemeinsamen europäischen Zukunft im finanziellen Bereich. Er offenbart sich an den Fragen des Stabilitätspakts der Eurozone und an den Auseinandersetzungen um das künftige Budget der Europäischen Kommission. Das Dilemma ist unausweichlich: Entweder es wird wieder möglich, die sozialen Kosten so in Grenzen zu halten, dass die Staatsverschuldung abnimmt, oder die Drei-Prozent-Grenze ist nicht zu halten. Entweder es ist möglich, die notwendigen finanziellen Mittel für die Bewältigung der durch die EU-Erweiterung und die internationale Lage erheblich gewachsenen gemeinsamen europäischen Zukunftsaufgaben aufzubringen, oder die Selbstlähmung durch Sozialkosten greift auf die Handlungsfähigkeit der EU über.

Noch gravierender scheint mir die Frage der politischen Legitimität für die nationalen politischen Systeme und für die europäische Integration in ihrer engen Verknüpfung mit der Entwicklung des demokratischen Prozesses. Besonders in den neuen Beitrittsstaaten, aber auch in den krisengeschüttelten Ländern des „alten Europa“ machen der Mann auf der Straße und die Frau, die für ihre Familie sorgen muss, keinen Unterschied zwischen den Subtilitäten des Subsidiaritätsprinzips, die nationale und europäische Themen voneinander abgrenzen sollen. Entweder Staat, Politik und Gesellschaft schaffen es, ein verlässliches und akzeptiertes Minimum sozialer Solidarität zu erreichen, oder das politische System und die es tragenden Parteien verlieren ihre Glaubwürdigkeit – unverantwortliche Populisten und radikale Parteien profitieren bereits von diesem Legitimitätsschwund nationaler Politik.

Gleiches gilt für den europäischen Integrationsprozess: Entweder die immer weiter um sich greifende Integration wird als Zugewinn an Sicherheit und Stabilität empfunden oder sie wird auch dann als eine der Ursachen für ein fortschreitendes Desaster angesehen, wenn die Probleme keineswegs durch die EU verursacht sind. Abwendung von der EU und ihren durchaus existierenden demokratischen Potenzialen und Abwendung von den traditionellen Parteien auf nationaler und regionaler Ebene bedingen sich gegenseitig. Entweder wird Europa als gemeinsamer Zukunftsrahmen akzeptiert oder das Überschwappen nationaler Verteilungskämpfe auf die europäische Ebene zerstört die Grundlagen sowohl europäischer als auch nationaler Handlungsfähigkeit.

Hat Jacques Delors mit seiner Forderung, europäische Identität auf sozialer Solidarität zu begründen, also doch Recht? Aber welches „europäische Sozialmodell“ soll und kann es sein?

Wenn der auf industriegesellschaftlichem Wirtschaftswachstum, sozialstaatlichem Generationenpakt und organisierter Sozialpartnerschaft beruhende Wohlfahrtsstaat sozial- oder christdemokratischer Prägung nicht mehr greift, woher soll dann die neue „soziale Marktwirtschaft“ kommen, auf die sich kaum mehr einer zu berufen wagt? Um die Antwort sind wir verlegen; dies sollte aber nicht dazu führen, diese zentrale Frage zu verdrängen. Wo stehen wir mit dem „sozialen Europa“?

Entwicklung und Grenzen europäischer Sozialpolitik

Europäische Integration – von der Montanunion über den Gemeinsamen Markt, die Europäische Gemeinschaft bis zur Europäischen Union – war vor allem ein Wirtschaftsprozess mit dem Ziel der Schaffung eines großen europäischen Binnenmarkts. Die Prioritäten waren auch dann ökonomisch, wenn der Funktionalismus der Monnet-Methode davon ausging, Wirtschaftsgemeinschaft müsse unweigerlich zu politischer Gemeinschaftsbildung führen.

Soziale Themen wurden lange Zeit nur marginal oder in Verknüpfung mit dem Abbau von Markthindernissen in die Verträge eingebracht. Gleiches galt für die eng mit sozialer Chancengleichheit verknüpften Bildungsfragen. Die höchste Aufmerksamkeit richtete sich zunächst auf Freizügigkeit durch den Abbau von Mobilitätsbarrieren. Die Römischen Verträge von 1957 setzen auf die Kraft des Wirtschaftswachstums, das unweigerlich auch zu einer Verbesserung der sozialen Verhältnisse führen würde. Sie erwarten eine allgemeine Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und damit eine fortschreitende Harmonisierung der Sozialsysteme, die schließlich auch zu einer „Annäherung der gesetzgeberischen und administrativen Regelungen führen“ würde (Art. 117). Eine engere, aber keineswegs verpflichtende Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten wurde für Teilbereiche vereinbart: Beschäftigung, berufliche Bildung, Sozialversicherung, Arbeitshygiene, Arbeits- und Gewerkschaftsrecht (Art. 118). Ein besonderer Artikel fordert die Anwendung des Prinzips der Gleichbezahlung von Männern und Frauen für die gleiche Arbeit (Art. 119).

