01. November 2021

Globales Direktorium

Allen Abgesängen zum Trotz: Die Geschichte der G7 ist eine Erfolgsstory, und Deutschland hat viel dazu beigetragen. Das könnten gute Vorzeichen für die deutsche G7-Präsidentschaft im Jahr 2022 sein – doch es gibt auch viel Kritik.

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Bild: Staatschefs beim G7 Gipfel in Cornwall
Zeit für informellen Austausch: Yoshihide Suga, Mario Draghi, Justin Trudeau, Joe Biden, Angela Merkel, Emmanuel Macron, Boris Johnson und Königin Elisabeth beim G7-Gipfel in Cornwall, Juni 2021.
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Am Anfang war die Krise: Die G7 wurde gegründet, nachdem die demokratische Welt in den frühen 1970er Jahren schwer ins Taumeln geraten war. In gewisser Weise stellte der 30. April 1975 mit der Niederlage der USA im Vietnam-Krieg den Höhe- oder Tiefpunkt dieser Krise dar.

Bundeskanzler Helmut Schmidt und Frankreichs Präsident Valéry Giscard ­d’Estaing beschlossen in der Folge, ihre damals vor alem wirtschaftspolitischen Gespräche mit ihren amerikanischen, britischen und japanischen Kollegen auszuweiten und auf die Ebene der Staats- und Regierungschefs zu heben.


Die Vereinigten Staaten waren, angetrieben von Außenminister Henry Kissinger, von Anfang an dabei. Das erste Gipfeltreffen, an dem auch Italien teilnahm, fand im November 1975 im Château de Rambouillet unweit von Paris statt. Kanada kam 1976 hinzu – und ein Jahr später die heutige Europäische Union.


In der Erklärung von Rambouillet legten die Staats- und Regierungschefs den besonderen Auftrag ihrer Gruppe fest: den Schutz der Demokratie und der Menschenrechte im eigenen Land und ihre Förderung weltweit. Zunächst unterstützte man Spanien auf dem Weg zur Demokratie, dann half man Italien dabei, eine Demokratie zu bleiben. Außerdem trug die G7 nicht unmaßgeblich zum Ende des Kalten Krieges 1989 bei und somit zur ­Wiedervereinigung Deutschlands und zum Ende der Sowjetunion, die dann in größtenteils demokratische Einzelteile zerfiel.


Während einige der damals neu entstandenen Staaten bis heute demokratisch sind, müssen die Entwicklungen in Russland ebenso als Rückschlag gewertet werden wie die russische Invasion und Annexion der ukrainischen Krim im Jahr 2014. Nicht umsonst wurde Russland in der Folge von der G8 ausgeschlossen, der sie 1998 als „sich demokratisierende“ Großmacht beigetreten war.


Beeindruckendes Wachstum

Seit ihren Anfängen hat die G7 ein beeindruckendes institutionelles Wachstum erlebt – auch weil ihre Mitglieder über die Jahre verstanden haben, dass die G7 die wirksamste globale Gruppierung ist. Bald gesellten sich zu ihren jährlichen Treffen Sondergipfel dazu – wie der 1985er Gipfel in New York, der dazu beitrug, das Blatt im Kalten Krieg zu wenden, ein Sondergipfel 1996 in Moskau zum Thema nukleare Sicherheit sowie ein Treffen in Den Haag, bei dem die G7-Staats- und Regierungschefs 2014 beschlossen, Russland in Reaktion auf die Annexion der Krim verstärkt auszugrenzen und sich inhaltlich intensiv der Globalisierungsproblematik des 21. Jahrhunderts zu widmen.


