21. Januar 2011

Die EU-Kanzlerin

Angela Merkel überträgt ihren Regierungsstil auf die europäische Ebene

Die Monate der Euro-Rettung 2010 haben gezeigt: Angela Merkel ist so etwas wie die europäische Kanzlerin geworden. In der erweiterten EU mögen viele murren über die deutschen Wünsche bei der Stabilisierung des Euro. Aber Merkel hat nun eine Art „Richtlinienkompetenz“ im Kreis der 27 Staats- und Regierungschefs bekommen.

Es ist der 16. Dezember, kurz vor Mitternacht im Brüsseler Hotel „Amigo“, als Angela Merkel eines jener politischen Bilder erschafft, die haften bleiben. Merkel nimmt nach dem ersten Tag des EU-Gipfels vor den deutschen Journalisten Platz, um diese über die Ergebnisse des Abendessens der EU-Staats- und Regierungschefs zu unterrichten. Und dieses Mal hat sie ein für sie eher ungewohntes Accessoire dabei: ihre Handtasche. Einen Moment lang kramt die Bundeskanzlerin darin, dann stellt sie die Tasche gut sichtbar neben ihrem Stuhl ab.

Ob Zufall oder bewusst gesetzte, augenzwinkernde Pointe: Nichts hätte das ungewöhnliche EU-Krisenjahr 2010 besser beschließen können als dieser kleine Handtaschen-Auftritt der Kanzlerin, der wie eine Anspielung auf die frühere britische Premierministerin Margaret Thatcher wirkt. Denn nach den turbulenten Rettungsversuchen in der Euro-Zone hatte Angela Merkel im Jahr 2010 von einigen Medien ohnehin die Bezeichnung „Eiserne Lady Europas“ erhalten, weil sie jede Hilfe an harte Bedingungen knüpfte. Als sie in diesem Moment die Handtasche abstellt, weiß sie bereits, dass sie am Ende des Jahres von ihren EU-Partnern all das bekommen wird, was sie wollte und was Anfang des Jahres 2010 noch als unmöglich angesehen worden war: einen dauerhaften Euro-Krisenmechanismus ab 2013 mit einer, wenn auch vagen, Beteiligung privater Investoren, einen verschärften Wachstums- und Stabilitätspakt und eine Änderung des EU-Vertrags.

Dabei hatten die meisten Medien Merkel in den Tagen vor dem EU-Gipfel noch als isoliert bezeichnet. Erbittert wurde in der EU und Deutschland selbst diskutiert, ob die Verzögerungstaktik der Kanzlerin und ihre Hartnäckigkeit vielleicht die deutsche Stellung in Europa gefährden. Unabhängig davon, ob man die Maßnahmen zur Euro-Rettung für ausreichend und richtig hält – das Jahr 2010 hat eine strukturelle Frage in der EU geklärt: Trotz oder gerade wegen der Erweiterung der EU auf 27 Mitglieder ist Deutschland als größte Volkswirtschaft endgültig in die zentrale Rolle der Union geschlüpft. Überspitzt ausgedrückt: Merkel ist – mit allen Vor- und Nachteilen – längst nicht mehr nur Deutschlands, sondern auch „EU-Kanzlerin“.

Die Getriebene

Dass die Entstehung einer deutschen EU-Kanzlerschaft in den turbulenten Etappen zur Rettung Griechenlands, dann der gesamten Euro-Zone und schließlich in den Arbeiten für einen dauerhaften Krisenmechanismus ab 2013 weitgehend unterging, ist wenig verwunderlich. Noch immer dominieren in den Medien der 27 EU-Staaten alte Mechanismen einer national dominierten Europa-Berichterstattung. Es wird fast ausschließlich nach „Siegern“ und „Verlierern“ in den Interessenkonflikten zwischen Nehmer- und Geberländern geurteilt. Die oft schleichenden strukturellen Veränderungen werden meist erst mit etwas Abstand zu der von Polemik und nationalen Untertönen geprägten Tagesberichterstattung deutlich.

Auch die Kanzlerin leistet dazu einen Beitrag. Als „abgeklärte Kühle“ wurde Merkel noch in der letzten Bundestagsdebatte über den Euro vor dem EU-Gipfel Mitte Dezember in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung bezeichnet. Die CDU-Chefin spricht anders, weniger visionär und für viele technokratischer über Europa als etwa ihr Vorbild Helmut Kohl oder auch Finanzminister Wolfgang Schäuble. Das entemotionalisiert zwar den konkreten Entscheidungsprozess, verstellt aber aus Sicht ihrer Kritiker den Blick für die großen Linien.

Überraschend ist dies nicht. Im Gegensatz zu Helmut Kohl fehlt der Ostdeutschen Merkel wie schon ihrem Vorgänger Gerhard Schröder die historisch-biografische Erfahrung, wie zentral etwa die notwendige Abstimmung mit Partnern wie Frankreich ist. Merkels Antrieb für das Engagement in der Europa-Politik kommt also weniger von innen als vielmehr von außen. Wie derzeit alle EU-Regierungschefs ist die Kanzlerin vor allem eine Getriebene der Finanzmärkte und den Folgen der Wirtschaftskrise. Anders als Kohl, der Integrationsschritte stets mit dem Blick auf die Vergangenheit und vor allem den Zweiten Weltkrieg begründete, konzentriert sich Merkel wesentlich mehr auf die Zukunft.