Erst die von Jacques Delors inspirierte Einheitliche Europäische Akte des Jahres 1986 weitet diese Ansätze aus. Aus der Freizügigkeit der Arbeitskräfte wird die der Personen allgemein, aus der Arbeitshygiene die generelle Verbesserung der Arbeitsbedingungen, der Dialog zwischen Sozialpartnern auf europäischer Ebene sollte intensiviert werden. Insbesondere aber wurde auf Delors’ Initiative ein neuer Begriff in das europäische Vertragswerk eingeführt, der der „wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion“. Er sollte als Leitprinzip für den Einsatz der verschiedenen europäischen Fonds zur Förderung unterentwickelter Gebiete und Sektoren wie Regionalfonds, Sozialfonds und andere Fördermaßnahmen dienen.

Nach den heftigen Auseinandersetzungen um die „Poverty-Programme“ der Kommission, die insbesondere von Deutschland und Großbritannien als Kompetenzüberschreitung angesehen wurden, und den Verhandlungen zum Maastricht-Vertrag von 1991, die zum inzwischen revidierten „opting out“ Großbritanniens im Bereich der Sozialpolitik führten, hat die Europäische Union in Teilbereichen ihre sozialen Ziele verdeutlicht und zugleich neue Wege gefunden, um das beim Gipfel von Amsterdam 1997 erneut betonte Prinzip der Subsidiarität und die Vielfalt der nationalen Verhältnisse zu berücksichtigen. Unter wachsendem sozialen Druck konzentrierte sie sich auf die Fragen der Arbeitslosigkeit und der sozialen Ausgrenzung. Für die Abstimmung bei der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit entwickelte sie seit dem Gipfel von Luxemburg 1999 die Methode der flexiblen Kooperation, die vor allem in gegenseitiger Berichterstattung anhand gemeinsamer Kriterien besteht. Diese Kriterien gehen über bloße Arbeitsmarktstatistik weit hinaus und erfassen Elemente des Bildungswesens und der Kinderbetreuung. So entsteht eine gemeinsame Vorstellung von einer den heutigen Herausforderungen gewachsenen Gesellschaftsordnung. Der Gipfel von Nizza erklärte 1999 die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung ausdrücklich zu einer gemeinsamen europäischen Aufgabe.

Im Millenniumsjahr 2000 machte die heute wieder auf die Tagesordnung gekommene Agenda des Gipfels von Lissabon mit dem untrennbaren Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung Ernst. Sie setzt einerseits auf neue, hoffentlich nachhaltige Formen des Wirtschaftswachstums in einer hochtechnologischen Wissensgesellschaft und andererseits auf die notwendige Qualifikation durch lebenslanges Lernen, das auch Arbeitslosigkeit und soziale Ausgrenzung überwinden soll. Die jährlichen Evaluationen und die durchaus kritische Lissabon-Bilanz der holländischen EU-Präsidentschaft im Kok-Bericht1 machen allerdings deutlich, wie weit die Europäische Union hinter ihren selbst gesetzten Zielen zurückgeblieben ist.

Soziale Kohäsion im europäischen Verfassungsvertrag

Der europäische Verfassungskonvent war sich der Dringlichkeit der sozialen Fragen für die Konsolidierung einer erweiterten Europäischen Union voll bewusst. Wie in anderen Bereichen lancierte er in seiner ersten Phase eine weitgespannte europäische Debatte über die Grundlagen von Menschenrechten und Menschenwürde und die Probleme sozialer Absicherung. Es ist beeindruckend zu sehen, wie im Abschlussbericht von Arbeitsgruppe XI zum „sozialen Europa“ (CONV 516/1/03 REV 1) alles getan wird, um unrealistische Verpflichtungen zu vermeiden. Viele genau fassbare soziale Werte und – wie manche behaupten – soziale Rechte werden zu wesentlich unverbindlicheren Zielen umformuliert: Vollbeschäftigung, soziale Gerechtigkeit, nachhaltige Entwicklung, soziale Integration, ein hoher Grad sozialer Absicherung und Gesundheitsversorgung. Derartige Ziele sollen langfristig erreicht werden, soweit es eben möglich ist unter Berücksichtigung der besonderen Bedingungen in jedem Mitgliedstaat.

In seiner zweiten Phase war der Konvent so vorsichtig, sich auf die institutionellen Hauptprobleme der Union zu konzentrieren. Er vermied alle umstrittenen Ansätze zur Schaffung einer besseren Welt und einer grundlegenden Reform der europäischen Gesellschaften. Im Sozialen wie in vielen anderen Bereichen beschränkt sich der Verfassungsvertrag darauf, das „acquis communautaire“, den erreichten Stand gemeinsamer Verpflichtungen, die sich in den ersten Jahrzehnten europäischer Integration entwickelt haben, straffer zu formulieren.