Zu diesem Zeitpunkt hatte sich die Palette der Gesprächsthemen der Finanz- und Außenminister bereits ausgeweitet; unter anderem wurde über Handel (1982), Umwelt (1992) und Arbeit (1994) gesprochen. Darüber hinaus entstand ein dichtes Netz von Arbeitsgruppen auf Beamtenebene und in der Zivilgesellschaft. Jenseits der jährlich sichtbaren G7-Spitze existiert also eine viel breitere Governance-Struktur, die tagtäglich arbeitet. Dieses wachsende institutionelle Gefüge führte auch zu verbessertem politischen Output, selbst nachdem 2008 die größeren, breiter angelegten und vielfältiger zusammengesetzten Gipfeltreffen der Gruppe der Zwanzig (G20) eingeführt wurden.


Seit Gründung der G7 haben sich viele ausländische Staats- und Regierungschefs um einen Platz am Verhandlungstisch beworben, wurden aber abgesehen von Russland stets nur als Gäste eingeladen – und zwar in einer jährlich wechselnden Auswahl. Nicht zuletzt deshalb bleibt der G7-Gipfel eine exklusive, prestigeträchtige und einflussreiche Veranstaltung; ­allerdings musste er immer schwerer gegen Proteste gesichert werden.


Globale Whirlpool-Party

Die Gipfeltreffen zogen sich im Laufe der Jahre immer länger. Das bedeutete mehr Zeit für die intimen, informellen Beratungen der Staats- und Regierungschefs. Der G7-Gipfel ist quasi eine globale „Whirlpool-Party“, die es den Teilnehmenden ermöglicht, sich ohne großes Aufsehen auszutauschen.


Neben Demokratie und Menschenrechten bekannten sich die G7-Mitglieder in ihren Kommuniqués regelmäßig zu Grundsätzen, die für die jeweilige Zeit ausgesprochen fortschrittlich waren. So wurde bereits auf dem ersten Gipfeltreffen Mitte der 1970er Jahre herausgestellt, wie wichtig ein besserer Schutz der Umwelt sei. Ein scharfer Kontrast zur Charta der Vereinten Nationen, in welcher der Wert der Umwelt bis heute nicht anerkannt wird. Denkwürdig war auch die Botschaft des G7-Gipfels 1990 in Houston: „Wenn die Menschen die Freiheit haben zu wählen, wählen sie die Freiheit.“ Das jährliche Treffen bietet den mächtigsten demokratischen Staatsoberhäuptern also in gewisser Weise eine Kanzel, von der sie zur Weltgemeinschaft predigen können.


Seitdem wurden auf den G7-Gipfeln immer präzisere, zukunftsorientiertere, verbindlichere und oft ehrgeizigere Beschlüsse zu wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und sicherheitspolitischen Themen gefasst. In diesem Sinne ist die G7 eine Art globales Direktorium.


Gehaltene Versprechen

Von 1975 bis 1989 diente die G7 vor allem als Schutzschild gegen die Sowjetunion und ihre politische Ideologie. Bei den Gipfeltreffen der G7 wurden in diesem Zeitraum jährlich zwischen sieben und 55 Beschlüsse gefasst. In den Folgejahren stieg die Anzahl der Beschlüsse laufend an: 2007 waren es 329 Beschlüsse, 2015 schon 376. Selbst als die USA 2018 den Isolationisten Donald Trump zum G7-Gipfel im kanadischen Charlevoix schickten, bremste das diese Entwicklung kaum.


Dass diese Beschlüsse auch wirklich etwas wert sind, zeigt sich daran, dass sie über die Jahre in immer höherem Maße eingehalten wurden. Lag die Quote der eingehaltenen Verpflichtungen in den Bereichen Wirtschaft und Energie zwischen 1975 bis 1989 im Durchschnitt noch bei 66 Prozent, so pendelte sie sich zwischen 2009 und 2019 bei einem starken Gesamtdurchschnitt von 79 Prozent ein. Seit Beginn der G7-Gipfel lag die Einhaltungsquote im Durchschnitt bei 76 Prozent, während sie bei den G20-Gipfeln nur 71 Prozent betrug.


Die institutionelle Entwicklung der G7 in Sachen Global Governance schritt im selben Zeitraum ebenfalls voran. Das hat auch damit zu tun, dass die Gruppe mit einer immer größeren Zahl von externen internationalen Organisationen zusammenarbeitete, sie anleitete und unterstützte.


