Brüssels Feuertaufe

Jahrzehntelang galt es als Naturgesetz, dass sich globale Lieferketten selbst regulieren – und das, obwohl es immer wieder Momente gab, die dies infrage stellten. So etwa die Veröffentlichung der Studie „Die Grenzen des Wachstums“ des Club of Rome im Jahr 1972, die Handelskonflikte zwischen China und Japan 2010 oder die Auseinandersetzungen zwischen Washington und Peking während der Regierug Donald Trumps.

Trotzdem wurde der Intransparenz bestimmter Handelsströme im Allgemeinen recht wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Man ging davon aus, dass sich Bergbau- und Produktionsbetriebe ebenso schnell an den Signalen des Marktes orientieren würden wie Banken, Energiekonzerne und Produktdesigner. Die Covid-19-Pandemie, der Einmarsch Russlands in die Ukraine und der geopolitische Aufstieg Chinas bewiesen jedoch das Gegenteil.

All diese Ereignisse unterstreichen die Fragilität moderner Lieferketten, insbesondere beim Zugang zu bestimmten kritischen Gütern (seien es Schutzmasken oder Halbleiter) und den damit verbundenen Rohstoffen. Russlands Krieg ließ zudem eine uralte Bedrohung wieder auf­flammen: geopolitische und geoökonomische Machtspiele, wie es sie seit dem OPEC-Ölembargo von 1973 nicht mehr gegeben hatte. So wurden die Lieferketten selbst einmal mehr zu Waffen der internationalen Politik. 

Nicht zuletzt deshalb gilt die Rohstoffversorgung mittlerweile als wichtiger Bestandteil der Wahrung der strategischen Autonomie von Staaten und Staatenvereinigungen. Die entsprechende politische Reaktion der EU war schnell und ehrgeizig: Sie trägt den Namen Critical Raw Materials Act (CRMA). Europäische Kommission und Europaparlament haben das Gesetz gutgeheißen, eine Verabschiedung durch den Europäischen Rat steht noch aus und soll bis Ostern 2024 vollzogen sein.

Der Critical Raw Materials Act 

Der CRMA konzentriert sich auf strategische Rohstoffe, die wiederum eine Untergruppe jener kritischen Rohstoffe bilden, die von der Europäischen Kommission erstmals 2011 in einer Liste aufgeführt wurden (diese Liste wurde im März 2023 zum bereits fünften Mal aktualisiert). 

Ziel des CRMA ist es, „den Zugang der Union zu einer sicheren und nachhaltigen Versorgung mit kritischen Rohstoffen zu gewährleisten“. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen die verschiedenen Stufen der Wertschöpfungskette für strategische Rohstoffe bis 2030 stärker diversifiziert werden. Ab dann darf die Abhängigkeit der Versorgung durch ein einziges Land nicht über 65 Prozent liegen. Zudem sollen die Risiken besser überwacht sowie die Kreislaufwirtschaft weiterentwickelt werden. Die Versorgung der EU soll dabei vor allem auf der Grundlage der folgenden quantifizierbaren Benchmarks gestärkt werden: 

Erstens sollen mindestens 10 Prozent des Jahresverbrauchs an strategischen Rohstoffen (Erze, Mineralien oder Konzentrate) bis 2030 von der EU selbst abgedeckt werden. Zweitens: Die europäischen Produktionskapazitäten sollen so weit ausgebaut werden, dass sie mindestens 40 Prozent des Jahresverbrauchs der EU garantieren können, einschließlich aller Zwischenverarbeitungsstufen. Drittens soll Recycling mindestens 25 Prozent des Jahresverbrauchs decken. Es ist wichtig darauf hinzuweisen, dass diese Benchmarks nicht als Zielvorgaben gelten. Werden keine entsprechenden Fortschritte erzielt, werden „zusätzliche Maßnahmen“ ergriffen, heißt es in dem Gesetz.

