Der Herbst des Völkerrechts

In der öffentlichen Debatte gelten das Völkerrecht und das Konzept einer internationalen Rechtsordnung inzwischen häufig als weltfremde, naive Ideen. In einer Welt, in der sich andere Staaten nicht an das Völkerrecht hielten, kommentierte die Frankfurter Allgemeine Zeitung, dürften die Deutschen „nicht die Dummen sein“. In den vergangenen Monaten wurde das Völkerrecht in der Welt für „klinisch tot“ und in der Talkshow von Markus Lanz für „de facto tot“ erklärt. Der Guardian berichtete, „wie Trump das Völkerrecht tötete“, und im Fachjournal Foreign Affairs beschrieb die einflussreiche amerikanische Rechtswissenschaftlerin Oona A. Hathaway ausführlich den Kollaps des Gewaltverbots in den internationalen Beziehungen. 

Auch in der Politik gilt das Völkerrecht als überholt. „Die internationale Ordnung, die auf Rechten und auf Regeln ruhte“, sagte Bundeskanzler Friedrich Merz auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Februar, „sie gibt es so nicht mehr.“ Die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen erklärte nach dem israelisch-amerikanischen Angriff auf den Iran, Europa müsse die Welt sehen, wie sie ist. Das Völkerrecht sei in einer solchen Welt „nicht der einzige Weg“, europäische Interessen zu verteidigen. Ihre Aussage wurde als notwendiger Abschied von der Völkerrechtsordnung interpretiert, weil diese nicht mehr funktioniere. 

Verfrühter Abgesang

Die Entwicklungen der vergangenen Monate sind besorgniserregend, und die Bedrohungen der internationalen Rechtsordnung sind real. Die Rechtsverletzungen, aus denen sich die Schlagzeilen speisen, sind jedoch nur ein Ausschnitt des Gesamtbilds. 

Das dominante Narrativ des Scheiterns basiert zudem auf einer westlich-europäischen Perspektive. In Ländern des Globalen Südens werden die Entwicklungen nicht unbedingt als Bedrohung gesehen, sondern als Chance. Wesentliche Reformen der Nachkriegsordnung, die das internationale System gerechter und inklusiver machen würden, waren über Jahrzehnte praktisch unmöglich. Jetzt, da Institutionen und Normen in Bewegung geraten sind, eröffnen sich für diese Länder Möglichkeiten der Einflussnahme. Die Starrheit des Systems ist aus ihrer Sicht endlich gelöst.

Selbst aus europäischer Perspektive erscheint die Ausrufung des Endes der internationalen Rechtsordnung verfrüht. Das Völkerrecht ist kein einheitlicher Block, sondern ein System, das aus zahlreichen unterschiedlichen Teilgebieten mit Gerichten, Verträgen, Normen und Institutionen besteht. Während Normen und Regeln auf dem – zugegebenermaßen wichtigen – Gebiet von Frieden und Sicherheit unter Druck stehen, funktioniert das Recht in vielen anderen Bereichen uneingeschränkt, vom See- bis zum Diplomatenrecht. Die übergroße Mehrheit der Staaten respektiert jeden Tag die Grenzen zu ihren Nachbarn, ermöglicht Luftfahrt, Internet und Finanztransaktionen und sieht vom Bau von Atomwaffen ab. Die Bemerkung des amerikanischen Rechtswissenschaftlers Louis Henkin aus den 1960er Jahren trifft auf die heutigen internationalen Beziehungen noch immer zu: Fast alle Staaten halten sich fast die ganze Zeit an fast all ihre Verpflichtungen.

