Ein Wettbewerb, der keiner sein sollte

Ein Jahrzehnt nach dem Pariser Abkommen stagnieren die Fortschritte im Klimaschutz. Geopolitische Spaltungen und ein weltweit erstarkender Nationalismus beeinträchtigen die globale Zusammenarbeit. Besonders deutlich zeigt sich dies im Rückzug der USA aus der internationalen Klimadiplomatie. Doch auch in anderen OECD-Ländern stehen sowohl Klima- als auch Entwicklungsfinanzierung vor einem enormen Rechtfertigungsdruck. Gleichzeitig drängen vor allem die Länder des Globalen Südens auf verlässliche Zusagen und fordern eine Klimafinanzierung, die dem steigenden Finanzierungsbedarf gerecht wird. 

Das auf der Weltklimakonferenz in Baku 2024 vereinbarte neue globale Klimafinanzierungsziel (NCQG) offenbart die weitreichenden Differenzen zwischen den Verhandlungsblöcken – Differenzen, die auch bei der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Sevilla im Juli 2025 nicht überwunden werden konnten. Zentrale Fragen wie die notwendige Aufstockung der Mittel, die Verbesserung ihrer Qualität und eine wirksamere Verzahnung von Klima- und Entwicklungsfinanzierung bleiben somit ungelöst.

Ein reformbedürftiges System

Die internationale Klimafinanzierung bleibt unzureichend, insbesondere im Bereich der Klimaanpassung. Hier wird die Lücke zwischen den derzeit verfügbaren Mitteln und dem tatsächlichen Bedarf in Entwicklungsländern auf 187 bis 359 Milliarden US-Dollar pro Jahr geschätzt. Doch das Problem liegt nicht nur in der unzureichenden Bereitstellung von Geldern: Auch der Zugang zu bestehenden Finanzierungsquellen ist oft erschwert; zudem bestehen erhebliche Defizite bei der Messung der Wirksamkeit von Anpassungs- und Minderungsmaßnahmen. 

Ein weiteres strukturelles Problem liegt in der übermäßigen Bereitstellung von Klimafinanzierung in Form von Krediten, die häufig nicht einmal zinsvergünstigt sind. Dies trägt unweigerlich zur Verschärfung der Schuldenkrise bei. Im Jahr 2022 belief sich der Anteil öffentlicher Klimafinanzierung, der in Form von Krediten vergeben wurde, auf rund 70 Prozent.

Die internationale Klimafinanzierung erfolgt über eine Vielzahl von Fonds und Institutionen, darunter multilaterale Einrichtungen wie der Grüne Klimafonds (GCF), der Globale Umweltfonds (GEF) und der Klimainvestitionsfonds (CIF) sowie Entwicklungsbanken wie die Weltbank, die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) oder die KfW. Dies führt zu einer stark fragmentierten Landschaft und hohen Transaktionskosten, da sich Mandate, Zugangskriterien, Förderprioritäten und Berichtssysteme teils überschneiden oder unterscheiden und eine Koordination zwischen Gebern und Empfängern oft fehlt.

Reformbedürftig ist auch die lückenhafte und fehler­anfällige Berichterstattung öffentlicher Klimafinanzierung. Hierzu muss man wissen, dass der Großteil dieser Mittel aus den Entwicklungshilfebudgets (ODA) der OECD-Länder stammt. Diese Praxis ist nicht unproblematisch, auch im Hinblick auf die zukünftige Priorisierung von Geldern und anvisierte Effektivitätssteigerungen. 

Von Synergien und Zielkonflikten

Als die Klimafinanzierung erstmals in die UN-Klimavereinbarungen aufgenommen wurde, erwarteten die Entwicklungsländer, dass diese Mittel „neu und zusätzlich“ zur bestehenden ODA sein würden, wie in Artikel 4.3 der ursprünglichen Klimarahmenkonvention von 1992 festgelegt. „Neu und zusätzlich“ wurde in diesem Zusammenhang nicht definiert, und bis heute gibt es keine international vereinbarte Definition von Klimafinanzierung. 

Dies hat zu einer Vielzahl unterschiedlicher Rechnungslegungs- und Berichterstattungspraktiken geführt. Seit jeher ist das ein wiederkehrender Streitpunkt bei internationalen Klimaverhandlungen und hat zu erheblichen Vertrauens- und Glaubwürdigkeitsverlusten geführt. So wurde das Ziel, 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für Entwicklungsfinanzierung bereitzustellen, nie erreicht (der OECD-Durchschnitt lag 2024 bei 0,33 Prozent). Das 100-Milliarden-Ziel für Klimafinanzierung wurde zwar 2024 von der OECD als erreicht erklärt, jedoch begleitet von erheblicher Skepsis der Entwicklungsländer hinsichtlich der Beschaffenheit und Glaubwürdigkeit dieser Summe.

