Für ein besseres Beschaffungs­wesen

In der medialen Berichterstattung ist die Bundeswehrbeschaffung fast ausschließlich negativ konnotiert, werden zahlreiche Einzelfälle fehlender, mangelhafter oder deutlich verzögerter Beschaffungsvorhaben geschildert. Angesichts dieser Defizite bedeutet Zeitenwende einen Impuls hin zu einer neuen und verbesserten Ausrüstung der Bundeswehr. Diese Aufgabe obliegt zum einen der Beschaffung, zum anderen den mit ihr verbundenen industriellen Lieferketten.

Die drei W-Fragen der Zeitenwende

Der Bedeutungszuwachs der Beschaffung zeigte sich unmittelbar in der ersten Reaktion nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine im Februar 2022. Der Deutsche Bundestag gab mit dem Bundeswehrsondervermögensgesetz und dem begleitenden Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes umfangreiche Mittel frei, die ausschließlich für die Beschaffung der Bundeswehr vorgesehen waren und sind. Das Bundeswehrsondervermögensgesetz definiert als Ziel die „Finanzierung bedeutsamer Ausrüstungsvorhaben“.

Damit hat der Bundestag die erste und wichtigste beschaffungsstrategische Entscheidung getroffen: Mit dem Sondervermögen in Höhe von 100 Milliarden Euro wird grundsätzlich festgelegt, dass beschafft werden kann. Die erste W-Frage („Wird überhaupt beschafft?“) wäre damit beantwortet. Darüber hinaus enthält das Sondervermögensgesetz nach Paragraf 5 einen Wirtschaftsplan, der konkrete Beschaffungsvorhaben auflistet. Somit ist auch die zweite W-Frage beantwortet: „Was wird beschafft?“

Bliebe noch die dritte W-Frage: „Wie wird beschafft?“ Der Bundesrat forderte in seiner Stellungnahme zum Sondervermögensgesetz: „Mittelfristig ist das Beschaffungswesen grundlegend zu reformieren“, und Bundeskanzler Olaf Scholz mahnte in seiner Rede bei der Bundeswehrtagung am 16. September 2022 unter anderem „pragmatisches Denken und innovative Lösungen“ an. Zwar hat der Deutsche Bundestag in der Zwischenzeit ein Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetz beschlossen, gleichwohl bleibt der mit dieser Frage verbundene Veränderungsbedarf noch unbeantwortet.

Wenn wir uns in der Folge mit den Veränderungen in der Beschaffung der ­Bundeswehr beschäftigen, dann nehmen wir eine explizit beschaffungsfachliche beziehungsweise beschaffungswirtschaftliche Perspektive ein. Aus einer Analyse des Ausgangspunkts leiten wir die Notwendigkeit eines „neuen Denkens“ in der Rüstungsbeschaffung ab und diskutieren anschließend die wichtigsten Aspekte der Umsetzung.

Evidenz statt Anekdoten

Das Beschaffungswesen der Bundeswehr hat in der öffentlichen Diskussion eine ausgesprochen schlechte Presse. Ganz unabhängig davon, ob das gerechtfertigt ist oder nicht, hat es doch weitreichende Auswirkungen. So besteht die Gefahr, dass das derzeitige Personal in der Rüstungsbeschaffung dauerhaft frustriert wird und dass darüber hinaus die Beschaffung für potenzielle Bewerber nicht als attraktiver Arbeitgeber erscheint. Zudem steht zu befürchten, dass sich leistungsfähige und innovative potenzielle Lieferanten nicht mehr um Aufträge der Bundeswehr bewerben. Und schließlich droht die Akzeptanz der Öffentlichkeit und der Politik für die Gewährung zusätzlicher Mittel zur Verbesserung der Bundeswehrausstattung massiv zu schwinden.

Da dieser Befund unabhängig von der politischen Ausrichtung der jeweiligen Ministerinnen und Minister seit geraumer Zeit gilt, scheinen einfache Lösungsmuster nicht weiterzuführen. Das beginnt schon bei der Bestimmung des Ausgangspunkts: Ist die Bundeswehrbeschaffung wirklich (so) „schlecht“? Diese Frage müsste seriös beantwortet werden, denn die geäußerte Kritik mag zutreffen, ist aber weitgehend anekdotisch und bezieht sich in der Regel auf Einzelfälle.