Dieses Muster der Merkelschen Europa-Politik war schon in der Debatte um den Lissabonner Vertrag zu erkennen: Denn die CDU-Vorsitzende hatte 2007 den neuen EU-Vertrag nicht nur aus innerer Integrationsbegeisterung durchgeboxt, sondern eher deshalb, weil sie ihn als nötige Reparaturarbeit angesichts der schnell voranschreitenden Globalisierung und der Verschiebung der Machtzentren in der Welt ansah.

Nur: Gerade 2010 hat gezeigt, dass unterschiedlicher Antrieb dennoch zu ähnlichen Ergebnissen führen kann. Denn man mag Merkel zwar fehlende europapolitische Empathie vorwerfen, aber die Einsicht um die Herausforderungen der Zukunft und der Druck von außen haben bei ihr ebenfalls die Überzeugung reifen lassen, dass es erneut einen erheblichen Integrationsschub in der EU geben muss. Ausgerechnet Merkel hat deshalb zusammen mit Frankreichs Präsident Nicolas Sarkozy Ende 2010 den Anstoß gegeben, über sehr viel weitergehende Harmonisierungs- und Integrationsschritte in der Union nachzudenken.

Deshalb ist die vielfach geäußerte Kritik falsch, Deutschland wende sich von Eu-ropa ab, verfolge vorrangig nationale Ziele und sitze auf seinem Geld. Der Vorwurf ist zudem ahistorisch: Das Jahr 2010 begann in Wirklichkeit für alle EU-Regierungen mit der festen Überzeugung, dass die EU nach dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags zum 1. Januar 2010 für viele Jahre keine weiteren Integrationsschritte gehen würde und solle. Der EU-Vertrag war der letzte Kompromiss, den gerade integrationswillige Staaten wie Deutschland integrationsunwilligeren Partnern überhaupt abringen konnten.

Die Koalitionärin

Unterteilt man das Jahr 2010 grob in drei Abschnitte – die Griechenland-Rettung, den vorläufigen Euro-Krisenmechanismus und dann ab Herbst die zukunftsgerichtete Debatte über eine Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie einen dauerhaften Euro-Rettungsschirm ab 2013 –, dann lässt sich die These untermauern, dass Merkel nicht nur die Rolle einer EU-Kanzlerin inne hatte, sondern auch ihren Regierungsstil von der nationalen auf die europäische Ebene übertrug.

Das mag zunächst absurd klingen, da jeder der 27 EU-Regierungschefs eine eigene Legitimation hat und deshalb wesentlich unabhängiger als nationale Minister ist. Aber diese Unabhängigkeit ist eine rein theoretische: In der Euro-Krise weiß jeder Gipfelteilnehmer, dass kein EU-Land gerettet werden kann, wenn Deutschland mit seinem wirtschaftlichen und finanziellen Potential und seinem guten Ruf auf den Finanzmärkten nicht sein OK gibt. Ohnehin ist es an der Zeit, die EU langsam anders zu „denken“ als bloß als einen Klub mit 27 Mitgliedern. Dass der Vergleich zwischen der nationalen und der europäischen Politik Merkel selbst nicht fern liegt, hatte sie bereits im Februar 2010 deutlich gemacht, als sie ein deutsches Tabu brach und davon sprach, dass der EU-Rat – nicht unbedingt nur die Euro-Gruppe – künftig wie eine „Wirtschaftsregierung“ funktionieren sollte.

Die Frage ist tatsächlich, ob man der Beschreibung der Realität mittlerweile nicht näher kommt, wenn man die EU stärker in den Kategorien einer „Regierung“ denkt – einer, die dem deutschen Modell sehr viel näher ist als etwa dem französischen Präsidialmodell. Auch Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble hat Anfang Januar davon gesprochen, dass die EU weder ein Staatenbund noch ein Bundesstaat sei, sondern ein neues Konstrukt dazwischen – dessen Entwicklung aber in Richtung einer Politischen Union weist. Um die EU in ihrer Einzigartigkeit und Funktionsweise überhaupt begreifbar zu machen, hilft der „Regierungsvergleich“.

Politik kann in dieser europäischen „Wirtschaftsregierung“ aber nur gemacht werden, wenn sich Koalitionen bilden. Und die Rolle, die Merkel dabei zufällt, ähnelt durchaus der im Bundeskabinett. Dort hat sie zwar formell die Richtlinienkompetenz und damit letztlich ein Vetorecht – aber ohne eigene Gefolgschaft nützt ihr dies beim starken Ressortprinzip und den Koalitionszwängen gar nichts. Wie etwa beim Gesundheitsfonds kann sie als Regierungs-chefin und CDU-Vorsitzende zwar bestimmte Richtungen vorgeben, wenn sie davon überzeugt ist. Aber schon die Ausgestaltung eines solchen Projekts liegt nicht mehr in ihrer Hand. Zudem muss sie Koalitionären einen Preis dafür zahlen, sich in einzelnen Punkten durchgesetzt zu haben. Sehr oft hat sie Debatten eine Weile treiben lassen, um zu sehen, welche Forderungen ihre Koalitionspartner eigentlich stellen.