Die EU verpflichtet sich, strategische internationale Partnerschaften für nachhaltige Rohstoff-Wertschöpfungsketten zu entwickeln und so weltweite Investitionen zu fördern 

Der CRMA erkennt Rohstoffe sowohl als absolute Voraussetzung für globale Lieferketten als auch als deren Startpunkt an. Das Gesetz wurde zusammen mit dem Net Zero Industry Act (NZIA) als Teil des Green Deal Industrial Plan vorgelegt, der eine Stärkung der industriellen Fertigungsbasis für Technologien wie Fotovoltaik und Windturbinen in der EU anstrebt. Damit fügt sich der CRMA in die aktualisierte Industriestrategie der EU ein. Forderungen nach manchen der nun verabschiedeten Maßnahmen gab es schon in den 1970er Jahren, heute ist diese Art von Industriepolitik salonfähiger denn je. Während sich der NZIA eher auf Produktionslieferketten innerhalb der EU zu konzentrieren scheint, finden im CRMA ausdrücklich „strategische Projekte“ mit Komponenten außerhalb der EU Erwähnung.

Als Schlüsselaspekt des CRMA verpflichtet sich die EU, strategische internationale Partnerschaften für nachhaltige Rohstoff-Wertschöpfungsketten zu entwickeln und so weltweite Investitionen zu unterstützen. Die Initiative Global Gateway, mit der die EU ihren Beitrag zur Schließung der weltweiten Infrastruktur-
Investitionslücke leisten will, wird als ein Mechanismus zur Umsetzung dieser Ziele angesehen. 

Ein besonders wichtiger Anstoß wird dabei von den erwähnten „strategischen Projekten“ erwartet, da finanzielle Unterstützung mittlerweile als der wichtigste Schlüssel für Investitionen in die Rohstoffversorgung angesehen wird. Obwohl der CRMA bestimmte Finanzierungsmechanismen enthält, bietet das Gesetz keine ausdrücklichen Anreize für Investitionen oder Steuervergünstigungen. Vielmehr sind es nach wie vor EU-Mitgliedstaaten wie Frankreich und Deutschland, die bei staatlichen Investitionen eine Führungsrolle spielen.

Allerdings muss der CRMA keinesfalls bei null anfangen: Die Europäische Rohstoffallianz verfügt über ein Portfolio von 34 Projekten mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von über zwölf Milliarden Euro, wovon rund 50 Prozent aus privaten Mitteln stammen.

Die rechtliche und regulatorische Dimension ist ein wesentlicher Bestandteil des CRMA. Das Gesetz konzentriert sich stark auf die Beschleunigung von rechtlichen Genehmigungsverfahren. Gleichzeitig fordert es nationale Regierungen und Gerichte explizit dazu auf, ihre Zuständigkeiten in diesem Bereich wahrzunehmen. Entsprechend müssen also auch die Ressourcen für die Bearbeitung von Genehmigungsanträgen erhöht werden.

Ein eigenes Gremium soll über die Governance des CRMA bestimmen. Dieses Critical Raw Materials Board soll – im Gegensatz zu den Taskforces oder Ad-hoc-
Arbeitsgruppen, die es in den vergangenen Jahren gab – eine ständige Einrichtung werden. Die Hauptaufgabe soll zunächst vor allem darin bestehen, effizient und effektiv zu arbeiten. Dabei soll es das Fachwissen von Unternehmen, Investoren sowie geologischen Untersuchungen anzapfen. Auf längere Sicht dient das Modell der Japan Organization for Metals and Energy Security (JOGMEC) als Vorbild.

Ansätze anderer Länder

Viele Länder haben bereits Maßnahmen zur Sicherung ihrer Rohstoffversorgung ergriffen, darunter die Vereinigten Staaten, die im Juni 2021 eine gründliche Analyse der Lieferketten für das verarbeitende Gewerbe veröffentlichten. Aus dieser Analyse ging hervor, dass industrielle Strategien, einschließlich solcher, die Lieferketten stärken sollen, für gewöhnlich viel Zeit erfordern. Umso erstaunlicher, dass in den USA mit dem Inflation Reduction Act (IRA) bereits im August 2022 ein enormes ­Subventionspaket verabschiedet wurde, das seither als Maßstab für die Rohstoffpolitik vieler westlicher Länder gilt. Die im IRA enthaltenen finanziellen Anreize sollen unter anderem dazu führen, dass die Kosten für die Herstellung von Autobatterien in den USA unter das Niveau der Kosten in China sinken.