Aber gemessen an der sich abzeichnenden Realität geht selbst diese Fassung des „Europäischen Sozialmodells“ weit, auch wenn der Verfassungsvertrag (CONV 850/03) diesen Begriff umgeht. Fragen der sozialen Kohäsion erscheinen in der Präambel zur Charta der Grundrechte als Ziel ausgewogener und nachhaltiger Entwicklung. Die Präambel bezieht sich auch auf die Sozialcharten des Europarats und der Europäischen Union. In den Grundrechten erscheinen soziale Aspekte als Recht auf Bildung (Art. II–14), Recht der älteren Menschen auf ein würdiges und unabhängiges Leben (Art. II–25) und in Abschnitt IV Solidarität insbesondere in den Artikeln II–34 zu sozialer Sicherheit und sozialer Unterstützung und Artikel II–35 zum Gesundheitsschutz unter besonderer Berufung auf Subsidiarität und die Unterschiedlichkeit der nationalen Verhältnisse. Die explizitesten Aussagen betreffen die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und Armut, so wie sie seit Nizza (2000) Teil des Europäischen Vertragswerks ist: „Um die soziale Ausgrenzung und Armut zu bekämpfen, anerkennt und achtet die Union das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die Wohnung, die allen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges Dasein sicherstellen soll.“ (Art. II–34–3)

Die Neufassung des Vertrags enthält einen besonderen Teil 2 zur Sozialpolitik, der ähnlich der Lissabon-Strategie Wachstumsziele und soziale Kohäsion miteinander verknüpft: „Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Weg des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen.“ (III–103) Zur Umsetzung dieser Ziele empfiehlt der Verfassungsvertrag eine eher bescheidene Rolle der Kommission. Sie „unterstützt und ergänzt die Tätigkeit der Mitgliedsstaaten durch Maßnahmen, die dazu bestimmt sind, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten durch Initiativen zu fördern, die die Verbesserung des Wissenstands, die Entwicklung des Austauschs von Informationen und bewährten Verfahren (…) unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften von Mitgliedstaaten.“ (III–104) Unter dem zusätzlichen Vorbehalt der Einstimmigkeit setzt der Verfassungsvertrag allein auf die Wirkung der Methode flexibler Koordination.

Auswirkungen der EU-Erweiterung

Dieses angesichts insbesondere britischer Vorbehalte überaus vorsichtige Vorgehen vollzieht sich in einer Lage, in der der Beitritt von zehn neuen vor allem postkommunistischen Mitgliedsstaaten das soziale Gefälle in der Europäischen Union dramatisch verschärft. Gemessen an den Armuts- und Versorgungsproblemen Mittel- und Osteuropas erscheint die deutsche Hartz-IV-Problematik geradezu luxuriös. Reale Armut ist für Europa nicht wie bisher ein Randproblem in einer immer größeren Wohlstand verheißenden Wachstumsgemeinschaft. Sie ist auf absehbare Zeit ein gewichtiger Teil der europäischen Lebenswirklichkeit. Daran werden auch die Segnungen europäischer Agrarpolitik und die Transferleistungen aus dem Europäischen Sozial- und Regionalfonds nichts Grundlegendes ändern.2

Die Reaktion in den Ländern Mitteleuropas ist unterschiedlich. Einerseits quälen sie sich alle mit dem heruntergekommenen Erbe des kommunistischen Versorgungstaats, das nicht nur materiell, sondern auch psychologisch ist. Die beachtliche unternehmerische Dynamik des kräftigeren Teiles der postkommunistischen Gesellschaften umfasst nicht die Alten, Schwachen und Unterqualifizierten. Andererseits sind unter dem Einfluss internationaler Institutionen wie der Weltbank und des IWF Reduzierungen des sozialen Netzes vollzogen worden, die keine westeuropäische Regierung wagen würde. Sie entlasten die öffentlichen Haushalte, verstärken aber die Armutsproblematik.3

In manchen Ländern wie Estland und der Slowakei verwirklichen liberal gesinnte Regierungen aus eigener Überzeugung radikale Reformen der Steuer- und Sozialpolitik. Sie setzen auf die Freisetzung der Wachstumskraft des Marktes und dabei allerdings auch auf die Standortvorteile, die sie dadurch gegenüber anderen „sozialeren“ Ländern Europas erzielen. Die Geschwindigkeit, mit der beispielsweise die Slowakei Auslandsinvestitionen anzieht, scheint diesen Ansatz zu bestätigen. Die Europäische Union hat noch keine Wege gefunden, derartigem Sozialdumping angemessen zu begegnen.

