Eine Frage der Staatskunst

Jeder westliche Politiker, der in den vergangenen Jahren mit Außen- und Sicherheitspolitik befasst war, kennt die entmutigende Realität: Die Strukturen und Prozesse, die die Regierungen vor Jahrzehnten geschaffen haben, um Bedrohungen zu analysieren und Antworten zu koordinieren, sind für das sich rasch wandelnde geostrategische Umfeld von heute nicht mehr tauglich. Regierungen müssen heute „dreidimensionales Schach“ spielen, wie es Joseph Nye formuliert hat – also neben politischen auch militärische, wirtschaftliche und transnationale Dimensionen gleichzeitig ­bewältigen.

Politische Entscheidungsträger sehen sich zudem einer immer größeren Vielfalt von Akteuren gegenüber, von Wettbewerbern vergleichbaren Formats über aufsteigende Mächte bis hin zu nichtstaatlichen Akteuren. Hinzu kommt, dass sich die Fähigkeiten und Taktiken, die Gegner nutzen, um unseren wirtschaftlichen und militärischen Vorteilen etwas entgegenzusetzen, ebenfalls geändert haben. Ob es Chinas Strategien und Fähigkeiten sind, uns den Zugang zum Südchinesischen Meer zu verweigern, oder der russische Einsatz von Energie und Cyberangriffen als Instrumente der Nötigung – asymmetrische Kriegsführung stellt Ministerien, die für eine ganz andere Zeit konzipiert waren, vor neuartige Herausforderungen.

Die Regierungen haben mit neuen Strategien und Instrumenten reagiert. Auf den Homepages westlicher Außen- und Verteidigungsministerien wimmelt es von Weißbüchern und Sicherheitsstrategien, die den Wandel in der Welt der Außenpolitik beschreiben. Sie erklären, warum es eines ganzheitlichen Ansatzes bedarf, der die Stärken vieler Regierungsbehörden bündelt. Doch bezogen auf die Kunst der Staatsführung hat sich wenig getan. Dabei ist unbestritten, dass auch die besten und innovativsten Strategien und Politikansätze scheitern müssen, wenn sie nicht von Prozessen begleitet werden, die ihre Umsetzung ermöglichen.

Es gibt einen einfachen Grund, warum die Staatskunst gegenüber der Strategie oft ins Hintertreffen gerät. Die bestehenden außen- und sicherheitspolitischen Strukturen zu reformieren, während man regiert, ist eine gigantische Aufgabe. Neue zu schaffen, ist noch schwieriger. Wenn Politiker unter enormem Zeitdruck stehen, in Echtzeit auf Krisen im Jemen, in Nordkorea oder am Schwarzen Meer zu reagieren, erscheinen solche Prozesse zweitrangig. Der Tageskalender quillt eh schon über. Sich dann Zeit zu nehmen, um einen Prozess besser zu durchdenken, ist ein Luxus, den sich die meisten Politiker nicht leisten können. Die einzige echte Chance für Veränderungen besteht daher in der Anfangszeit einer Regierung. Ein neuer Regierungschef verfügt über ein kleines Fenster, um eine neue Vorgehensweise zu entwickeln.

Eine Chance für Veränderung

Mit der Ankündigung von Bundeskanzlerin Angela Merkel, spätestens 2021 aus der Politik auszuscheiden, erhält Deutschland eine seltene Chance, Änderungen an seinen in die Jahre gekommenen außen- und sicherheitspolitischen Strukturen vorzunehmen. Eine der vielen Veränderungen, die die nächste Kanzlerin oder der nächste Kanzler in Betracht ziehen kann, betrifft die Frage, ob Deutschland einen Nationalen Sicherheitsrat braucht – eine Idee, die von Think Tanks und Politikern in Deutschland seit Jahrzehnten debattiert wird.

In Deutschland ist die Autonomie der Bundesminister durch das Grundgesetz ausdrücklich vorgegeben und geschützt. Deutsche Außenpolitik liegt deswegen fast ausschließlich in den Händen des Außenministers und des Auswärtigen Amtes. In der komplexen Welt von heute, in der Bedrohungen ebenso die Innen- wie die Außenpolitik betreffen können, zeigen sich die Mängel und Lücken dieses Systems immer deutlicher. Davon sind zahlreiche Experten aus dem ganzen außen- und sicherheitspolitischen Spektrum überzeugt. Auch politische Entscheidungsträger klagen, dass die Außen- und Verteidigungsstrukturen Deutschlands nicht agil genug sind. Sie sind nicht in der Lage, unter Einbeziehung einer Vielzahl von Behörden schnelle und innovative politische Antworten zu geben.