Am bedeutendsten ist vielleicht, dass durch die Verbuchung über dasselbe System in Teilen ein Wettbewerb zwischen Klimawandel und sozioökonomischer Entwicklung entstanden ist. Jüngste Schätzungen zeigen, dass mit dem Aufkommen der Klimafinanzierung andere Entwicklungsprioritäten vernachlässigt wurden, da das Gesamtvolumen nicht entsprechend gestiegen ist. Daher mehren sich die Stimmen, die fordern, Klimafinanzierung klarer von Entwicklungshilfe zu trennen. Andere hingegen betonen, dass Klima- und Entwicklungsziele untrennbar miteinander verbunden sind und deshalb mehr zusätzliche Mittel und Transparenz nötig seien. Das übergeordnete Ziel ist eine klimaresiliente Entwicklung. Der Welt­klimarat spricht in diesem Zusammenhang von einer nachhaltigen Entwicklung, die Klimaschutz und Anpassung integriert und auf Gerechtigkeit und Gleichheit basiert. Gleichsam gibt es jedoch nicht nur gemeinsame Vorteile, sondern auch mögliche Zielkonflikte zwischen Klimaschutz und sozioökonomischer Entwicklung.

Diese beginnen bei der normativen Grundlage. ODA wird in der Regel als Ausdruck der Solidarität und der Verantwortung wohlhabender Nationen verstanden, ärmeren Ländern Hilfe und Unterstützung zu gewähren. Im Gegensatz dazu greift bei der Klimafinanzierung das sogenannte Verursacherprinzip, also die historische Verantwortung der OECD-Länder für den Klimawandel. So betonte Mahamud Ali Jussuf, Vorsitzender der Kommission der Afrikanischen Union (AU), auf dem African Climate Summit im September 2025, dass die Forderungen des Kontinents nach Klimafinanzierung keine Spendenaufrufe seien, sondern Forderungen nach Gleichheit, Gerechtigkeit und gemeinsamer globaler Verantwortung. 

Rechtlich gesehen existiert kein bindendes Klimafinanzierungsziel. Dennoch sind die Staaten gesetzlich verpflichtet, Unterstützung auf Grundlage des Prinzips der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten zu leisten. In seinem Gutachten vom Juli 2025 bekräftigte der Internationale Gerichtshof (IGH) dieses in der Klimarahmenkonvention festgelegte Prinzip. Die Richter gelangten zu der Einschätzung, dass Klimaschutzmaßnahmen und -unterstützung eine auf Gleichheit und Gerechtigkeit beruhende rechtliche Verpflichtung darstellen. Die ausbleibende Klimafinanzierung in der notwendigen Höhe wird somit auch als eine Verletzung dieser Verpflichtungen angesehen und von klimavulnerablen Ländern angeprangert.

Anpassungsfinanzierung erreicht nicht zwangsläufig jene Länder, die die Mittel am dringendsten benötigen

Zu dieser normativen und rechtlichen Grundlage kommt die Notwendigkeit, die drei Säulen der Klimafinanzierung – Minderung, Anpassung sowie Schäden und Verluste – zu differenzieren.

Minderungsmaßnahmen, verstanden als globale Reduktion von CO₂-Emissionen, weisen die typischen Merkmale eines globalen öffentlichen Gutes auf, da ihr Nutzen grenzüberschreitend ist und sie unabhängig vom Ort ihrer Umsetzung wirken. Vor diesem Hintergrund wird kritisch diskutiert, ob die Finanzierung solcher Maßnahmen durch Mittel der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit gerechtfertigt ist – Mittel, die traditionell auf die Förderung nationaler Entwicklungsziele in Ländern mit niedrigem Einkommen ausgerichtet sind. Problematisch ist insbesondere die Allokation der Mittel: Ein erheblicher Teil der internationalen Minderungsfinanzierung fließt in Schwellenländer mit hohen Emissionen wie China, Indien oder Südafrika. Aus klima­politischer Sicht ist dies effizient, da dort das größte Minderungspotenzial besteht. Aus entwicklungspolitischer Perspektive hingegen führt dies zu Zielkonflikten, da Länder mit niedrigem Einkommen – die nur marginal zu den globalen Emissionen beitragen – kaum von diesen Mitteln profitieren, zugleich jedoch unter der Umwidmung knapper ODA-Ressourcen leiden. 