Selbst innerhalb einzelner Teilbereiche des Völkerrechts kann es gegensätzliche Entwicklungen geben. Während die amerikanische Regierung Sanktionen gegen Mitarbeiter des Internationalen Strafgerichtshofs verhängt und Länder wie Ungarn, Burkina Faso, Mali und Niger ihren Rückzug ankündigen, verhandeln andere Staaten über die Schaffung neuer Institutionen. Im Mai 2025 beschlossen die Außenministerinnen und -minister des Europarats die Errichtung eines Sondergerichtshofs für das Verbrechen der Aggression gegen die Ukraine. Das Tribunal soll politische und militärische Führungspersonen verfolgen, die für die Planung, Vorbereitung oder Ausführung dieses Angriffskriegs verantwortlich sind. Dabei könnte es sich neben der russischen Führung auch etwa um weißrussische oder nordkoreanische Militärs und Politiker handeln. 

Zwar kann der Internationale Strafgerichtshof seit Kurzem theoretisch ebenfalls den Tatbestand der Aggression verfolgen, in der Praxis jedoch ist seine Zuständigkeit auf Kriege beschränkt, in denen alle Konfliktparteien die Gerichtsbarkeit anerkennen. Weil dies im Ukraine-Krieg nicht der Fall ist, soll das Tribunal die Lücke schließen. Der Strafgerichtshof ermittelt zudem bereits wegen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit und hat einen Haftbefehl unter anderem gegen Präsident Wladimir Putin ausgestellt. Bei der Verfolgung des Aggressionsverbrechens sollen das neue Tribunal und der Strafgerichtshof komplementär zusammenarbeiten.

Neben dem Tribunal entstehen zudem ein Schadensregister und eine Internationale Kommission für Schadensersatz für die Ukraine. Seit der Eröffnung 2024 hat das Schadensregister mehr als hunderttausend Forderungen von Einzelpersonen empfangen, die seit Februar 2022 durch den russischen Angriffskrieg Schaden erlitten haben. Die Organisation, die von 44 Staaten im Rahmen des Europarats ­gegründet wurde und ihren Sitz in Den Haag hat, registriert die Anträge und Beweise von Bürgern, aber auch von Unternehmen und dem ukrainischen Staat. Eine Internationale Kommission für Schadensersatz, deren Einrichtung im Dezember 2025 beschlossen wurde, soll in Zukunft die Forderungen beurteilen.

Gestärkt durch die Krise

So entwickeln sich die Institutionen des Völkerrechts in einer Zeit geopolitischer Spannungen weiter. Auch die Kodifizierung, also die „Verschriftlichung“ von Normen, geht weiter. Anfang des Jahres begannen in New York die Vorbereitungen offizieller Verhandlungen über einen neuen Vertrag zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit. In den vergangenen Jahren hat die UN-Völkerrechtskommission eine Präambel und 15 Artikel erarbeitet, die zusammen die „Konvention zur Verhütung und Bestrafung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ bilden sollen. Anfang 2029 sollen die Verhandlungen abgeschlossen und der Vertrag fertig sein. 

Die Konvention soll eine völkerrechtliche Lücke schließen. Während es unter anderem durch die Genfer Konventionen und die UN-Völkermordkonvention klare, kodifizierte Definitionen von Kriegsverbrechen und Genozid gibt, fehlt eine solche Kodifizierung bisher für die dritte Völkerstraftat, Verbrechen gegen die Menschlichkeit.

Es erscheint kontraintuitiv, eine Weiterentwicklung und ein Wachsen des Völkerrechts zu konstatieren, während gleichzeitig die Weltordnung unter Druck gerät. Es ist jedoch eine historische Konstante. Krisen haben in der Geschichte immer wieder die internationale Rechtsordnung geprägt – und sogar gestärkt. Wie der US-Politikwissenschaftler G. John Ikenberry schreibt, sind internationale Institutionen in den vergangenen Jahrhunderten immer größer und schlagkräftiger geworden. Die internationale Zusammenarbeit im europäischen Konzert der Großmächte, die nach den Napoleonischen Kriegen und dem Wiener Kongress 1814/15 entstand, beruhte auf mehr oder weniger regelmäßigen Konferenzen und Besprechungen von Ministern und Diplomaten. Nach dem Ersten Weltkrieg wurde mit dem Völkerbund eine Organisation mit Postadresse, Sekretariat, permanenten diplomatischen Foren und Unterorganisationen geschaffen, die über die Zusammenarbeit im europäischen Konzert weit hinausging. Die Vereinten Nationen bauten nach dem Zweiten Weltkrieg auf den Vorgängerinstitutionen auf und intensivierten die Zusammenarbeit erneut.