Die häufigste Kritik an der heutigen deutschen Sicherheitsarchitektur betrifft den Mangel an Koordination. Das deutsche Verteidigungsministerium veröffentlichte bereits 2006 ein Weißbuch, das die Notwendigkeit eines „vernetzten Ansatzes“ für die gesamte Regierung beschrieb. Politische Entscheidungsträger in Deutschland haben in den vergangenen Jahren wichtige Änderungen vorgenommen, um ein solches Vorgehen zu ermöglichen. Dazu gehört die Einrichtung eines Krisenreaktionszentrums im Auswärtigen Amt. Aber die Koordinierung von Politik bleibt ein großes Thema.

Kritik gibt es auch an anderen Aspekten der Art, wie Außenpolitik von der deutschen Regierung formuliert wird. Beobachter verweisen auf die Ineffizienz von Ad-hoc-Arbeitsgruppen, auf die Kluft zwischen feierlicher Rhetorik und konkreter Politik sowie auf den Mangel an Transparenz zwischen den Behörden. Andere Punkte betreffen die Unfähigkeit, eine umfassende Strategie zu entwickeln, und die Widersprüche, die zwischen strategischen und operativen Zielen bestehen. Ein weiteres Thema, das immer wiederkehrt, ist die Schwierigkeit, politische Entscheidungen mit Ressourcen zu unterlegen. Daraus folgert eine Reihe von Fachpolitikern und Experten, dass Deutschland einen zentralisierten, im Kanzleramt angesiedelten Nationalen Sicherheitsrat brauche. Welche Aufgaben und Befugnisse dieses Gremium haben sollte, dazu fallen die Detailantworten aber höchst unterschiedlich aus.

Kleine oder große Lösung?

Eine kleine Lösung wäre eine Funktionseinheit mit dem Recht, regelmäßige Sitzungen auf Ministerebene einzuberufen und diese zu leiten. Das Ziel wäre die Koordinierung politischer Lösungsansätze in der gesamten Regierung. In einer ehrgeizigeren Form würde der Sicherheitsrat über einen größeren Stab von außenpolitischen Beratern verfügen. Er wäre für strategische Planungen und Überprüfungen und die Festlegung der übergeordneten politischen Prioritäten zuständig und würde insgesamt eine größere operative Rolle spielen. Geleitet würde er von einem eigens benannten Nationalen Sicherheitsberater.

Jede Idee, in Deutschland so etwas wie einen Nationalen Sicherheitsrat einzurichten, stößt sofort auf eine lange Liste hochpolitischer Sensibilitäten und Widerstände. Als erstes sind die gewaltigen rechtlichen Hürden zu nennen. Wie erwähnt hat das Kanzleramt auf dem Papier bei der Außenpolitik kaum Exekutivbefugnisse. Im Laufe der Jahre haben es zwar einige Kanzler geschafft, die Kontrolle über bestimmte Politikfelder zu gewinnen. Im Fall von Bundeskanzlerin Angela Merkel waren es Russland, Israel und die transatlantischen Beziehungen – aber im Allgemeinen ist nach wie vor das Auswärtige Amt für die Außenpolitik zuständig.

Der zweite Punkt betrifft die zentrale Rolle, die die Parteipolitik für das Verhältnis zwischen dem Kanzleramt und dem Auswärtigen Amt spielt. In Koalitionsregierungen erhält traditionell der Juniorpartner die Kontrolle über das Außenamt. Dieser Juniorpartner hat dann jedes Interesse daran, seinen Bereich gegen das Kanzleramt zu verteidigen. Das gilt ganz besonders für Themen, bei denen die beiden Parteien unterschiedliche Auffassungen vertreten.

