Europa als Software

Mit dem digitalen Euro würde sich die Europäische Union zum ersten Mal – oder eigentlich zum zweiten, dazu später mehr – auf ein Feld wagen, das viele Experten für einen der wichtigsten Aspekte von Gesellschaft im 21. Jahrhundert halten: digitale öffentliche Infrastruktur.

Der etwas sperrige Begriff beschreibt so etwas wie das Betriebssystem des Staates; einen Satz essenzieller Fähigkeiten, ohne den bürgerliche Teilhabe zunehmend schwierig wird. Die digitale Nutzung öffentlicher Dienstleistungen gehört dazu, aber auch weniger klar verortete Kernfunktionen eines Gemeinwesens, wie eben das Bezahlen oder der Nachweis der eigenen Identität online. 

Die Behäbigkeit der Staaten

Früher dachte man bei Infrastruktur vor allem an Kabel, Leitungen oder Gasnetze. Heute fällt Software darunter. Davon gibt es längst eine Menge, und sie wird auch rege genutzt – nur, dank der Behäbigkeit der meisten Staaten in der digitalen Transformation, oft bei amerikanischen Tech-Konzernen.

„Uns fehlt Datensouveränität, und uns fehlt Infrastruktur“, sagte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen schon vor Jahren. „Und das alles muss so einfach zu verwenden sein, wie wenn wir heute eine E-Mail schicken oder einen Telefonanruf machen.“ 

Tatsächlich wäre die EU fast ideal geeignet dafür, so eine Infrastruktur aufzubauen. Und nicht nur das: In Ermangelung eines überzeugenden Narrativs für weitere Integration könnte das Digitale sogar etwas sein, das der Union Sinn und Richtung einhaucht. Als Schicht über den Nationalstaaten, die diesen neue, ganz konkrete Fähigkeiten gibt – statt ihnen immer mehr Kompetenzen zu nehmen.

Eine Führungsrolle ist möglich 

Viele der Legitimitäts- und der praktischen Schwierigkeiten der EU ließen sich so ansprechen. Und es könnte die Basis für Experimente sein, wie digitale Gesellschaft verfasst ist und funktioniert. Statt weiter in Richtung irgendeiner Art von Staatlichkeit zu kriechen, könnte die EU ein Stück weit selbst zu Software werden. „Diese Dinge sind eigentlich genau die, bei denen Europa eine Führungsrolle einnehmen könnte“, sagt Ben Cerveny, Präsident der „Foundation for Public Code“ in Amsterdam, die sich mit der Digitalisierung des Staates befasst. „Für Standards und Prozesse wurde die EU geschaffen. Für digitale Infrastruktur ist sie potenziell das perfekte Habitat.“ 

Zunächst klingt das ein wenig danach, Eulen nach Athen zu tragen, denn gerade im Digitalen ist die EU eigentlich gut unterwegs: Die Kommission führt plakative Prozesse gegen Google, Amazon oder Facebook, verabschiedet Datenschutzverordnungen und große Plattformgesetze wie den Digital Services Act oder das erste Gesetz zu Künstlicher Intelligenz überhaupt.

Weil diese Dinge im Rest der Welt nur langsam bis gar nicht vorankommen, ist Europa sogar in eine paradoxe Führungsrolle gerutscht, genannt „Brüssel-Effekt“: EU-Rechtsnormen und EU-Regulierungen werden de facto oft vom Rest der Welt übernommen, obwohl keiner der wichtigen (und hauptsächlich gemeinten) Tech-Konzerne in der EU selbst ansässig ist.

Allerdings ist davon gerade da wenig zu sehen, wo normale Menschen mit der Online-Welt zu tun haben. Europa regelt zwar, aber es baut nicht. Die eigene Identität nachweisen beziehungsweise sich irgendwo registrieren oder einloggen? Geschieht oft via Google oder Facebook. Öffentlicher Diskurs? Gibt es bei Twitter, Facebook, Instagram oder, noch schlimmer, TikTok. Im Internet bezahlen? US-Kreditkarten oder PayPal, siehe oben. Und die Realität staatlicher Digitalkompetenz hierzulande ist schon fast sprichwörtlich trist; erst kürzlich widmete ihr die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung wieder einmal eine Titelstory mit der Überschrift: „Digitalwüste Deutschland“. „Die Architektur des Lebens besteht heute aus Software“, sagt der deutsch-amerikanische Investor und Philanthrop Nicolas Berggruen. „Und Europa hat große Denker, ist aber schlecht in der Umsetzung.“ 