Ereignisse wie der Ausfall von 18 Puma-Schützenpanzern bei einer Übung im Dezember 2022 sind schnell gemeldet, doch von einer datenbasierten Ursachenanalyse ist man dann noch weit entfernt. So wurden bei den Ausfällen des genannten Panzers zunächst technische Probleme auf Lieferantenseite genannt, angemahnt wurden aber auch Ausbildungs- und Schulungsmängel der Truppe oder ein Defizit von über 3000 Instandhaltungsstunden bei den Fahrzeugen. Letztlich wirken bei jedem Rüstungsvorhaben ausgesprochen viele und auch vollkommen konträre Ursachen und Erfolgs- oder Misserfolgsfaktoren. Die vorliegenden Daten und generell das Wissen über diese Faktoren sind immer noch viel zu fallbasiert und vergangenheitsorientiert.

Zwar veröffentlicht das Bundesministerium der Verteidigung regelmäßig sogenannte Rüstungsberichte; eine beschaffungsfachliche Datenlage existiert bislang jedoch bestenfalls in Ansätzen. Das erschwert nicht nur eine objektive Bewertung der Ausgangslage, sondern auch eine zielorientierte Steuerung. Und das gilt nicht nur für den Auftraggeber Bundeswehr, sondern für das gesamte öffentliche Beschaffungswesen. Immerhin hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) mittlerweile eine Vergabestatistikverordnung erlassen und erste Ergebnisse veröffentlicht. Allerdings befindet sich all dies noch im Aufbau.

Selbst vermeintlich „einfache“ Daten wie das öffentliche Beschaffungsvolumen in Deutschland lassen sich nicht widerspruchsfrei ermitteln. So kommt die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) auf ein jährliches deutsches Beschaffungsvolumen von 500 Milliarden Euro und damit von über 15 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, während die offizielle Vergabestatistik des BMWK über das Statistische Bundesamt für das erste Halbjahr 2021 lediglich ein Volumen von knapp 53 Milliarden ausweist.

Daten und Fakten first

Wenn wir die Diskussion über die Qualität der Bundeswehrbeschaffung versachlichen möchten, brauchen wir eine daten- und faktenbasierte Evaluation, Steuerung und Kommunikation, mit anderen Worten: Wir brauchen ein evidenzbasiertes Beschaffungswesen. Nur auf der Basis von Kennzahlen, Benchmarking- und Vergleichsdaten ist es möglich, dauerhaft die Leistungsfähigkeit der Bundeswehrbeschaffung nach innen wie nach außen zu dokumentieren und, falls erforderlich, Steuerungsmaßnahmen zu ergreifen. All das ist in der Evaluation des Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetzes angelegt, sollte aber wissenschaftlich validiert sowie kontinuierlich und systematisch angelegt sein.

Ein wichtiger Anhaltspunkt kann das in der europäischen Ausschreibungsdatenbank TED (Tenders Electronic Daily) dokumentierte Wissen über öffentliches Beschaffungsverhalten sein. Aufgrund der Veröffentlichungspflicht und der freien Zugänglichkeit der Daten bietet TED uns die Gelegenheit, erste Erkenntnisse zum Ausgangspunkt zu ermitteln.

Die Analyse zeigt für Leistungen im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich im Zeitraum von 2009 bis 2011, dass Deutschland in Europa neben Polen zu den führenden Ländern gehört, was die Zahl der Vergabeverfahren betrifft, aber bei den damit verbundenen Vergabevolumina weit hinter Frankreich und ­Großbritannien zurückfällt. So ergibt sich ein durchschnittliches Vergabevolumen pro Verfahren in Deutschland von 0,6 Millionen Euro und in Polen von 0,9 Millionen, während es in Frankreich bei acht Millionen und in Großbritannien sogar bei 15 Millionen Euro liegt. Damit ist die „Grundlast“ im deutschen und im polnischen Beschaffungssystem signifikant höher.