Der Ausbruch der Corona-Pandemie stellte den G7-Gipfel Anfang 2020 vor eine noch nie dagewesene Belastungsprobe, zumal Donald Trump zu diesem Zeitpunkt den Vorsitz innehatte. Als Reaktion auf die Pandemie hielt die G7 zwei virtuelle Gipfeltreffen ab, am 16. März und am 16. April. Nur auf dem ersten Gipfel wurde jedoch ein Kommuniqué veröffentlicht, das insgesamt 25 Beschlüsse enthielt, davon elf zum Thema Gesundheit und acht zum Thema Wirtschaftspolitik. 90 Prozent der prioritären Verpflichtungen wurden schlussendlich eingehalten.


Mitverantwortlich für diese hohe Quote waren nicht zuletzt Deutschland, Italien und die Europäische Union, die den Beschlüssen zu jeweils 98 Prozent Folge leisteten. Ein noch höherer Wert wurde nach dem von Großbritannien einberufenen Notgipfel vom 19. Februar 2021 erreicht. Vom 11. bis 13. Juni fand der G7-Gipfel in Cornwall dann wieder analog statt. Er führte zu einem neuen Rekordwert von 429 Beschlüssen.


Die Welt braucht die G7

All das zeigt, dass die Welt die G7 heute mehr denn je braucht. Einige Kritiker behaupten zwar, die Gipfeltreffen brächten im Allgemeinen so gut wie keine zählbaren Ergebnisse, vor allem nicht in den entscheidenden Bereichen Umwelt und Entwicklung, und seien durch die Treffen der G20 mehr oder minder hinfällig. Doch die G7-Gipfel führen eben in der Regel nicht nur zu mehr Beschlüssen als die der G20, sondern auch zu einer höheren Umsetzungsquote. Die Welt braucht beide Formate.


Zudem zeitigen die Beschlüsse der G7 oft Ergebnisse, die viele Menschenleben retten können. So wurden den wirtschaftlich schwächsten Nationen auf dem Gipfel im schottischen Gleneagles 2005 Schulden in Höhe von rund 282 Milliarden Dollar erlassen. Gleichzeitig beschloss man dort eine Verdopplung der Entwicklungshilfe­zahlungen durch den Internationalen Währungsfonds (IWF), insbesondere für Afrika. Dieses Ziel wurde innerhalb von fünf Jahren umgesetzt.


Ein weiteres Beispiel ist der Gipfel in Muskoka/Kanada im Jahr 2010. Hier konzentrierte man sich auf die Gesundheit von Müttern, Neugeborenen und Kindern und damit auf genau die zwei der insgesamt acht Millenniumsentwicklungsziele, bei denen die Weltgemeinschaft bis dahin die kleinsten Fortschritte erzielt hatte. Insgesamt erbrachte der Gipfel 7,3 Milliarden Dollar, die kurz darauf auf dem Millenniums­entwicklungs­ziele-Gipfel der Vereinten Nationen auf knapp 40 Milliarden Dollar aufgestockt wurden.


Auf dem Gipfel in Cornwall im Juni 2021 wurde zuletzt vereinbart, die Finanzierung der internationalen Kohle­förderung bis Jahresende einzustellen. Chinas Xi Jinping, der an der Spitze des größten Klimasünders der Welt steht, schloss sich diesem Ziel drei Monate später an.


Immer wieder übersehen Kritiker der G7 den Wert ihrer demokratischen Grundsätze. Dabei sind Prinzipien heutzutage von zentraler Bedeutung, wirkt doch die Soft Power oft schneller, kostengünstiger und besser als die Androhung einer militärischen Intervention. In einer Zeit, in der sich Demokratie und Autokratie in einem offenen Wettbewerb befinden, ist die G7 nach wie vor der einzige Gipfel, der sich der Förderung von Demokratie und Menschenrechten verschrieben hat.