Schließlich trifft der Vorschlag für einen Sicherheitsrat nicht nur auf parteipolitische Vorbehalte, sondern auf eine weitere komplizierte Gemengelage: die Grabenkämpfe zwischen verschiedenen Ministerien und Behörden. Wie in jeder Hauptstadt wetteifern auch die deutschen Ministerien um Einfluss und Aufmerksamkeit, und das gilt ganz besonders im Bereich der nationalen Sicherheit. Ein Vertreter des Auswärtigen Amtes sagte mir, seine Kollegen würden jeden Versuch, einen Nationalen Sicherheitsrat ins Leben zu rufen, als „Kriegserklärung“ ansehen. Dies mag dramatisch wirken, aber die Beamten des Auswärtigen Amtes sind zu Recht davon überzeugt, dass sie in der Außenpolitik über größere Fähigkeiten als jede andere Behörde verfügen. Hier wollen sie keine Einbußen erleiden, auch nicht zugunsten eines verbesserten Verfahrens.

Die rechtlichen und politischen Schwierigkeiten sind also ernüchternd. Und doch ist die Debatte über einen deutschen Nationalen Sicherheitsrat nicht verstummt. Die Frage ist, ob die Hürden überwindbar sind.

Britische Erfahrungen

Deutschland ist nicht das einzige Land, in dem über einen Nationalen Sicherheitsrat diskutiert wird. Auch in Großbritannien und in Japan gab es eine solche Debatte, die schließlich 2010 beziehungsweise 2013 zu der Entscheidung führte, solche Sicherheitsräte einzurichten.

Im Vereinigten Königreich ergänzten zwei weitere neue Institutionen den wöchentlich tagenden Nationalen Sicherheitsrat: ein Sekretariat mit etwa 200 Mitarbeitern und ein Nationaler Sicherheitsberater, meist ein Berufsbeamter. Dieser neue Posten fasst die Aufgaben zusammen, die vorher vom außenpolitischen Berater des Premierministers, dem Chef des Sekretariats für Übersee- und Verteidigungspolitik und dem Geheimdienstkoordinator des Premiers wahrgenommen wurden. Hinzu kamen noch Aufgaben, die bis dahin dem Kabinettssekretär und dem Vorsitzenden des Joint Intelligence Committee oblagen.

Eine erste Bilanz des neuen Nationalen Sicherheitsrats in Großbritannien fällt gemischt aus. Auf der Plusseite vermerken externe Experten des Institute for Government und der Libra Advisory Group, dass der Sicherheitsrat die Koordination der gesamten Regierungsarbeit verbessert habe. Die gemeinsame Entscheidungsfindung sei gestärkt und die Transparenz erhöht worden.

Auf der Negativseite beklagen die politischen Entscheidungsträger immer noch den Mangel an strategischen Überlegungen. Sie stört, dass sich der Sicherheitsrat zu sehr auf operative Entscheidungen konzentriert. Allerdings passt sich das Gremium jedem Regierungschef an. Premierminister David Cameron wollte einen Nationalen Sicherheitsrat, der politische Entscheidungen ausführt. „Natürlich sprechen wir im Sicherheitsrat über Strategie“, sagte Cameron. „Aber ich möchte, dass wir uns auf eine Politik festlegen, ich will, dass wir uns auf Aktionen einigen, und ich will, dass wir nachprüfen, ob wir getan haben, was wir angekündigt haben.“

Jedoch führen die Kritiker an, der Sicherheitsrat habe weder über US-Präsident Barack Obamas „Hinwendung nach Asien“ noch über die Konsequenzen der Eurokrise für die nationale Sicherheit Großbritanniens gesprochen – zwei Fragen, bei denen der britische Nationale Sicherheitsrat eine konstruktivere Rolle hätte spielen können.

Vielleicht am interessantesten für Deutschland ist die Rückmeldung vom Foreign and Commonwealth ­Office. Wie sein deutsches Gegenüber in Berlin stand anfangs auch das britische Außenministerium der Idee skeptisch oder sogar ablehnend gegenüber. Die Sorge war groß, dass es seine herausragende Rolle bei der Formulierung der ­Politik ­verlieren würde.

Überraschenderweise sagen einige politische Entscheidungsträger im Foreign and Commonwealth ­Office heute, dass die neuen Verfahren die Rolle ihres Ministeriums sogar gestärkt hätten. Das Außenministerium bereitet die Unterlagen für die Sitzungen des Nationalen Sicherheitsrats vor und bestimmt die Tagesordnungen mit. Im Nachgang ist es das Außenministerium, das mehr Aufträge erhält als jedes andere ­Ministerium.

Vorbild Japan?