Anfang Juni hat Berggruen in Venedig einen Ableger seines Thinktanks „Berggruen-Institut“ gegründet, mit einem Schwerpunkt auf digitaler Demokratie im europäischen Rahmen. „Stand jetzt ist die EU bei digitaler Infrastruktur kein Akteur, sondern reagiert nur auf die USA oder China“, sagt er. „Das ist ein riesiger Nachteil.“

Dabei wäre das Potenzial groß: Estland etwa, Vorreiter innerhalb der EU bei diesem Thema, spart durch den Einsatz digitaler statt analoger Infrastruktur im öffentlichen Dienst geschätzte 300 000 Tage Arbeitszeit. Pro Jahr. Dort sind mittlerweile 99 Prozent aller Verwaltungsleistungen online verfügbar, vom Bestellen eines Personalausweises über das Abschicken der (automatisch vorausgefüllten) Steuererklärung bis hin zur Teilnahme an Wahlen. Die OECD schätzt, dass bei flächendeckender Digitalisierung der öffentlichen Infrastruktur das globale BIP um 2 Prozent steigen könnte.

Brücken des 21. Jahrhunderts 

Allein den Produktivitätszuwachs durch einen Umstieg auf digitale Identitätsnachweise taxieren die Unternehmensberater von McKinsey auf 3 Prozent des BIP in entwickelten Volkswirtschaften wie der EU. In Ländern wie Brasilien schätzen sie ihn auf bis zu 13 Prozent. Achim Steiner, Leiter des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nation (UNDP), nennt digitale öffentliche Infrastruktur die „Eisenbahnen, Straßen und Brücken des 21. Jahrhunderts“.

Dass es mit der Umsetzung hapert, liegt zunächst an einem Wirrwarr von Zuständigkeiten, Ambitionen und dem ganz banalen Beharrungsvermögen der Bürokratie: Schon seit 2014 beispielsweise doktert die EU an einer gemeinsamen digitalen Identität herum, mit bislang überschaubarem Erfolg. Während vielen nordischen Ländern etwa eine Steuernummer als Username für Bürgerinnen und Bürger reicht, bestehen die Deutschen auf einer Digitalisierung des gesamten Personalausweises und gleichsam atombombensicherem Datenschutz. Und so weiter. Auch andere Projekte, etwa im Gesundheitssektor, leiden unter dem Hang der Beamten dazu, alte Papier-Verwaltungssysteme einfach digital nachbauen zu wollen.

Digitalisierung löst Grenzen auf

Gerade die Verwaltung ist ein schwieriger Ansatzpunkt für europäische Anstrengungen. Denn die Digitalisierung verflüssigt ein Stück weit die Grenzen des Staates an sich. Manche Dienstleistungen, wie das Beantragen eines Reisepasses, haben es nur noch nicht ins Netz geschafft. Andere, wie der Zahlungsverkehr, sind im Zuge der Entwicklung des Internets bei Unternehmen gelandet. Und wiederum andere, wie das Erstellen von Nutzerkonten oder den Diskurs auf digitalen Plattformen, gab es bis vor ein paar Jahren gar nicht.

Es muss also auch entschieden werden, wo „öffentlich“ anfängt, wo es aufhört, was im Privaten belassen werden soll, was reguliert und was von der Allgemeinheit selbst betrieben werden soll. „Jetzt wäre ein perfekter Moment dafür, Schlüsselfunktionen des Staates auf demokratische, verantwortungsvolle Weise im Digitalen neu zu erfinden“, sagt Ben Cerveny. „Und dabei auch neu zu definieren, was der Staat in Zukunft überhaupt ist.“

In Estland haben sie damit einige Erfahrung. Aufbauend auf digitalen Ausweis­lösungen und dem System „X-Road“, über das praktisch alle öffentlichen Einrichtungen Daten miteinander austauschen, wird in Tallinn mittlerweile online gewählt oder die staatliche ID zur Eröffnung von Online-Konten genutzt. Und: Mit der sogenannten „e-Residency“ können seit 2014 sogar Nicht-Esten von überall auf der Welt eine Art virtuelle Staatsbürgerschaft erwerben, ein estnisches Unternehmen gründen und estnische Steuern zahlen.

