Die Zukunft der Sanktionen

Russlands brutaler Überfall auf die Ukraine am 24. Februar 2022 wischte nicht nur Europas – und vor allem Deutschlands – Gewissheiten in der Energieversorgung, der Verteidigungspolitik und bei Waffenexporten abrupt vom Tisch. Er brachte auch eine Zeitenwende in der westlichen Sanktionspolitik mit sich, also der Anwendung wirtschaftlichen Drucks, um Staaten wie Iran, Nordkorea, Belarus, Venezuela und eben die Russische Föderation zum Einlenken zu zwingen.

Noch nie wurde ein so mächtiges Sanktionsziel so schnell mit einem derart dichten Geflecht von wirtschaftlichen Zwangsmitteln belegt. Schon einen Tag vor Russlands vollständigem Angriff verhängten die sonst als außenpolitisch träge gescholtene Europäische Union sowie die USA und ihre Partner neue Handelsbeschränkungen für die Separatistengebiete Donezk und Luhansk und begrenzten den Zugang des Aggressors zu den internationalen Kapitalmärkten deutlich stärker als nach der Annexion der Krim 2014. Angesichts der Bilder von rollenden Panzern, Straßenkämpfen in Kiew und anderen ukrainischen Städten sowie massivem Raketen- und Artilleriebeschuss beschloss Brüssel innerhalb von nur fünf Tagen zwei weitere einschneidende Sanktionspakete.

Die G7 wurde zum Motor westlicher Sanktionspolitik. Mindestens 45 Staaten belegen Russland mittlerweile mit Zwangsmitteln in vier Bereichen: Zugang zum internationalen Finanzmarkt, Exporte von Hochtechnologie (Mikrochips) und Luxusgütern, Verkauf von Brennstoffen wie Öl und Gas sowie Individualsanktionen gegen Personen und Firmen. In einem symbolischen Akt setzte die EU Russlands Präsidenten Wladimir Putin und Außenminister Sergej Lawrow am 25. Februar 2022 auf ihre Sanktionsliste. Im folgenden Jahr listeten die EU, Großbritannien und die USA jeweils etwa 1500 russische Staatsangehörige. Die Reiseverbote und Kontensperrungen treffen Duma-Abgeordnete, Kreml-Offizielle, Oligarchen, Helfer und selbst Moderatoren der staatlichen Propagandasender.

Die Sanktionen gegen Russland markieren damit den bisherigen Höhepunkt in der Anwendung nichtmilitärischer Zwangsmittel: Niemals zuvor in der Geschichte wurde dieses Instrument so häufig eingesetzt, noch nie waren so viele Staaten, Firmen, Entscheidungsträger und ihre Handlanger im Griff der Sanktionen.

Derzeit stehen 70 Länder unter Sanktionen, ungefähr 200 Sanktionsprogramme sind in Kraft. Nach Schätzungen des ehemaligen UN-Sonderberichterstatters Idriss Jazairy lebte 2015 ein Drittel der Menschheit in sanktionierten Staaten. Die USA sind mit weitem Abstand vor der Europäischen Union und den Vereinten Nationen die aktivsten Anwender von Sanktionen. Von 2000 bis 2021 hat sich die Zahl der vom US-Finanzministerium verhängten Strafen fast verzehnfacht. Die EU führt mit 48 die weltweit höchste Anzahl aller Sanktionsprogramme; 33 Staaten hat sie ins Visier genommen.

Machtinstrument und Ordnungsfaktor

Die Zwangsmittel sind so gleichzeitig zum zentralen Machtinstrument und Ordnungsfaktor der internationalen Politik avanciert. Ein Ende ist nicht in Sicht: Der hektische Abzug internationaler Truppen und die Machtübernahme der Taliban in Afghanistan im August 2021 rückten die Gefahren militärischer Interventionen dramatisch ins Licht der Aufmerksamkeit. Ende 2023 kehrte die Bundeswehr aus Mali zurück, die anderen westlichen Partner folgen. Wirtschaftssanktionen gelten deswegen schon lange als politisch und ökonomisch kostengünstigere Alterna­tive. Zudem gilt die „finanzielle Kriegsführung“ des US-Finanzministeriums, seiner Partner und der Vereinten Nationen gegen transnationale Terrorgruppen seit den Anschlägen von 9/11 und bei der Bekämpfung des sogenannten „Islamischen Staates“ als unverzichtbar.

