Die Ohnmacht der EU

Für die E ist diese Krise eine zentrale Herausforderung; ihre Glaubwürdigkeit als internationale Akteurin und Gestalterin steht vor allem in den Ost-West-Beziehungen auf dem Spiel. Seit Lukaschenko im Mai 2021 die erzwungene Landung einer Zivilmaschine nutzte, um den Blogger Roman Protassewitsch zu verhaften, und danach dazu überging, an der Grenze zu Litauen und Polen eine Flüchtlingskrise herbeizuführen, gilt das Regime zudem als akute Sicherheitsbedrohung. Derweil nutzt Russland die Krise, um die Integration mit Belarus voranzutreiben und die russische Militärpräsenz dort auszubauen.  

In dieser schwierigen Situation sollte die EU die Erfahrungen ihrer Belarus-­Politik der vergangenen 25 Jahre berücksichtigen, um ihre Handlungsoptionen realistisch einzuschätzen. Denn manche Fragen stellen sich nicht zum ersten Mal.

Gescheiterte Vermittlung

So kam es schon 1996 zu einer schweren Beziehungskrise, als Präsident Lukaschenko per Verfassungsreferendum die Gewaltenteilung weitgehend aufhob. Die europäischen Organisationen ergriffen damals umfangreiche Maßnahmen, um eine Rückkehr zur 1994 verabschiedeten Verfassung zu erreichen: So erkannte die Europäische Union die Referendumsergebnisse und die neu gebildete Volksversammlung nicht an. Zudem stellte sie die Ratifizierung des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens ein.

Gleichzeitig entzog der Europarat Be­larus den Gaststatus, und die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ließ nur oppositionelle Abgeordnete des aufgelösten 13. Obersten Sowjets an ihrer Parlamentarischen Versammlung teilnehmen. Ab 1999 sollte schließlich eine OSZE-Mission in Minsk die Verfassungskrise durch Verhandlungen lösen. Nach anfänglichen Erfolgen scheiterten die OSZE-Bemühungen jedoch, einen Dialog zwischen Lukaschenko und der Opposition in Gang zu bringen. Die Präsidentschaftswahlen vom 9. September 2001, die die OSZE wie alle Wahlen in Belarus nach 1995 nicht als frei und fair anerkannte, führten vielmehr zur Machtverfestigung Lukaschenkos.

Annäherung und autoritäres Rollback

Anschließend verfolgte die EU gegenüber Belarus einen doppelgleisigen Ansatz, der sowohl auf neue Dialoginitiativen als auch auf Sanktionen setzte. So wurden 2003 erstmals Abgeordnete der belarussischen Volksversammlung bei der Parlamentarischen Versammlung der OSZE zugelassen. Im Kontext der EU-Osterweiterung bezog Brüssel Belarus zudem in manche ihre Nachbarschaftsinitiativen ein. Allerdings verhängte die EU 2004 erstmals auch ­personenbezogene Sanktionen sowie ein Waffenembargo. Diese wurden nach der Präsidentschaftswahl von 2006 ausgeweitet. Zudem setzte die EU mit der Aufhebung von Handelspräferenzen erstmals Wirtschaftssanktionen in Kraft. Die globale Finanzkrise und Lukaschenkos Wunsch, die wirtschaftliche Abhängigkeit seines Landes von Russland zu verringern, führten 2008 schließlich zu einer kurzen Annäherungsphase zwischen Bela­rus und der EU. Hierfür ließ die belarussische Führung alle politischen Gefangenen frei. Allerdings fand die Hoffnung der EU, dass ihre Konditionalitätspolitik nun greifen würde, mit der Niederschlagung der Proteste und der Verhaftung mehrerer Präsidentschaftskandidaten nach der Präsidentschaftswahl im Dezember 2010 ein jähes Ende. Die EU kehrte daher zu ihrer Sanktionspolitik zurück.

Gleichwohl riss der Gesprächsfaden zwischen der Europäischen Union und dem offiziellen Minsk in dieser Phase nicht ab, und Belarus beteiligte sich, wenn auch in eingeschränkter Form, an der EU-Initiative „Östliche Partnerschaft“. Zum Wendepunkt wurde schließlich 2014 die russische Annexion der Krim und der Krieg in der Ostukraine: Minsk avancierte zum Ort der internationalen Verhandlungen zur Beilegung des Konflikts. 2015 nahm Belarus zudem den Menschenrechtsdialog mit der EU wieder auf und ließ erneut alle politischen Gefangenen frei. Hierauf hob die EU im Februar 2016 fast alle Belarus-Sanktionen auf.