„Digitale Verwaltung lässt sich nicht einfach quer durch Europa ausrollen“, sagt Luukas Ilves. Er ist Chief Information Officer von Estland und damit der inhaltliche Kopf hinter der digitalen Strategie der Regierung. „Dafür müsste man auch die Arbeitsweisen der Bürokratien standardisieren – und es gibt gute Gründe dafür, dass dort viele Unterschiede bestehen. Für die EU besser geeignet wäre die Konzen­tration auf einige wenige, aber dafür sehr hochwertige Anwendungsfälle mit direkter Relevanz für Bürgerinnen und Bürger.“

Tatsächlich scheint die europäische Ebene am besten dafür aufgestellt, sich eben jenen Themen zu widmen, für die es keine nationalen Entsprechungen gibt, die aber in der Lebenswirklichkeit der Bürgerinnen und Bürger umso häufiger auftauchen. Auf den digitalen Euro etwa würde diese Beschreibung passen – sofern er denn online auch überall statt PayPal etc. genutzt werden könnte; wobei man selbst dann fragen müsste, warum es neben dem existierenden „normalen“ Zahlungsverkehr dafür unbedingt eine digitale Parallelwährung bräuchte. Eine ähnlich große Herausforderung ist die Zersplitterung des öffentlichen Diskurses durch die Mechaniken der sozialen Netzwerke. Eine EU-ID-App könnte zum Einloggen genutzt werden und daneben noch maschinenlesbare Versionen von Dokumenten wie dem Führerschein beherbergen.

Aber auch neue Arten von Teilhabe und direkter Partizipation wären möglich – in Barcelona etwa sind circa 40 000 Bürger über die selbst gebaute Plattform „­Decidim“ an der Erstellung des Regierungsprogramms beteiligt und bestimmen seit 2020 auch über die Verwendung von 30 Millionen Euro des städtischen Haushalts. Je länger man nachdenkt, desto mehr fällt einem ein.

Staaten allein haben wenig zu melden

Solche Dinge würden, erstens, gut nach Brüssel passen, weil digitale Regulierung eh schon dort stattfindet – das Internet ist per Definition transnational, und Einzelstaaten haben gegenüber den Tech-Riesen wenig zu melden. Ähnlich sieht es bei digitaler Infrastruktur aus: Meist gibt es keine nationalen Lösungen, und oft wären zentrale am effektivsten. Denn Software skaliert sehr gut. Ist eine Applikation einmal entwickelt, kann sie mit wenig Aufwand anderswo ausgerollt werden. „Statt mühselig existierende nationale Regelungen kompatibel zu machen, kann hier ein neues Feld besetzt werden“, sagt Raphael Bossong, Europa-Experte bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. 

Zweitens sind die Bausteine digitaler Infrastrukturprojekte vor allem Standards, Regeln und technische Protokolle – mithin Dinge, die die EU qua Binnenmarkt seit Jahrzehnten exzellent beherrscht.

Schließlich dürften viele solcher Lösungen europäischen Bürgern näher liegen als eher traditionelle Ambitionen der EU: Natürlich ist es schön, eine gemeinsame Außenpolitik oder einen fusionierten Sitz im UN-Sicherheitsrat zu haben. Noch schöner dürfte für die meisten Menschen allerdings sein, weniger Scherereien beim Online-Einkauf zu haben. Das mag banal klingen, ist für das Konstrukt EU mit seinen ewigen Legitimitäts-, Demokratie- und Identitätsdefiziten aber nicht zu unterschätzen – wer relevant sein möchte, muss im Leben der Menschen stattfinden. Das heißt heute auch: auf ­ihren Smartphones. 

Und die EU könnte etwas Schwung gut gebrauchen. Nach den vor allem auf Friedensstiftung fokussierten Gründerjahren konzentrierte sich die Gemeinschaft in den 1980er Jahren auf den Binnenmarkt, in den 1990ern auf eine politischere Union, danach auf die Erweiterung um die Staaten im befreiten Osteuropa. Seitdem fehlt eine echte Richtung. Zwar übernimmt Brüssel zunehmend Gemeinschaftsaufgaben, vom Management der Covid-Impfstoffe über den Aufbau eines europäischen Marktplatzes für Erdgas bis zum Einkauf von Munition für die Ukraine. Andererseits kommt das traditionelle „föderale“ Integrationsmodell, die schrittweise Übertragung immer weiterer Kompetenzen von den Mitgliedstaaten nach Brüssel, kaum noch vom Fleck. „In jüngeren Jahren ist neben der Gesetzgebung, die ja weiterläuft, die Frage nach exekutiven Fähigkeiten wichtiger geworden“, sagt SWP-Experte Bossong. „Die traditionelle Integration stockt eher, weil die politischen Widerstände steigen, weitere Kompetenzen nach Brüssel zu transferieren.“ 