So wichtig sie im Kampf gegen massive Völkerrechtsverletzungen sind, verstärken Sanktionen und Exportbeschränkungen zugleich die Polarisierung der internationalen Politik und verändern schon jetzt die global vernetzte Wirtschaft tiefgreifend. Außerdem haben umfassende Sanktionen gravierende humanitäre Risiken und Nebenwirkungen. Oftmals treffen sie jene besonders hart, die die Politik in Diktaturen kaum verändern können.

Wirtschaftliche Strafmaßnahmen gelten als politisch und ökonomisch kostengünstigere Alternativen zu Militärinterventionen

Beim Blick auf Sanktionen behandeln Öffentlichkeit und Wissenschaft in der Regel immer zwei zusammenhängende Fragen: jene nach der Wirksamkeit und jene nach der Legitimität von wirtschaftlichen Zwangsmitteln, die nicht vom UN-Sicherheitsrat mandatiert sind. In einer wegweisenden Studie ermittelte der amerikanische Wirtschaftswissenschaftler Gary Hufbauer mit Kolleginnen und Kollegen, dass Sanktionen in einem Drittel der Fälle zumindest teilweise erfolgreich sind und zu einem Politikwechsel führen.

Diese Erfolgsquote ist ein guter Richtwert, aber bis heute umstritten. Dahinter verbergen sich außerdem immense Unterschiede. Bei der Großmacht Russland waren die Aussichten, den Rückzug russischer Truppen aus der Ukraine zu erzwingen, von Anfang an außerordentlich gering. Jedoch beschränken die Strafen massiv den Handlungsspielraum Moskaus und senden ein kostenträchtiges Signal über zentrale völkerrechtliche Normen wie der territorialen Integrität. Dies muss neben den humanitären Kosten in die Bewertung der westlichen Maßnahmen einbezogen werden.

Mehrmals verlangte die Mehrheit der UN-Vollversammlung, getragen von Staaten aus dem Globalen Süden, ein Ende von unilateralen Sanktionen, also jener Maßnahmen, die hauptsächlich von Washington und Brüssel verhängt werden. Unabhängig von der Sichtweise auf einseitige Sanktionen zeigt sich deutlich, dass die Strafen zu zentralen Gegenständen in der Auseinandersetzung um globale Machtverschiebungen und die von westlichen Staaten bestimmte internationale Politik geworden sind.

Ein ungebremster Trend

Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine, die Terrorattacke der Hamas in Israel und gravierende Menschenrechtsverletzungen in Staaten wie Belarus und dem Iran werden den Trend zu immer mehr Sanktionen weiter befeuern. Die USA und China werden zudem ihre Großmachtkonkurrenz auch mit Sanktionen und Exportkontrollen ausfechten.

Gleichzeitig wird der Weltsicherheitsrat – qua UN-Charta die zentrale Instanz für die Sicherung des Weltfriedens und der Sicherheit – auf absehbare Zeit blockiert bleiben. Abgesehen von der Resolution 2664, mit der der Sicherheitsrat im Dezember 2022 feste humanitäre Ausnahmeregeln in allen UN-Sanktionspaketen verankerte, kann sich das Gremium schon seit geraumer Zeit nicht auf substanzielle neue Sanktionspakete einigen, um auf internationale Krisen zu antworten. ­Zudem verletzten die Ständigen Mitglieder China und Russland immer offener die UN-Zwangsmaßnahmen gegen Nordkorea. Russland wird offenbar im großen Stil von Machthaber Kim Jong-un mit Munition für den Krieg in der Ukraine versorgt. Die Weltpolitik droht in den nächsten Jahren noch stürmischer zu werden.

Werkzeug der Außenpolitik

Drei Entwicklungen sind absehbar: Erstens werden wir noch mehr Zwang in der internationalen Politik sehen. Sanktionen werden ein äußerst beliebtes Werkzeug der Außenpolitik bleiben. Die Hauptnutzer werden nicht die Vereinten Nationen sein, sondern die USA und China sowie Regionalorganisationen, allen voran die EU und nach innen die Afrikanische Union. Möglichst große Sanktionskoalitionen erhöhen Wirkung und Legitimität der Zwangsmittel. Das von den G7 angeführte Sanktionsbündnis gegen Russland umfasst, inklusive der Ukraine, mindestens 45 Staaten. Allerdings beinhaltet die Koalition abgesehen von Singapur und Südkorea nur die „üblichen Verdächtigen“, also Staaten, die sich regelmäßig gemeinsam gegen Menschenrechtsverletzungen wenden oder die EU-Mitgliedschaft anstreben. Sanktionen sind jedoch keine Spezialität des Westens; Russland und China nutzen schon heute Zwangsmittel immer offener und offensiver.