Entscheidend ist auch, dass die Mitglieder der G7 den Vorsitz des IWF und der Weltbank bestimmen und damit Einfluss auf die massiven Geldbeträge haben, die benötigt werden, um Covid-19, den Klimawandel und den Verlust der biologischen Vielfalt einzudämmen. Zuletzt wurden die sogenannten Sonderziehungsrechte des IWF um 650 Milliarden Dollar erhöht, und die G7-Mitglieder reservierten einen großen Teil dieser Summe (rund 100 Milliarden Dollar pro Jahr) für den Kampf gegen den Klimawandel. Wenn es um Investitionen und Anreize für den Privatsektor in den Bereichen Klima, Entwicklung, Gesundheit und Infrastruktur geht, dann verfügen zumeist nur die G7-Staaten über den Einfluss und die Entschlossenheit, die notwendigen Schritte einzuleiten.


Zudem kontrollieren die G7-Länder den internationalen Zahlungsverkehr und das SWIFT-Zahlungssystem. Will man Wirtschaftssanktionen einsetzen oder Entwicklungshilfe und Umschuldung betreiben, dann führt kein Weg an der G7 vorbei.


Eine vorbildliche Bilanz

Deutschland hat nicht nur eine entscheidende Rolle bei der Gründung der G7 gespielt, es leistet seither einen herausragenden Beitrag zur G7 und damit zur Weltordnungspolitik. Bei den sechs Gipfeltreffen, die Deutschland ausrichtete, stieg die Zahl der getroffenen Beschlüsse im Allgemeinen an: 1978 in Bonn waren es noch 35, 1999 in Köln schon 46. Die Gipfeltreffen unter Angela Merkels Ägide brachten noch einmal einen spektakulären Anstieg: 2007 in Heiligendamm wurden 328 Beschlüsse gefasst, und 2015 erreichte man in Elmau den Rekordwert von 376.


Eine ähnliche Steigerungsrate gab es während dieser Zeit auch bei der Umsetzungsquote. So stieg die Quote der eingehaltenen Beschlüsse von 57 Prozent in Bonn 1978 auf 87 Prozent in Köln im Jahr 1999. In Heiligendamm fiel dieser Wert zwischenzeitlich auf 77 Prozent, bevor in Elmau wieder 82 Prozent erreicht wurden.


Die wichtigsten inhaltlichen Beiträge Deutschlands kommen traditionell aus den Bereichen Sicherheit und Ökologie. In Bonn machte Helmut Schmidt die G7 im Jahre 1978 ausdrücklich zu einer ­Sicherheitsinstanz, indem er eine innovative Regelung gegen „Skyjacking“, die damals bekannteste Form des Terrorismus, initiierte.


In Tokio leistete Schmidt 1979 Pionierarbeit im globalen Kampf gegen den Klimawandel, indem er die G7 dazu antrieb, das bis heute ehrgeizigste und wirksamste Klima-Kontrollregime auszuarbeiten. 1985 tat es ihm Helmut Kohl in Bonn gleich, indem er die G7 dazu veranlasste, sich erstmals verpflichtend zur Bekämpfung des Klimawandels zu bekennen.


In München 1992 verpflichtete sich Kohl zudem, den UN-Sicherheitsrat um die Genehmigung militärischer Mittel zu bitten, um ethnische Säuberungen auf dem Balkan und insbesondere in Sarajevo zu verhindern und Hunderttausende Flüchtlinge und Vertriebene zu unterstützen. Im Zusammenhang mit dem Klimawandel rief er darüber hinaus das erste Treffen der G7-Umweltminister ins Leben, die später auch auf dem UN-Gipfel in Rio de Janeiro zusammenkamen, um an der Ausarbeitung wegweisender Konventionen zum Klimawandel, zur biologischen Vielfalt und zur Wüstenbildung mitzuwirken.