Vielleicht könnte digitale Infrastruktur die nächste „Killer-Applikation“ der EU werden – gleichsam als Plattform- oder Netzwerkgebilde, das die Fähigkeiten der Mitgliedstaaten hebelt und ergänzt. Wie ein kleiner Händler sich mit Amazons Marktplatz verknüpft und dadurch Zugang zu Reichweite, Infrastruktur und ­Logistik bekommt, so könnte etwa Italien eine EU-Schnittstelle für schlanke, digitale Kapitalgesellschaften nutzen oder Deutschland eine für Direkte-Demokratie-Tools.

Beispiel Covid-Warn-App

Dass sie so etwas grundsätzlich kann, hat die EU vor ein paar Jahren bewiesen: Innerhalb weniger Monate verabschiedete man alle nötigen Details gemeinsamer Covid-19-Warn-Apps, entwickelte die Software und veröffentlichte die Apps. Allein die deutsche Version wurde fast 50 Millionen Mal heruntergeladen – getrieben durch eine de facto verpflichtende Nutzung. „Man muss natürlich attraktive Applikationen bauen, die die Menschen nutzen wollen“, sagt Luukas Ilves. „Aber gerade bei wichtigen Services muss man auch top-down arbeiten.“

Helfried Carl, einer der Gründer des „Innovation in Politics“-Instituts in Wien, sagt: „Der Umgang der sozialen Netze mit der Meinungsfreiheit gehört sicher auf die europäische Ebene, und seine praktische Durchsetzung sollte beispielsweise ein öffentlicher Moderations-Beirat regeln.“ Er fügt hinzu: „Ebenso wie Sicherheit kann Öffentlichkeit nicht rein privat organisiert sein. Aber wir könnten auch in digitalen Bürgerversammlungen abstimmen, wofür Teile des EU-Haushalts verwendet werden oder welche neuen Initiativen wir stattdessen unterstützen wollen. Diese technischen Möglichkeiten können dabei helfen, vielleicht zum ersten Mal so etwas wie einen europäischen Demos zu formen.“

Die dritte Ära der Demokratie

Manche Experten denken sogar noch weiter: Für den amerikanischen Technik­philosophen Benjamin Bratton etwa ist digitale Infrastruktur auch ein Werkzeug außenpolitischen Einflusses, er nennt sie die „Architektur für die Aufteilung der Welt in souveräne Sphären“. Eine europäische „e-Residency“ nach estnischem Vorbild würde die EU in dieser Lesart weltweit als Unternehmenssitz und Konstrukt gesellschaftlicher Werte attraktiv machen. Europäische Demokratie-Software könnte Ländern zur Verfügung gestellt werden, die solche Dienste selbst nicht entwickeln können. 

Technisch wäre so etwas kein Hexenwerk, notwendig wäre vor allem politischer Wille – und das Eingeständnis, dass neue Fragen auch neue Antworten brauchen. Nach der Erfindung der Politik im alten Griechenland und den Revolutionen des 18. Jahrhunderts hat mit der Digitalisierung der Gesellschaft die dritte Ära der Demokratie begonnen. In Europa bislang nur ein bisschen, aber das muss ja nicht so bleiben.  

Hintergrund

Die Europawahlen 2024 finden vom 6.–9. Juni statt, Wahltermin in Deutschland soll aller Voraussicht nach der 9.6. sein. Es ist die 10. Direktwahl zum Europäischen Parlament, in das die 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union 705 Abgeordnete entsenden werden, von denen Deutschland fast ein Siebtel stellt. Gewählt wird alle fünf Jahre.

Eine IP-Serie befasst sich aus diesem Anlass mit dem Zustand der EU. Darin soll es unter anderem um Fragen wie diese gehen: Wie überzeugt man junge Generationen neu von Europa? Wo steht die Diskussion über ein Kerneuropa, ein Europa der zwei Geschwindigkeiten und andere Ideen? Wie wird sich die EU als ein Sicherheitsakteur entwickeln, wie ist es um ihre Energieunabhängigkeit bestellt? Ulrich Macholds Text bildet den Auftakt dieser Reihe, die bis zur Ausgabe 3/2024 läuft.