In den folgenden Jahren entwickelten sich vielfältige politische Kontakte. Auch als Austragungsort zahlreicher Sport- und Kulturveranstaltungen schien das Land seinen Ruf als „letzte Diktatur in Europa“ allmählich zu verlieren. Freilich handelte es sich vor allem um eine atmosphärische Liberalisierung, während das Machtsystem Lukaschenkos praktisch unverändert blieb. Ebenso zeitigten die Verhandlungen zwischen Belarus und der EU wenig substanzielle Ergebnisse. Erst Anfang 2020 wurde das Abkommen über Visaerleichterungen und die Rücknahme irregulärer Migranten unterzeichnet. Die Verhandlungen über die Partnerschaftsprioritäten führten zu keinem Abschluss. Damit blieb Belarus weiterhin das einzige postsowjetische Land, das nicht einmal über ein bilaterales Kooperationsabkommen mit der EU verfügt.

Der Weg in die aktuelle Krise

Die Möglichkeit eines erneuten autoritären Rollbacks deutete sich bereits ab Herbst 2019 an. So sank bei den Parlamentswahlen im September 2019 die Zahl der unabhängigen Abgeordneten wieder auf null, während 2016 zumindest zwei unabhängige Kandidatinnen in die Repräsentantenkammer eingezogen waren. Zudem rückten Männer aus den Reihen der Sicherheitskräfte in führende Positionen auf. Auf die gesellschaftliche Mobilisierung, die insbesondere durch den verharmlosenden Umgang der bela­russischen Staatsführung mit der Covid-19-Pandemie befördert wurde, reagierte das Lukaschenko-Regime fast ausschließlich repressiv. Erstmals wurden aussichtsreiche Präsidentschaftsbewerber bereits im Vorfeld der Wahl verhaftet.

Auf die Repressionen und die sich abzeichnenden Wahlfälschungen reagierte die EU auffallend still. Erst nachdem sich Lukaschenko mit unglaubwürdigen 80,1 Prozent zum Wahlsieger erklärte und die Sicherheitskräfte brutal gegen Demonstranten vorgingen, nahm die EU klar Stellung. Zwischen der Erklärung, das offizielle Ergebnis der Präsidentschaftswahl nicht anzuerkennen, und der Verabschiedung des ersten Sanktionspakets Anfang Oktober 2020 vergingen fast zwei Monate. Als der geforderte nationale Dialog weiter ausblieb und das Lukaschenko-Regime seine Repressionen gegen die Protestbewegung verstärkte, folgten bis Dezember 2020 zwei weitere Sanktionspakete. Sie betrafen insgesamt 88 Personen und sieben Organisationen. Damit fielen sie deutlich schwächer aus als die nach den Präsidentschaftswahlen 2010 von der EU verhängten Sanktionen.

Für die Zurückhaltung der EU gab es durchaus gute Gründe: Denn in den ersten Wochen nach der Wahl schienen angesichts der Stärke der Protestbewegung politische Veränderungen in Belarus durchaus möglich. Die EU wollte daher hinreichend Zeit für eine interne Lösung geben und eine Geopolitisierung der Krise vermeiden, wie sie im Falle des „Euromaidan“ 2014 in der Ukraine erfolgt war. Allerdings ging diese Strategie nicht auf. Vielmehr unterstellte Lukaschenko der EU, in Belarus eine „Farbenrevolution“ anzustacheln. Das Schicksal des ukrainischen Präsidenten Viktor Janukowitsch bestärkte ihn zudem in der kategorischen Ablehnung eines innenpolitischen Dialogs. Stattdessen sollten massive Repressionen jeden Protest im Keim ersticken und die Opposition durch die erzwungene Ausreise führender Protagonisten in EU-Länder diskreditiert werden.

Schließlich sah Lukaschenko in der Geopolitisierung der Krise seine zentrale Chance, die Unterstützung des Kremls für seinen Machterhalt zu bekommen, ohne hierfür weitreichende Gegenleistungen jenseits der Andienung als antiwestlicher Vorposten Russlands erbringen zu müssen.

Geopolitisierung und Eskalation

Innerhalb der EU wurde daher seit Anfang 2021 über die Ausdehnung der Sanktionen debattiert. Angesichts der begrenzten Wirkungen früherer Maßnahmen konnten sich entsprechende Forderungen, die insbesondere aus dem Baltikum, Polen und von der belarussischen Diaspora artikuliert wurden, aber zunächst nicht durchsetzen. Dies änderte sich erst, als die Krise mit der erzwungenen Landung der Ryanair-Maschine in Minsk am 23. Mai eine internationale Dimension erhielt. Nur wenige Tage später wurde der Flugverkehr zwischen Belarus und den EU-Staaten eingestellt, und am 24. Juni beschloss der Europäische Rat das bisher umfassendste Sanktionspaket, das unter anderem den Handel mit Tabak-, Erdöl- und Kalisalzprodukten sowie Bankgeschäfte einschränkt. Allerdings sind vorerst nur Teilbereiche der jeweiligen Wirtschaftsbranchen betroffen und laufende Verträge ausgenommen. Dadurch ergeben sich zum Teil lange Übergangsfristen, sodass die wirtschaftlichen Auswirkungen der Sanktionen erst zeitverzögert sichtbar werden.