Ihr Agieren in den drei Phasen der Euro-Rettung weist Parallelen dazu auf. Eisern hat sie zunächst im Falle Griechenlands eine bedingungslose Hilfe abgelehnt – nicht nur mit Blick auf die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts, das auf ein Verbot des „Bail-out“, also der Vergemeinschaftung der Schulden, pocht. Merkel brauchte die Zeit, um Koalitionen mit anderen EU-Partnern zu schmieden und die zahlenmäßige Unterlegenheit der Staaten mit einer harten Sparkultur in der Euro-Zone wettzumachen. Auch das Ergebnis gleicht dem von Koalitionsverhandlungen: Die Beschlüsse zur Rettung des Euro zeigen deutlich die Notwendigkeit, Kompromisse einzugehen. Die angeschlagenen Euro-Staaten können nun tatsächlich mit der Solidarität der starken Partner rechnen – aber nur zu deren Konditionen. Deutschland hat dabei akzeptiert, dass das Solidaritätssystem unter den Euro-Staaten so stark ausgebaut wird, dass es im Notfall mit milliardenschweren Garantien für Griechenland oder Irland eintritt – das ähnelt sehr stark nationalen Entscheidungen, die zunächst meist von allen Seiten kritisiert werden und ein Gefühl der Unzufriedenheit zurücklassen, weil jeder schmerzhafte Abschläge von seinen Ausgangspositionen hinnehmen muss.

Wer spielt welche Rolle in der neuen EU-Regierung?

Es ist reizvoll und provozierend zugleich, auch anderen Akteuren in diesem Bild einer „EU-Regierung“ Rollen zuzuweisen. Die einzelnen Staats- und Regierungs-chefs wären mit einer Ministerriege, ein EU-Gipfel mit dem Bundesrat als Ländervertretung vergleichbar. Auch inhaltlich passt der Vergleich, weil die Vertreter der wirtschaftlich sehr unterschiedlich strukturierten EU-Staaten oft Partikularinteressen vertreten – genauso wie dies Wirtschafts- oder Umweltminister in einer Regierung tun. Frankreichs Präsident Sarkozy fiele in diesem Gedankenspiel zweifellos die Rolle des Vizekanzlers zu, der durchaus die Ini-tiative in einer Regierung übernehmen, aber im Konfliktfall von der Kanzlerin immer wieder gebremst werden kann. Das Treffen in Deauville könnte man in diesem Zusammenhang als „Mini-Koalitionsausschuss“ auf EU-Ebene verstehen, bei dem ein Kompromiss zwischen zwei Koalitionspartnern gefunden wurde, die für ihre Gruppen der Schulden- und Sparerstaaten entschieden.

EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy wiederum agierte in dem Modell ähnlich einem Kanzleramtschef, der die Interessen der vorherrschenden politischen Gruppe vertritt (auch er gehört zu den Konservativen) und zwischen den verschiedenen Lagern einen Ausgleich suchen muss – dabei aber immer Gefahr läuft, von der Regierungschefin und ihrem Vize wie in Deauville kurzerhand korrigiert zu werden. Allerdings ist es schwierig, angesichts der nicht beendeten Machtkämpfe zwischen den EU-Institutionen Kommissionspräsident José Manuel Barroso einen Platz zuzuweisen.

Die Frage bleibt offen, wie in solch einem Modell der Status der nationalen Minister ist. Tatsächlich werden sie immer mehr in die Rolle gedrängt, nur noch für die „regionalen“ Themen in ihren Ländern zuständig zu sein – die Staats- und Regierungschefs ziehen dafür immer stärker die EU-relevanten Themen an sich.

Auch dies ist sehr deutlich am Agieren Merkels zu beobachten. Das Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags am 1. Januar 2010 hat die Bedeutung der 27 Außenminister bereits stark reduziert, da sie von nun an nicht mehr an den EU-Gipfeln teilnehmen. Inzwischen beanspruchen die „Chefs“ für sich, auch alle anderen Themen selbst anzupacken, sobald sie eine gewisse Bedeutung erreicht haben. Ein Beispiel dafür ist der Energie-Sondergipfel der Staats- und Regierungschefs am 4. Februar. Kaum überraschend ist, dass diese Konzentration auf die Chefs auch die Abstimmung auf nationaler Ebene verändert: Zum Informationstreffen mit der Energiewirtschaft im Kanzleramt hatte die „EU-Kanzlerin“ Merkel die zuständigen Wirtschafts- und Umweltminister gar nicht erst eingeladen.

Dr. ANDREAS RINKE ist Publizist in Berlin.