Shinzo Abe versuchte schon während seiner ersten Amtszeit als Premierminister 2007, einen Sicherheitsrat ins Leben zu rufen. Ohne die entsprechende gesetzliche Grundlage scheiterte sein Versuch allerdings. Als Abe 2012 zum zweiten Mal Premier wurde, ließ er ein Gesetz verabschieden, das die ständige Einrichtung eines Nationalen Sicherheitsrats ermöglichte.

Sowohl die externen als auch die internen Bewertungen des japanischen Sicherheitsrats fallen außerordentlich positiv aus. Japanische Regierungsvertreter – selbst die im Außenministerium, die sich anfangs genauso stark gegen den Vorschlag wehrten wie ihre britischen Kollegen – sind überzeugt, dass der Nationale Sicherheitsrat eine höchst notwendige Zentralisierung und Koordinierung der Außenpolitik ermöglicht hat. Das japanische Beispiel bietet drei weitere Lehren, die für Deutschland besonders relevant sind.

Die erste Lehre betrifft Japans Rolle in der Welt. Angesichts der Weiterentwicklung seiner strategischen Kultur hat Japan es hilfreich gefunden, dem neuen Nationalen Sicherheitsrat gerade die besonders heiklen Themen zu übertragen. Ein Beispiel dafür ist die Entscheidung Abes, den Artikel 9 der Verfassung zu revidieren, der dem Land kriegerische Aktivitäten untersagt. Dieser Beschluss schlug in ganz Asien hohe Wellen. Abe instruierte nicht das Außenministerium, seine Botschaften auf der ganzen Welt zu informieren, sondern bat den Nationalen Sicherheitsberater, die Führung bei diesem Thema zu übernehmen. Der Premier ist überzeugt, dass die internationale Reaktion auf die Verfassungsänderung nur deswegen relativ gelassen ausfiel, weil sich sein Nationaler Sicherheitsberater eng mit seinen Amtskollegen in Indonesien, Australien und anderen Ländern abgesprochen hatte.

Die zweite Lehre betrifft die auch Deutschland vertrauten Grabenkämpfe zwischen dem Verteidigungs- und dem Außenministerium, die in Japan mit jedem Fünf-Jahres-Plan des Verteidigungsministeriums wieder auflebten. Nach seiner Gründung konnte der Nationale Sicherheitsrat 2013 die erste Nationale Sicherheitsstrategie auf oberster Ebene verabschieden. Dieses Dokument, das die nationalen Interessen und übergeordneten Ziele Japans in bemerkenswerter Klarheit und ­Konsequenz ­beschreibt, gab den Rahmen vor, in dem das Verteidigungsministerium dann seine Verteidigungsplanungsrichtlinien erstellte.

Schließlich führte die Entwicklung des Sicherheitsrats auch zur Zentralisierung der japanischen Geheimdienste. Ebenso wie die USA hat auch Japan den Posten eines nationalen Geheimdienstkoordinators geschaffen. Vertreter der Nachrichtendienste nehmen an den Sitzungen des Sicherheitsrats teil und versorgen die Leitung regelmäßig mit nachrichtendienstlichen Berichten. Ein zusätzlicher Vorteil der neuen Institutionen ist der verbesserte Austausch von Geheimdiensterkenntnissen zwischen Japan und den USA.

Die Mutter aller NSCs

In der Regel wollen deutsche Politiker von den amerikanischen Erfahrungen mit ihrem übermäßig großen und mächtigen National Security Council (NSC) nicht viel wissen. Kein Deutscher, mit dem ich gesprochen habe, kann sich vorstellen oder hält es gar für wünschenswert, das US-Modell auf Deutschland zu übertragen. Das heißt aber nicht, dass die Deutschen nicht aus den Erfahrungen der USA lernen könnten. In den vergangenen zehn Jahren haben Wissenschaftler und Praktiker in den USA eine ganze Reihe eingehender Untersuchungen des NSC vorgenommen. Es ist lehrreich zu verstehen, wie die Stelle von einer kleinen Gruppe von Beamten des Außenministeriums und Offizieren der Streitkräfte in den späten 1950er Jahren auf knapp 400 Mitarbeiter während der Obama-Regierung anwuchs.