Die Grenzen zwischen ­klassischen Handelssanktionen und Handelskriegen verwischen immer weiter

Gleichzeitig verwischen die Grenzen zwischen klassischen Handels- und Finanzsanktionen auf der einen und Handelskriegen auf der anderen Seite immer weiter. Mit Exportkontrollen für Hightechgüter wie Computerchips und Halbleiter greifen die Vereinigten Staaten tief in globale Produktionsketten ein. Präsident Joe Biden und sein Vorgänger Donald Trump wollen damit einerseits den rasanten wirtschaftlichen Aufstieg des Rivalen China abbremsen. Andererseits soll die Volksrepublik westliche Spitzentechnologie nicht dazu nutzen, ihre Armee, Luftwaffe, Marine und Cyberarmee weiter aufzurüsten. Die Volksrepublik antwortet mit Exportbeschränkungen für strategische Güter wie Seltene Erden und hat längst ein eigenes Sanktionsregime geschaffen.

Auch die EU hat den Mantelkragen hochgeschlagen und will sich nun mit einem „Anti-Coercion Instrument“ gegen Nötigung von außen zur Wehr setzen. Anders als geplant wird dieses Instrument indes nicht von der Kommission, sondern von den Mitgliedstaaten ausgelöst; dafür hatte sich auch die Bundesregierung eingesetzt. Die Schwelle für die Abwehrmaßnahmen liegt damit deutlich höher.

Zweitens werden wir noch mehr Unterbrechungen internationaler Finanzströme sehen. Finanzsanktionen sind für jede moderne, global verbundene Volkswirtschaft das schärfste Schwert. In einem beispiellosen Akt setzten die westlichen Zentralbanken nach dem Einmarsch in die Ukraine umgehend Russlands Auslandsreserven im Wert von 300 Milliarden Dollar fest. Zahlreiche Banken wie das größte russische Geldinstitut, die Sberbank, die fast ein Drittel der bei russischen Banken liegenden Vermögenswerte hält, sind vom internationalen Bankentransfersystem SWIFT ausgeschlossen.

Mittlerweile ist es schon fast ein Klischee, von „weaponized interdependence“ (Verflechtung als Waffe) zu sprechen. Noch immer bietet die globale Dollar-Dominanz den USA die Möglichkeit, ihre Währung ebenfalls als Instrument einzusetzen und Personen, Unternehmen oder ganzen Staaten den Zugang zum internationalen Finanzmarkt abzuklemmen.

Jedoch droht die Politisierung der US-Währung das globale Finanzsystem weiter zu zerklüften. Zunächst geht die Bedeutung einer Währung oft Hand in Hand mit dem Großmachtstatus eines Landes. Es ist folgerichtig, dass China, Indien oder Brasilien das „eigene Geld“ stärken. Jedoch treiben auch westliche Finanzsanktionen Großmächte wie Russland und China aus der Weltwährung. Längst hat China mit seinem CIPS-System eine alternative Plattform zu SWIFT und mit dem digitalen Renminbi eine eigene digitale Währung aufgebaut. Auch der Aufbau einer BRICS-Bank und die derzeit unrealistisch erscheinende Diskussion über eine BRICS-Währung sind vor diesem Hintergrund zu sehen. Unklar ist jedoch, wie schnell und stark der Stern des Dollar sinkt – und damit auch das Gewicht der US-Finanzstrafen.

Der Trend zu immer mehr Sanktionen muss beunruhigen, ist er doch zugleich Ausdruck und Treiber globaler Konfrontation

Drittens werden Sanktionsmächte weitere Verantwortliche, Helfer, Firmen und Organisationen direkt mit Strafen belegen. Die Liste der „Specially Designated Nationals and Blocked Persons“ (SDN-Liste) der USA ist im Laufe der Jahre enorm gewachsen. Laut dem Center for ­Advanced ­Defense Studies finden sich in der SDN-Liste mittlerweile fast 57 000 Einträge. Selbst die EU, die vor 20 Jahren begann, eigenständige Sanktionen zu verhängen, führt in ihrer konsolidierten Liste individueller Finanzsanktionen mehr als 4500 Personen und Organisationen.

Verantwortliche direkt sanktionieren

Schon längst prägen Individualsanktionen den internationalen Trend, Machthaber und Eliten direkt für ihren Machtmissbrauch verantwortlich zu machen. Einen Durchbruch bedeuteten die sogenannten Magnitski-Sanktionen, die politisch Verantwortliche und ihre Helfer direkt ins Visier nehmen, um gegen Menschenrechtsverletzungen und Terror vorzugehen. Über 35 Staaten, darunter alle 27 EU-Mitgliedstaaten, haben als Reaktion auf den gewaltsamen Tod des Anwalts Sergej Magnitski in russischer Haft und nach dem Vorbild der USA bereits ein solches Sanktionsregime auf den Weg gebracht.