Gleichzeitig trifft das europäische ­Gesamtvolumen in Europa selbst auf ­wenig „aufnahmefähige“ Märkte. Bezogen auf alle Vergaben – nicht nur im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich – ist die durchschnittliche Zahl von Angeboten je Verfahren zwischen 2009 und 2018 von weit über acht auf knapp über vier zurückgegangen. Diese Beispiele machen deutlich, wie wichtig eine faktenbasierte Untersuchung und Diskussion über die richtigen Schlussfolgerungen für eine Weiterentwicklung der Beschaffung sind.

Beschaffung strategisch denken

Bei dieser Weiterentwicklung gilt es zu berücksichtigen, dass Rüstung in Deutschland in einem arbeitsteiligen, marktwirtschaftlichen System erfolgt. Da die Rüstungsgüter hier von einer privatwirtschaftlichen Industrie und keiner staatlichen Institution hergestellt und geliefert werden, ist die berühmte „Make or Buy“-Frage aus Sicht der Bundeswehr eindeutig zugunsten des Fremdbezugs beantwortet. Daraus resultieren nach Angaben des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) ein Beschaffungsvolumen von rund 20 Milliarden Euro und darüber hinaus die Notwendigkeit, die Lieferantenbasis strategisch zu ­steuern.

Doch Zulieferprodukte kommen nicht nur von einem Lieferanten. Dieser beschäftigt wiederum Sublieferanten – wir haben eine Lieferkette, und Lieferketten sind in allen Branchen international vernetzt. Nun haben allerdings Corona-Pandemie und Ukraine-Krieg die Verwundbarkeit globaler Lieferketten durch Störungen jedweder Art gezeigt. So ist etwa die Halbleiterbranche weitgehend abhängig von einzelnen Unternehmen; allein die Firma TSMC aus Taiwan hält über 50 Prozent des Weltmarktanteils. Nicht nur, dass auch der Verteidigungssektor in derartige „zivile“ Lieferketten eingebunden ist – Rüstungsgüter werden oder sind ebenfalls digitalisiert –, auch im Kern der Rüstung ist man bei Vorprodukten und Rohstoffen allzu häufig abhängig von Importen aus China.

Diese Beispiele zeigen, dass das Beschaffungs- und Lieferkettenmanagement eine versorgungsstrategische Aufgabe ist. Im arbeitsteiligen System von Streitkräften und zuliefernder wehrtechnischer Industrie wird Beschaffung zur Kernkompetenz von Streitkräften – die Bundeswehr kann ihren Verteidigungsauftrag nur erfolgreich erfüllen, wenn sie ihre Lieferanten erfolgreich in ihrem Sinne steuert.

Das heißt nicht, dass der Auftraggeber alles besser weiß und kann als sein Lieferant – im Gegenteil: Weil wir uns für ein arbeitsteiliges System entschieden haben, müssen wir das Wissen und die Kompetenzen von Lieferanten kennen und nutzen. Die Beschaffung kann nicht besser entwickeln oder produzieren als der Lieferant, sondern muss dafür sorgen, dass „besser“ für den Lieferanten bedeuten muss, die Ziele des Kunden Bundeswehr zu erreichen.

Zwischen Zeit, Kosten und Qualität

Die Analyse ist das eine, die – möglichst schnelle – Umsetzung ist das andere. Streitkräfte sind Organisationen, die immer wieder neu auf Bedrohungslagen ausgerichtet werden müssen. Im hohen Maße anpassungsfähige, lernende Organisationen müssen auch beschaffungs- und lieferkettenseitig rasch und flexibel versorgt und ausgerüstet werden. Rüstungsbeschaffung ist die Schnittstelle zu industriellen Innovationspotenzialen und muss deshalb als eine Kernkompetenz entwickelt werden. Dafür ist es nötig, Zielkonflikte zu erkennen und aufzulösen und die Kompetenzen der Organisation entschlossen auszubauen.