In Japan wurde im August 2022 eine Änderung des JOGMEC-Gesetzes in Kraft gesetzt. Diese Änderung ermöglicht es der JOGMEC, Subventionen zu gewähren, um eine stabile Versorgung mit bestimmten Schlüsselprodukten sicherzustellen. Japan und die EU haben zudem im Juli 2023 eine Verwaltungsvereinbarung unterzeichnet, um den Weg für gemeinsame Investitionen in sich ähnelnde strategische Projekte zu ebnen. 

Ein weiteres Beispiel ist Südkorea, wo im November 2022 eine neue Liefer­ketten-Strategie verabschiedet wurde. Darin ist von „aktiver Unterstützung für Unternehmen“ die Rede, die bestimmte Rohstoffe für ihre Produktion benötigen. Das verbindende Element der amerikanischen, japanischen und koreanischen Politik besteht darin, Anreize für Unternehmen zu schaffen, indem öffentliche Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden.

Einige Länder bemühen sich verstärkt um die Förderung von Rohstoffen, anstatt ihre externen Versorgungskanäle zu sichern. Produzentenländer wie Kanada und Australien haben derweil eigene Strategien entwickelt, die darauf abzielen, „kritische Rohstofflieferketten zwischen Handelspartnern und gleichgesinnten Nationen zu schützen“ sowie „mit Blick auf die Verarbeitung kritischer Minera­lien mehr Souveränität“ zu gewinnen, wie es in dem kanadischen Papier heißt. Und auch Länder wie Argentinien, Chile und Namibia investieren immer stärker in den eigenen Rohstoffsektor und werden wohl in Zukunft als Zulieferer für die EU stärker in Erscheinung treten. 

Länder wie Japan und Südkorea wollen Subventionen gewähren und Unternehmen 
aktiv unterstützen

Der CRMA gilt vielen Beobachtern als kohärente Basis für den Ausbau europäischer Produktions- und Verwertungskapazitäten und als eine wichtige Voraussetzung für die Umsetzung und die Koordinierung strategischer Projekte, die wiederum dazu beitragen können, potenzielle Wettbewerbsverzerrungen und Marktfragmentierungen zu verhindern.

Ebenfalls gelobt wurde, dass das Gesetz die Notwendigkeit anerkennt, die Datenlage über globale Lieferketten zu verbessern. Immerhin signalisieren die politischen Entscheidungsträger damit, dass sie erkannt haben, dass die derzeit verfügbaren Informationen über weltumspannende Lieferketten bei Weitem nicht ausreichen. Die Überwachungs- und Bewertungsmechanismen, die der CRMA dafür vorsieht, könnten zwar in Zukunft noch weiter ausgebaut werden. Wenn das bereits heute in dem Gesetz vorgesehene Datenmanagement jedoch richtig umgesetzt wird, dann würde es das innerhalb der EU zugängliche Wissen stark verbreitern und damit auch den Handlungsspielraum zur Lösung von Versorgungsunterbrechungen vergrößern.

Enttäuschung gibt es allerdings hinsichtlich der Unsicherheit, ob die im CRMA angelegten Subventionen auch tatsächlich als Mittel eingesetzt werden. Bislang scheint es nämlich eher so, als würden die finanziellen Anreize des CRMA nicht die gleiche Anziehungskraft ausüben wie die des IRA. Untermauert wurde diese Kritik beispielsweise von einem Schreiben führender Konzerne, die zur europäischen Batterielieferkette gehören.

Kritisch wird mitunter auch der sektorale Anwendungsbereich des Gesetzes gesehen. Immerhin sind Rohstoffe nur so wertvoll wie die Endprodukte. Der NZIA wird bereits heute als Zwilling des CRMA betrachtet. In den kommenden Jahrzehnten sollten aber noch viele weitere solcher komplementären Gesetzespakete geschnürt werden. Die bloße Feststellung, dass der CRMA zu REPowerEU gehört – dem Plan der Kommission zur Erlangung von Energiesicherheit bis 2030 – oder Teil der neuen europäischen Industriestrategie ist, reicht nicht aus.