Die wichtigste Lehre aus den Erfahrungen der USA ist es, Auswüchse zu vermeiden. Die Nationalen Sicherheitsberater und Direktoren des NSC tragen einfach zu viele Hüte. Die vom Gesetz vorgeschriebenen Sitzungen, bei denen die Präsidenten den Vorsitz führen, machen inzwischen nur noch einen kleinen Teil des NSC-Alltags aus. Die Mitarbeiter sind dafür bekannt, dass sie extrem hart arbeiten, oft an sieben Tagen in der Woche, weil sie im Laufe der Jahrzehnte eine immer längere Liste von Koordinierungs- und operativen Aufgaben übernommen haben. Der NSC sollte anderen Ministerien und Behörden einen Teil der Macht zurückgeben und sich auf zwei Kernaufgaben konzentrieren: den Prozess der Entscheidungsfindung des Präsidenten in außen- und sicherheitspolitischen Fragen zu organisieren und die Umsetzung der solcherart getroffenen Entscheidungen sicherzustellen.

Beim NSC finden auch zu viele Besprechungen statt. Minister ­können es sich nicht leisten, jeden Tag stundenlang über taktische Fragen zu beraten, die auch auf einer weniger ranghohen Ebene gelöst werden könnten. Zudem hat der NSC zu viele Mitarbeiter in zu vielen Abteilungen – jedes Mal, wenn eine neue Herausforderung auftaucht, wird eine neue Abteilung eingerichtet. Natürlich spielen die USA eine globale Rolle. Dies macht es notwendig, eine Vielzahl von Kontinenten und Themen gleichzeitig im Blick zu behalten. Deutschland würde aber gut daran tun, eher dem Vorbild Japans zu folgen. Dort wurden Abteilungen nur für die Top-Prioritäten geschaffen. Beispielsweise gibt es keine für Afrika, dieses Thema bleibt dem Außenministerium überlassen.

Trotz der Schwächen des NSC wäre es schwierig bis unmöglich, einen politischen Entscheidungsträger zu finden, der sich vorstellen könnte, das Gremium abzuschaffen. Die „DCs“ (Deputies Committees), an denen ich teilnahm, als ich im Büro von Vizepräsident Joe Biden arbeitete, gehörten zu den informativsten und wichtigsten Sitzungen, die ich während meiner Tätigkeit für die Regierung erlebte. Natürlich wünschte ich mir oft, dass es weniger Meetings gäbe, und meine Kollegen und ich beklagten häufig die mangelnde Rückkopplung zum Haushaltsverfahren. Aber das hohe Niveau der Koordinierung zwischen den Ministerien, vor allem im Krisenfall, trug entscheidend zur Formulierung der politischen Antworten der USA bei.

Deutschland hat die einzigartige Gelegenheit, seine strategische Kultur zu verändern und neue Strukturen zu entwickeln, die helfen werden, sich auf das sich verändernde Sicherheitsumfeld einzustellen. Rechtzeitig vor der Amtseinführung eines neuen Kanzlers, einer neuen Kanzlerin sollte Deutschland ein kleines Team externer Experten einberufen, um die Erfahrungen anderer Länder sehr genau zu prüfen. Diese Gruppe sollte sich auch mit den folgenden Fragen befassen: Gibt es bereits Strukturen in der deutschen Regierung (zum Beispiel den Bundessicherheitsrat), deren Mandat ausgeweitet oder verändert werden könnte, um als eine Art Nationaler Sicherheitsrat zu dienen? Wie kann Deutschland strukturelle Veränderungen vornehmen, ohne unnötige Bürokratie zu schaffen? Welche Verfassungsänderungen wären erforderlich? Wer könnte ein solches Gremium leiten? Gerät Deutschland ohne einen Sicherheitsrat ins Hintertreffen, wenn viele andere Regionalmächte solche einführen oder bereits eingeführt haben?

Die wenigen Kandidaten, die Aussichten haben, Deutschlands nächster Bundeskanzler zu werden, denken ohne Zweifel bereits über eine Vielzahl neuer politischer Ideen nach. Aber diese müssen von guter Regierungsführung untersetzt werden. Sich jetzt die Zeit zu nehmen, zu der Frage eines Nationalen Sicherheitsrats zurückzukehren, wäre ein guter erster Schritt, um eine Debatte über deutsche Staatskunst zu beginnen.

Julianne Smith war in der ­Obama-Regierung u.a. stellv. Nationale Sicherheitsberaterin von Vizepräsident Joe Biden. Derzeit ist sie Richard von Weizsäcker Fellow an der Bosch Academy.