Jede Beschaffungsaktivität muss Schwerpunkte im Zieldreieck Kosten, Zeit, Qualität setzen. Hohe Geschwindigkeit bedeutet in der Regel höhere Kosten, bessere Produkte sind nicht „billiger“ zu erwerben. In der Rüstungsbeschaffung treten diese Zielkonflikte häufig potenziert auf. So lässt sich die Frage nach der Auswahl der „besten“ Lieferanten vergaberechtlich über das Wettbewerbsprinzip beantworten – tatsächlich spielen aber industrie- oder sicherheitspolitische Fragen wie der Erhalt einer nationalen oder europäischen Lieferantenbasis ebenfalls eine Rolle.

Marktwirtschaftliche Überlegungen einer „ökonomischen“ Beschaffung über ein wettbewerbliches Auswahlverfahren werden so möglicherweise zugunsten der technologischen Souveränität zurückgestellt. Technisch innovative Lösungen beinhalten umgekehrt zwingend auch Unbestimmtheiten sowie ein Risiko des Scheiterns – gleichzeitig sollen Verfahren aber möglichst rechtssicher erfolgen, der Abfluss von Haushaltsmitteln soll gewährleistet sein.

Rüstungsvorhaben müssen sich stets innerhalb der genannten Zieldimensionen austarieren und ihre Balance auch politisch finden. Im Zweifel wird man bestimmten Zieldimensionen den Vorzug gegenüber anderen geben müssen. Es ist deshalb unfair, im Nachhinein mit neuer Gewichtung der Ziele das jeweilige Vorhaben zu bewerten. Auch hier setzt ein proaktives und strategisches Beschaffungsmanagement an.

Gerade weil die Beschaffung allzu oft als „Instrument“, als „Maschinenraum“ und reine Abwicklungsfunktion gesehen wird, ist es immer wieder wichtig, ihre strategische Relevanz zu betonen. Die Priorisierung strategischer Ziele und die Definition nachvollziehbarer Beschaffungskonzepte müssen im Zielsystem nicht nur evidenzbasiert erfolgen, sondern auch das Wissen über die Beschaffungsmärkte von Anfang an strategisch berücksichtigen. Dazu genügt es nicht, vermeintlich überbordende Bürokratie und die komplexe Verwaltung von Rüstungsvorhaben anzuprangern.

Im Gegenteil: Regelkonformität ist ein konstituierendes Merkmal und muss Bestandteil eines kompetenzorientierten Ansatzes für die Rüstungsbeschaffung sein. Das Vergaberecht ermöglicht einen ausreichend großen und innovationsfreundlichen Rüstungsrahmen – neue Instrumente wie die Innovationspartnerschaft wurden bereits eingeführt. Es geht nicht nur darum, technische, administrative und betriebswirtschaftliche Kompetenzen zu erneuern und zu vertiefen. Sondern auch darum, sie im Projektmanagement analog zu existierenden Kompetenzprofilen öffentlicher Auftraggeber weiterzuentwickeln. Die Europäische Kommission hat dazu mit dem europäischen Kompetenzrahmen ProcurCompEU einige konkrete Vorschläge erarbeitet.

Zäsur der Rüstungsbeschaffung

Die Zeitenwende stellt hohe Anforderungen an das Rüstungsmanagement. Tatsächlich ist sie eine Zäsur der Rüstungsbeschaffung. Ein deutlich größeres Beschaffungsvolumen, das Sondervermögen, muss ausgegeben werden; Projekte mit deutlich erhöhter Priorität und Dringlichkeit müssen gemeistert werden. Gleichzeitig sind Nachfolger für Hauptwaffensysteme zu entwickeln (u.a. Future Combat Air System, Main Combat Ground System) oder Innovationen im Bereich ­Cyber, Drohnen und Autonomie sinnvoll in Produkte zu übersetzen.

Die OECD hat bereits 2019 festgestellt, dass die öffentliche Beschaffung – und damit auch die Verteidigungsbeschaffung – einen enormen Beitrag zum Wohlergehen und zur Erzeugung sozioökonomischer Vorteile in Deutschland leisten kann. Äußere Sicherheit ist eine der zentralen Nachhaltigkeitsdimensionen für gesellschaftliches Wohlergehen – es wird Zeit, Beschaffung in diesem Sinne als strategischen Erfolgsfaktor nicht nur zu verstehen, sondern auch umzusetzen.