Vom Wohlfahrtsstaat zum europäischen Gesellschaftsvertrag?

Das Ergebnis eines solchen Überblicks ist prekär. Es verschärft die Fragen, denen sich Europa auf all seinen Ebenen von der Gemeinde bis zur Europäischen Union nicht entziehen kann und für die es doch keine befriedigenden Lösungen gibt. Einerseits ist wohl evident, dass kein wirtschaftliches oder soziales „engineering“ die Rückkehr zu einem alle Risiken absichernden Wohlfahrtsstaat ermöglichen kann. Die Ursachen dafür sind keineswegs nur finanzielle. Wo soziale Kohäsion zerbricht, helfen die Verteilung von Geld und die Schaffung seelenloser Betreuungsinstitutionen nicht weiter. Das Elend der „einsamen Masse“ ist nicht nur ein materielles; es gilt, die Voraussetzungen für ein menschliches Umfeld zu schaffen, in dem tragfähige Solidarität gedeihen kann.

Andererseits ist der Appell an die Selbsthilfefähigkeit des Einzelnen und kleiner Gruppen zwar notwendig, schafft aber keinen ausreichenden Ausweg. Makroökonomischer Liberalismus verfällt leicht in Zynismus. Wo Armut krass wird und auch das Umfeld verelendet, führt das Selbstunternehmertum im Nachbarschaftsbiotop nicht weit. Solange die europäischen Gesellschaften nicht hinnehmen wollen, dass Menschen verhungern und verkommen, muss in einem gewissen Ausmaß Abhilfe geschaffen werden. Die im Verfassungsvertrag genannten Ziele der Menschenwürde und all ihrer Konsequenzen stellen auch dann eine Verpflichtung dar, wenn sie immer schwerer zu erreichen sind.

Es zeigt sich an vielen Stellen, dass sich die Fragen der sozialen Kohäsion und Solidarität keineswegs nur auf den Bereich öffentlichen Handelns beschränken, den man als Sozialpolitik bezeichnet. Wenn die Ziele des Verfassungsvertrags in glaubwürdiger Weise angestrebt werden sollen und wenn es darum geht, für die nationalen Systeme und für die Europäische Union legitimierendes Vertrauen zu schaffen, müssen viele Bereiche zusammenwirken, um Ansätze zu einer tragfähigen Gesellschaftsentwicklung zu ermöglichen.

Ohne eine soziale Grundversorgung als Sicherung gegen Hunger und extremes Elend wird man nicht auskommen. Die Mitgliedsstaaten sollten sich in aller gebotenen Flexibilität auf Mindeststandards der Sozialhilfe einigen, unter die ein Europäer nicht fallen kann. Dies würde dann Europa von vielen anderen Weltregionen unterscheiden. Auch in ihren modernen Formen bleiben familiäre Bindungen der wichtigste Kitt einer Gesellschaft. Bildung und Kultur tragen viel dazu bei, die Selbstachtung der Menschen zu stärken, die die Voraussetzung aller Selbsthilfe ist. Kirchen und soziale Gemeinschaften aller Art leisten mehr als anonyme Bürokratien. Die Unternehmen sollten die oft nur als Alibi genutzte Berufung auf „corporate social responsibility“ ernst nehmen. In ihrem unmittelbaren Umfeld können sie viel tun, um Nachbarschaftshilfe zu verstärken. Darüber hinaus gilt es, Verantwortung und Eigeninitiative mehr zu fördern als passives Anspruchs- und Versorgungsdenken. Die Gesellschaft als ganze muss wieder lernen, um ihre soziale Kohäsion zu kämpfen. Dies ist der eigentliche Sinn des im europäischen Zusammenhang so oft missbrauchten Begriffs der Subsidiarität.

Erkennt die Öffentlichkeit diese Aufgaben als gemeinsame europäische und nicht nur vereinzelt nationale Zukunftsorientierung an, sollte dies die Auseinandersetzungen um die notwendigen Korrekturen am Wohlfahrtsstaat auf eine andere Ebene heben. Das Leitbild einer menschenwürdigen europäischen Gesellschaft sollte die so bornierten sozialpolitischen Auseinandersetzungen transzendieren.

1 Facing the challenge. The Lisbon strategy for growth and employment. Report for the High Level Group chaired by Wim Kok. Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities 2004.

2 Sehr aufschlussreich sind die von der Versicherungswirtschaft erstellten detaillierten Länderberichte in Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung e.V. (GVG): Social Protection in the Candidate Countries (Schriftenreihe der GVG 40 – 42). Berlin: Akademische Verlagsgesellschaft 2003.

3 Einen Überblick gibt die Themenausgabe des Journal of European Social Policy: EU Enlargement, Europeanization and Social Policy. London: SAGE Publications 2004 (Volume 14, Number 3, August 2004).