Freilich griff die belarussische Führung diese Signale nicht auf. Vielmehr kappte sie noch vorhandene Kommunikationsformate, indem sie die Teilnahme von Belarus an der EU-Initiative „Östliche Partnerschaft“ ­einstellte und das Abkommen über die Rücknahme irregulärer Migranten faktisch aufkündigte. Das Lukaschenko-­Regime setzte die EU nun offen unter Druck, indem es Tausenden Menschen aus Irak, Syrien und anderen Ländern Belarus als neue Route für die illegale Einreise in die Europäische Union anbot. Zeitgleich verboten die Behörden die Tätigkeit von über 200 belarussischen Nichtregierungsorganisationen – und ließen damit die von Außenminister Wladimir Makej bereits im Frühjahr 2021 als Gegensanktion angekündigte Zerschlagung der vom Westen geförderten belarussischen Zivilgesellschaft Realität werden.

Welche Optionen bleiben der EU?

Es ist unwahrscheinlich, dass neue EU-Sanktionspakete die Chancen erhöhen, dass das Regime seinen derzeitigen Eskalationskurs beendet. Dies gilt umso mehr, wenn sämtliche Sanktionen die gleichen Ziele verfolgen. Denn der geforderte inklusive Dialog und Neuwahlen nach OSZE-Kriterien sind für Lukaschenko unerfüllbare Maximalforderungen, die auf einen Systemwechsel zielen. Gleichzeitig ist die Wirksamkeit der Sanktionen beschränkt, da viele Betroffene kaum mit der EU verflochten sind beziehungsweise die Maßnahmen auf vielfältige Weise umgangen werden können. Neue Sanktionen sollten daher auf konkrete Teilforderungen, wie die Wieder-Inkraftsetzung des Rücknahmeabkommens, bezogen und im Falle ihrer Erfüllung zurückgenommen werden.

Insgesamt muss die EU sich darauf einstellen, dass das repressive Lukaschenko-Regime noch mehrere Jahre als ein de facto russisches Protektorat fortbestehen wird. Dabei ist mittelfristig seine Implosion möglich, da die Dysfunktionalitäten staatlicher Strukturen infolge fehlender Legitimation und Motivation sowie Personal- und Ressourcenmangels zunehmen. Im besten Falle käme es zu einem Kurswechsel und einem Machttransfer innerhalb des Staatsapparats, ehe die Implosion eintritt oder die nationale Souveränität vollständig an Russland abgetreten wird. Dies könnte die Rückkehr zu einem gemäßigten Autoritarismus bedeuten und neue Demokratisierungschancen eröffnen. Gleichzeitig ist angesichts der angespannten Situation eine weitere Eskalation einschließlich einer militärischen Auseinandersetzung nicht völlig auszuschließen.

Die Europäische Union sollte daher das Do-not-Harm-Prinzip achten und ihrerseits auf rhetorische Eskalation verzichten. Äußerungen wie beispielsweise von Bundesaußenminister Heiko Maas, wonach die EU-Sanktionen dazu beitragen sollen, „dass dieses Regime finanziell ausgetrocknet wird“, provozieren lediglich Gegenaktionen. Zudem sollte die EU die Auswirkungen ihrer Politik auf die weiterhin in Belarus lebenden Bürgerinnen und Bürger sowie die im Land verbliebenen zivilgesellschaftlichen Akteure stärker im Blick haben. Insgesamt ist es wichtig, dass die EU eine Offenheit für alle Belarussinnen und Belarussen unabhängig ihrer politischen Positionierung demonstriert. Hierzu könnten beispielsweise die Anerkennung des Impfnachweises mit Sputnik V bei der Einreise in die EU oder eine großzügigere Visaerteilung kurzfristig beitragen.

Schließlich sollte die EU die jeweiligen Kriterien für die Anwendung oder den Verzicht auf Sanktionen gegenüber autoritären Staaten konsistent kommunizieren, um den Vorwurf doppelter Standards zu entkräften. Denn mangelnde Kohärenz beeinträchtigt die Wirksamkeit der EU-Politik, indem sie der antiwestlichen Propaganda und der Selbstimmunisierungsstrategie des Lukaschenko-Regimes Vorlagen bietet. Dies zeigt sich in dem Flüchtlingsdrama an der EU-Außengrenze zu Belarus. Verstöße gegen das EU-Recht wie illegale „Push­backs“ und die inhumane Behandlung von illegalen Migranten sowie die Sperrung des Zugangs von Journalisten und Hilfsorganisationen in die Grenzregion schaden der Glaubwürdigkeit einer wertebasierten EU-Außenpolitik.    

Dr. Astrid Sahm ist Gastwissenschaftlerin der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien an der Stiftung Wissenschaft und Politik.