Einen vergleichbaren Trend zu immer stärkerer Institutionalisierung lässt sich auch mit Blick auf die internationale Rechtsordnung beobachten. In den vergangenen zwei Jahrhunderten haben sowohl der Umfang als auch die Tiefe – oder Verbindlichkeit – des Völkerrechts zugenommen. Im Laufe des 19. Jahrhunderts versiebenfachte sich die Zahl der internationalen Verträge. Wurden um 1790 etwa 20 bis 30 Verträge pro Jahr abgeschlossen, waren es 100 Jahre später rund 150. Der Akt des Vertragsschlusses geschah so nicht mehr nur durchschnittlich zweimal im Monat, sondern fast jeden zweiten Tag, wie der britische Wissenschaftler Edward Keene feststellt.

Mit der wachsenden Zahl internationaler Verträge ging im 20. Jahrhundert die Gründung zahlreicher internationaler Gerichte einher. Welchen Zweck hatten schließlich Verträge, wenn es keine Instanzen gab, die sie anwenden und einfordern konnten? 1899 wurde der Ständige Schiedshof in Den Haag gegründet, der seither auf freiwilliger Basis Streitigkeiten zwischen Staaten beilegen kann. Nach dem Ersten Weltkrieg kam der Ständige Internationale Gerichtshof ­hinzu, der 1946 durch den Internationalen Gerichtshof (IGH) ersetzt wurde. Inzwischen gibt es weltweit etwa 100 internationale Gerichte und Tribunale, vom Internationalen Seegerichtshof in Hamburg, verschiedenen regionalen Gerichtshöfen für Menschenrechte und den Rechtsinstanzen der Welthandelsorganisation (WTO) bis hin zum Internationalen Strafgerichtshof (IStGH).

Die Effektivität dieser Gerichte und Tribunale ist unterschiedlich. Der Mechanismus der WTO zur Streitbeilegung befindet sich seit einigen Jahren in der Krise, weil die USA die Ernennung neuer Mitglieder blockieren. IGH und IStGH kämpfen regelmäßig mit Problemen bei der Durchsetzung von Entscheidungen oder der Vollstreckung von Haftbefehlen.

Eine Frage des Vertrauens

Ein Trend von sinkendem Vertrauen oder wachsender Irrelevanz ist jedoch nicht erkennbar. Der Präsident des IGH, Richter Iwasawa Yuji, sagte bei der Vorstellung des Jahresberichts Ende 2025, dass die Zahl der laufenden Verfahren sich mit 24 Fällen auf Rekordhöhe befinde. Der IStGH, der Einzelpersonen für Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression verfolgen kann, hat erstmals die Schranke von 125 Mitgliedstaaten überwunden. Die Ukraine ist im vergangenen Jahr offiziell Mitglied geworden. Trotz der amerikanischen Sanktionen gegen Mitarbeiter des Gerichts und vereinzelten Austritten in den vergangenen Jahren steigt damit die Zahl der Vertragsstaaten weiter. Bei anderen Institutionen ist ein vergleichbarer Trend sichtbar. Im Februar etwa trat Botswana dem Ständigen Schiedshof bei. Diese Entwicklungen deuten darauf hin, dass viele Länder noch immer einen Nutzen im Völkerrecht sehen und an einer Rechtsordnung festhalten.