Angesichts der errechneten Billionen, die für eine erfolgreiche Emissionsminderung benötigt werden, können sinkende ODA-Mittel ohnehin höchstens einen Tropfen auf den heißen Stein darstellen. Daher rückt der Fokus verstärkt auf innovative Finanzierungsquellen, wie die Mobilisierung zusätzlicher öffentlicher und privater Gelder. So wird etwa Strom aus Wind- und Sonnenenergie immer günstiger und attraktiver für den privaten Sektor. Diese Entwicklung schafft neuen Spielraum, um die knappen öffentlichen Mittel künftig stärker für die Anpassung an den Klimawandel und die Bewältigung von Verlusten und Schäden einzusetzen.

Im Gegensatz zur Minderung wird die Anpassung an den Klimawandel überwiegend in bestehende Entwicklungsmaßnahmen integriert („Mainstreaming“) und seltener als eigenständiges Ziel verfolgt. Da es zweifellos starke Synergien zwischen Anpassung und Entwicklung gibt – insbesondere, da die Berücksichtigung von Klimarisiken zentral für nachhaltige Entwicklungsbemühungen ist –, erscheint die Nutzung von ODA zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen grundsätzlich sinnvoll. 

Gleichzeitig bringt diese Praxis mehrere Herausforderungen mit sich. Erstens hat der Druck, die Anpassungsfinanzierung zu erhöhen, dazu geführt, dass klassische Entwicklungsprojekte immer häufiger als Anpassungsmaßnahmen deklariert werden, ohne dass klimabezogene Verwundbarkeiten systematisch adressiert werden. So ergab eine Untersuchung von 111 Initiativen in Afrika und Asien, dass die tatsächlichen Ausgaben für Anpassungsmaßnahmen im Durchschnitt nur 59 Prozent der gemeldeten Beträge ausmachten.

Zweitens stellen sich die Fragen nach der Verteilungsgerechtigkeit und der Zusätzlichkeit im Sinne der Klimarahmenkonvention: Einerseits werden ODA-Mittel umgeschichtet, andererseits zeigen Stu­dien, dass Anpassungsfinanzierung nicht zwangsläufig jene Länder erreicht, die am stärksten von den Folgen des Klimawandels betroffen sind und die Mittel somit am dringendsten benötigen. Faktoren wie die institutionellen Kapazitäten eines Empfängerlands sowie die Interessen der Geber – etwa politische Prioritäten, die Präsenz anderer Geber und diplomatische Beziehungen – beeinflussen die Verteilung der Mittel ebenfalls.

Verluste und Schäden („Loss and Damage“) gelten neben Minderung und Anpassung inzwischen als dritte Säule der internationalen Klimafinanzierung. Hierbei geht es um komplexe und oft immaterielle Verluste – etwa den Verlust von Territo­rium, Lebensgrundlagen oder kultureller Identität –, die von der bestehenden ODA nicht abgedeckt sind. Entwicklungsländer fordern daher explizit eine Unterstützung in Form nicht rückzahlbarer Zuschüsse, getrennt von bestehenden Mitteln für Anpassung, Entwicklung oder humanitäre Hilfe. Dies steht im Einklang mit dem IGH-Gutachten, das die Verpflichtung der Staaten anerkennt, den durch die Auswirkungen des Klimawandels Geschädigten auf der Grundlage ihrer gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten Wiedergutmachung zu leisten.

Besser wissen, was wirkt 

Derzeit fehlt ein umfassendes Wissen darüber, inwiefern öffentliche Klimafinanzierung tatsächlich zur Emissions­minderung oder zur Stärkung der Resilienz in Entwicklungsländern beiträgt. Ursache dafür ist vor allem, dass entsprechende Informationen bislang weder systematisch in Projekt­designs integriert noch in Berichts­prozessen erfasst werden. Um diesen Missstand zu beheben, braucht es einen stärkeren Fokus auf die Qualitäts- und Wirkungsmessung für das Monitoring und die Bewertung der Auswirkungen klima­bezogener Interventionen.

Um der gegenläufigen Entwicklung von sinkenden Mitteln einerseits und erhöhten Bedarfen an Klima- und Entwicklungs­finanzierung andererseits zu begegnen, müssen öffentliche Mittel stärker zugunsten klimavulnerabler und am wenigsten entwickelter Länder priorisiert werden. Hier sind die Bedarfe an zuschussbasierter Finanzierung am größten und die Attraktivität für private Investitionen meist am geringsten. Auch künftig gilt: Die historisch größten Emittenten sind verpflichtet, angemessene, nachhaltige und vorher­sehbare Finanzmittel bereitzustellen, vor allem für Anpassungsmaßnahmen sowie für Verluste und Schäden.