Nach der Asien- und Weltfinanzkrise ließ Gerhard Schröder die G7 1999 in Köln einen neuen „Kölner Konsens“ über eine sozial nachhaltige Globalisierung bekräftigen. Dieser Beschluss wurde institutionell verankert, indem die G7-Staats- und Regierungschefs ein neues G20-Forum für Finanzminister und Zentralbankpräsidenten genehmigten.  


Beim G8-Gipfel 2007 ließ Angela Merkel den Heiligendamm-Prozess ins Leben rufen. Dieser sicherte den aufstrebenden Mächten China, Indien, Brasilien und Mexiko beim Thema Klimawandel einen sicheren und gleichberechtigten Platz an der Seite der G8-Staaten zu. Bei diesem Treffen wurden insgesamt 44 Beschlüsse zum Thema Klimawandel verabschiedet. Ein Rekord, der veredelt wurde durch das G7-Versprechen, die weltweiten Emissionen bis 2050 mindestens zu halbieren. In Elmau schnitten die G7 dann 2015 sogar noch besser ab: Die 23 dort getroffenen Klimaschutzverpflichtungen wurden zu 80 Prozent eingehalten und ebneten den Weg für das spätere Pariser Klimaabkommen der Vereinten Nationen.


Neue Schocks und Verwundbarkeiten

Angesichts dieser Voraussetzungen sind die Aussichten für den von Deutschland 2022 auszurichtenden G7-Gipfel vielversprechend. An Themen, für deren Lösung man die G7 braucht, wird es auch künftig – leider – nicht mangeln. So werden etwa die durch Schocks ausgelösten Verwundbarkeiten größer und umfassender. Die Klimakrise rückt verstärkt in den Vordergrund, während die Corona-Krise anhält und neue Schocks in Sachen Energie, Nahrung, Flucht und Finanzen zu erwarten sind. Gleichzeitig wird das Versagen multilateraler Organisationen keine Ausnahme bleiben: Selbst wenn die UN-Klimakonferenz in Glasgow zu einem guten Ende kommt, werden die dort beschlossenen Maßnahmen umgesetzt und schon bald verbessert werden müssen, falls die Klimakrise sich – wie es die Wissenschaft prognostiziert – weiter rasch und stetig verschärft.


Wenn die Konferenz allerdings scheitert, dann muss und wird eine von Deutschland geführte G7 zur Rettung eilen; eine Aufgabe, die nicht bis zum G20-Gipfel im November warten kann, der von Indonesien veranstaltet wird, also einem Land, das weitaus weniger Erfahrung mit der Bekämpfung des Klimawandels hat als Deutschland und seine G7-Partner.


Deutschlands absolute und relative Macht wird derweil zunehmen. Nicht nur wegen der unbestreitbaren Vorteile, die sich aus der Wiedervereinigung mit Ostdeutschland ergeben haben, sondern auch durch die gesamtdeutsche Wirtschaft, die sich meist schneller erholt als die fast aller G7-Partner.


Gleichzeitig wird die deutsche Tradition konsensfähiger Koalitionsregierungen fortgesetzt – vermutlich mit einer Dreierkoalition der SPD mit den Grünen und der FDP. Die Kontinuität in der Führung Deutschlands wird natürlich leiden, da Merkels 16 Jahre als Bundeskanzlerin enden. Sollte jedoch Olaf Scholz ihr Nachfolger werden, wird seine beträchtliche ­Erfahrung mit der G7 als deutscher Finanzminister nicht nur Deutschland, sondern auch der G7 zugutekommen.


Und schließlich wird der Status des G7-Gipfels als Netzwerk für globale Klima­governance unter anderem von der Rückkehr zu analogen Treffen profitieren sowie durch die neue intensive Abfolge von G7-, G20-, UN- und Sondergipfeln im Jahr 2021 – und voraussichtlich auch 2022.   


Prof. John J. Kirton ist Co-Direktor der G20-Forschungsgruppe und Direktor der G7-Forschungsgruppe an der University of Toronto.

Aus dem Englischen von Kai Schnier

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Bibliografische Angaben

Internationale Politik 6, November/Dezember 2021, S. 71-76

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