Diese „Individualisierung von Verantwortung“ für die Verletzung wesentlicher völker- und menschenrechtlicher Normen verknüpft das Instrument der Sanktionen mit dem internationalen Strafrecht. So belegten westliche Regierungen Russlands Präsidenten nicht nur mit einem Einreiseverbot und Kontensperrungen. Im März 2023 erließ der Internationale Strafgerichtshof außerdem einen Haftbefehl gegen Putin wegen der völkerrechtswidrigen Verschleppung von Tausenden von Kindern aus den besetzten ukrainischen Gebieten nach Russland.

Die Zahl sanktionierter Personen und Organisationen wird weiter rapide ansteigen – wie auch der Aufwand, die Sanktionen umzusetzen. Der Trend zu immer Sanktionen muss beunruhigen, ist er doch zugleich Ausdruck und Treiber globaler Konfrontation. Zunächst führt in schwerwiegenden Fällen wie dem russischen Angriff auf die Ukraine oder den kriminellen Handlungen der Regierungen Nordkoreas und Syriens, die offensichtlich am internationalen Waffen- und Drogenhandel beteiligt sind, kein Weg an wirtschaftlichem Zwang vorbei. Im Nachhinein hätten harte Zwangsmittel gegen Russland sogar noch schneller kommen sollen.

Das wirkliche Gift für die Glaubwürdigkeit von Sanktionen ist die mangelnde Bereitschaft, beschlossene Maßnahmen auch zuhause durchzusetzen

In der Zeitenwende sind Sanktionen für Europa zum selbstverständlichen Machtmittel geworden. Die EU verleiht ihren Strafmaßnahmen damit mehr Biss – gerade gegen Russland. Washington, London, Paris und Berlin sollten darüber aber nicht vergessen, wie groß der Argwohn im Rest der Welt gegenüber den westlichen Zwangsmitteln ist. Auf der einen Seite beruht dies auf einem Missverständnis über den Einsatz von unilateralen Zwangsmitteln von Russland und China. Unilaterale Sanktionen sind keine Domäne des Westens (mehr). Andererseits trifft die Kritik einen wahren Kern. Keine Macht ist so schnell mit wirtschaftlichen Daumenschrauben bei der Hand wie die USA.

Westliche Sanktionsmächte behalten stets auch ihre eigenen Kosten im Blick und handeln strategisch, man könnte sagen: pragmatisch (wie andere Staaten dies ebenfalls tun). Das ölreiche Saudi-Arabien, bislang ein enger politischer und militärischer Partner im Nahen und Mittleren Osten, muss westliche Sanktionen weniger fürchten als Belarus, Simbabwe und Myanmar, die wirtschaftlich und politisch aus Sicht westlicher Hauptstädte weniger zu bieten haben.

Überlegt und konsequent anwenden

Sanktionen sollten deshalb immer das letzte und nicht das erste Mittel sein. Bei gravierenden Verstößen des Völkerrechts wie Russlands Angriffskrieg in der Ukraine müssen Sanktionsmächte möglichst große Koalitionen schmieden und die politische Wirkung der Sanktionen regelmäßig eingehend prüfen. Zudem gilt zugespitzt: Sanktionen werden häufig zu schnell und mit zu wenig Sorgfalt implementiert. Um Sanktionen nicht nur zum Mittel der Bestrafung zu machen und ihre Anreizwirkung zu erhöhen, sollten Sanktionsmächte immer klare Zwischenschritte formulieren, bei deren Erfüllung einzelne Maßnahmen gelockert werden.

Das wirkliche Gift für die Glaubwürdigkeit ist jedoch die mangelnde Bereitschaft, eigene Kosten in Kauf zu nehmen und die einmal beschlossenen Maßnahmen auch zuhause durchzusetzen. Sicher haben Deutschland und seine Nachbarn den direkten Import von russischem Erdöl und Erdgas mit beachtlichem Tempo gestoppt und den Export von Luxusgütern und Hochtechnologie unterbunden.

Gleichzeitig ist aber kaum erklärlich, warum Europa nun offensichtlich im großen Stil ursprünglich aus Russland stammendes LNG-Gas bezieht und bislang kaum wirkliche Nachweise dafür fordert, dass das von westlichen Schiffen transportierte und von Versicherungen gesicherte Erdöl nicht mehr als das festgelegte Limit von 60 Dollar pro Fass kostet. Um die Glaubwürdigkeitslücke zu schließen, kann Europa nur von anderen fordern, was es selbst leistet.