Dieses Vertrauen ins System ist entscheidend. Moderne Gesellschaften basieren auf verschiedenen Glaubenssystemen – von der Religion bis zum Rechtsstaat –, die bestehen, weil Menschen auf sie vertrauen. Geld funktioniert, solange Menschen glauben, dass ein Papierschnipsel einen Wert von 5 oder 500 Euro hat. Gott gibt es für den, der daran glaubt. Das Recht, national wie international, ist wirksam, solange Bürger und Staaten daran festhalten.

In der Vergangenheit speiste sich das Vertrauen ins Völkerrecht aus der wachsenden Stärke des Systems, das in der Lage war, Regeln durchzusetzen und Anreize für Konformität zu schaffen. Verträge und Normen bildeten einen immer deutlicheren Rahmen für das Verhalten, das von der Staatengemeinschaft als akzeptabel betrachtet wurde. Die steigenden Möglichkeiten, die Regeln vor Gerichten und anderen Institutionen einzufordern, erhöhten die Kosten für Regelbrecher. Sanktionen konnten zu negativen wirtschaftlichen Konsequenzen führen, „Naming and Shaming“ sorgte für einen moralischen Anreiz.

Der zweite wesentliche Grund für die Teilnahme an der internationalen Rechtsordnung war eine Interessenabwägung: Für die allermeisten Staaten ist die Einhaltung ihrer Verpflichtungen wirtschaftlich und politisch günstiger als die Nichteinhaltung; sie profitieren schlicht davon. Am deutlichsten werden die Vorteile auf dem Gebiet technischer Normen. Alle Länder ziehen einen Nutzen aus klaren und funktionierenden Regeln für die internationale Luftfahrt oder Finanztransaktionen. Dies gilt unabhängig von der Größe oder der militärischen Stärke eines Landes.

Selbst bei Fragen der internationalen Ordnung, Frieden und Sicherheit sind Staaten zu dem Schluss gekommen, dass die Befolgung internationaler Absprachen Vorteile bietet. Denn das Gewaltverbot schützt kleine und mittelgroße Länder vor dem Einmarsch stärkerer Nachbarn. Und auch Großmächte, die eigentlich keine Angst vor stärkeren Ländern haben müssten und sich nicht an das Gewaltverbot zu halten brauchten, profitieren von internationaler Stabilität. Da ein System, das nur auf Grundlage ihrer Macht beruhte, auf Dauer nicht stabil wäre, haben auch sie ein Interesse an einer funktionierenden Norm. So schrieb der Philosoph Jean-Jacques Rousseau in seinem „Gesellschaftsvertrag“ 1762: „Der Stärkste ist nie stark genug, um immerdar Herr zu bleiben, wenn er seine Stärke nicht in Recht verwandelt.“ Das Gewaltverbot, wie es 1945 in der UN-Charta aufgenommen wurde, ist nicht zufällig eine Erfindung der Vereinigten Staaten, die hauptsächlich durch die Erfahrung japanischer Aggression in den 1930er Jahren entstand.

Die Entwicklung des Völkerrechts war in vielen Fällen eine Reaktion auf die Herausforderungen der jeweiligen Epoche. Im 19. Jahrhundert halfen Verträge, transnationale Fragen zu lösen, die durch Erfindungen wie die Telegrafie und infolge neuer gesellschaftlicher Phänomene wie dem Tourismus entstanden. Im 20. Jahrhundert war das Völkerrecht ein Instrument, um Herausforderungen wie der nuklearen Bewaffnung von Großmächten oder der Schutzlosigkeit von Zivilisten in bewaffneten Konflikten zu begegnen. Oft waren es praktische Erfahrungen, die diese Entwicklung des Rechts angetrieben haben.

Krisenmomente, in denen sich der Stand des Rechts als überholt oder unzureichend herausstellte, waren dabei oft ein Katalysator. Der Mord an den Juden und anderer Minderheiten führte zur Völkermord-Konvention und der Flüchtlingskonvention. Der massenhafte Tod von Bürgern unter anderem durch die Bombardierung europäischer Städte und das Wachsen innerstaatlicher Konflikte (Bürgerkriege), führten nach dem Zweiten Weltkrieg zu neuen Genfer Konventionen und Zusatzprotokollen. Der drohende Ausbruch eines Atomkriegs ermöglichte den Abschluss von Abkommen über die Begrenzung von Kernwaffen, die Völkermorde im ehemaligen Jugoslawien und in Ruanda in den 1990er Jahren mündeten in neue Tribunale und ein Wachstum des Völkerstrafrechts.

Das System zukunftsfähig machen

Die schwersten Verletzungen des Völkerrechts haben in den vergangenen Jahrhunderten gerade nicht zu seinem Ende geführt, sondern es auf längere Sicht gestärkt. Es gibt keine Hinweise, dass die gegenwärtige Krise zu einem anderen Resultat führen könnte. Eine solche Perspektive bagatellisiert die derzeitigen Entwicklungen nicht, sondern schafft Raum, die internationale Rechtsordnung an die neuen Machtverhältnisse und Herausforderungen anzupassen. Veränderung ist etwas anderes als Abschaffung. Ihr Ziel muss es sein, das System zukunftsfähig zu machen.

Dafür braucht es den politischen Willen, eine Weltordnung auf Basis des Völkerrechts aufrechtzuerhalten. Die gegenwärtige Krise ist nur teilweise eine Krise des Rechts und vielmehr ein Scheitern der Politik. Das Funktionieren von Verträgen und Gerichten hängt schließlich zum großen Teil noch immer vom Willen der Regierenden ab, ihre Verpflichtungen zu erfüllen und Verletzungen nicht zu tolerieren. Der IGH etwa rief Israel bereits 2024 auf, unter anderem mehr humanitäre Hilfe in den Gazastreifen zu lassen, und gilt als schwach, weil dies seither kaum geschehen ist. Der südafrikanische Richter Dire Tladi schrieb jedoch in einer persönlichen Erklärung, die der Gerichtsentscheidung damals beigefügt wurde, „der Gerichtshof ist nur ein Gerichtshof“. Dass auch danach humanitäre Hilfe nicht oder nur sehr begrenzt zugelassen wurde, war keine Schwäche des Rechts, sondern der Politik.

Zugleich muss sich auch das Völkerrecht strukturell an das 21. Jahrhundert anpassen. Ein Beispiel: Die internationale Rechtsordnung des vorigen Jahrhunderts beruht auf Konzepten wie der Staatenverantwortlichkeit, derer zufolge Staaten Pflichten haben, die sie erfüllen oder verletzen können, durch Handlungen oder Unterlassungen. Heutige Herausforderungen passen jedoch nicht mehr in dieses Muster, wie der Rechtswissenschaftler Sergey Sayapin feststellt. Klimawandel, Pandemien und Finanzkrisen lassen sich nicht auf bestimmte Handlungen oder Unterlassungen zurückführen, sondern sind eine Akkumulation vieler Faktoren, die auf viele Player zurückzuführen sind. 

Die Verwobenheit verschiedener Entwicklungen – häufig als Polykrise bezeichnet –, die eine Isolierung bestimmter Schwachpunkte erschwert, offenbart eine Schwäche des Rechtssystems. Versuche, mit dem heutigen Ansatz Einzelstaaten für spezielle Handlungen oder Unterlassungen zur Rechenschaft zu ziehen, etwa für ihren Beitrag zum Klimawandel, erscheint angesichts der Größe und Komplexität des Problems als unzureichend. Ähnlich wie das Völkerrecht in den vergangenen Jahrhunderten auf die jeweiligen Herausforderungen reagierte, können auch die gegenwärtigen Entwicklungen zu Erneuerung führen. Eine solche Umgestaltung der internationalen Rechtsordnung erfordert Kreativität und politischen Willen. Wenn sie gelingt, ist eine neue Weltordnung des Völkerrechts möglich, die die internationalen Beziehungen mittel- und langfristig friedlicher und stabiler macht.