Maßgeblich wird schlussendlich das Verhalten der öffentlichen Investoren. Ebenso wichtig ist die Frage, ob es zu einem Anstieg der Investitionen durch Public-private-Partnerships kommt – in strategische Projekte zum Abbau oder zur Verarbeitung von wichtigen Rohstoffen, in externe kommerzielle Partner, die die europäische Nachfrage durch Lagerung sichern, und in die Exploration neuer ­Rohstoffquellen. 

Erfolg oder Enttäuschung?

Die Auswirkungen des Gesetzes werden erst in den kommenden Jahren deutlich werden. Bereits heute lässt sich allerdings sagen, was die erwünschten Wirkungen des CRMA sind und welche Effekte eher verhindert werden sollen. 

Es ist zu erwarten, dass alles, was darauf hindeutet, dass die EU die internationalen Lieferketten nach ihren eigenen Standards und Werten umgestaltet und beeinflusst, als ein Gewinn gelten wird. In diesem Fall könnte die EU nachweisen, dass sie ihre Rechtsvorstellungen auch in Drittstaaten durchsetzen kann – mit Blick auf die Grundsätze der sozialen Verantwortung von Unternehmen im Rahmen der Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) zur Nachhaltigkeitsberichterstattung, bei der Bekämpfung von Umweltverschmutzung oder der Verbesserung von Arbeitsbedingungen in Bergwerken und Fabriken. Auch die Durchsetzung und Ausweitung des Emissionshandels oder des Mechanismus zur Anpassung der Kohlenstoffgrenzwerte würden dazu passen.

Es besteht die Sorge, dass die politischen Maßnahmen des Gesetzespakets rein symbolischer Natur bleiben

Eine erfolgreiche Umsetzung des CRMA wäre ein Anreiz für Investmentfonds, die Nachfrage des verarbeitenden Gewerbes in der EU weiterhin ernst zu nehmen. Um das zu erreichen, müsste das verarbeitende Gewerbe in der EU gestärkt werden, beispielsweise durch mehr Grundkapital­investitionen. Neben der Überwachung solcher Investitionen würde die EU auch weiterhin als Basis für Produktionscluster fungieren, die einen wichtigen Beitrag zu technologischen Innovationen in befreundeten Drittländern leisten. 

Ein erfolgreicher CRMA würde die EU auch institutionell stärken. Das Wissen und die Erfahrung der Gemeinsamen Forschungsstelle der Europäischen Kommission, der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung sowie der Europäischen Investitionsbank würden wachsen – und die entsprechenden Kontrollbehörden auf der Ebene der Mitgliedstaaten wären in der Lage, die erforderlichen Informationen über die Rohstoffversorgung zu liefern.

Auch die potenziellen Schwierigkeiten bei der Umsetzung des CRMA kann man sich jedoch leider allzu gut vorstellen. So könnten die angedachten politischen Maßnahmen des Pakets rein symbolischer Natur bleiben, wenn beispielsweise der Anteil der EU-Investitionen in die Gewinnung von strategisch wichtigen Rohstoffen (in der EU oder in Drittländern) auf dem derzeitigen Niveau verharrt. In diesem Szenario würden Recyclingbetriebe Metalle weiterhin lediglich „nach unten“ verwerten („downcycling“) und trotzdem Mittel für die Vermeidung negativer Umweltauswirkungen erhalten. 

Erfolglose Vorhaben mit direkter EU-­Beteiligung würden dem Prestige Europas schweren Schaden zufügen. Neuartige Systeme zur Lagerung von Rohstoffen können leicht unerschwinglich teuer werden und gleichzeitig bestehende Dienstleister verdrängen. Zudem könnten europäische Vorzeigeprojekte, die von der Politik aus den falschen Gründen gefördert werden, auf ungünstige Marktbedingungen treffen und an den Rand des Bankrotts getrieben werden. Auch könnte das verarbeitende Gewerbe in eine vorhersehbare Sackgasse geraten, wenn es versucht, Materialien für neue Technologien zu beschaffen, die auf dem Weltmarkt knapp sind. Öffentliche Investitionen in die industrielle Basis der EU würden so einmal mehr zu einem ­politischen Minenfeld.

Investitionen als Schlüssel

Sollte es durch den CRMA allerdings gelingen, die richtigen finanziellen Anreize für Investoren zu setzen, dann wäre das Gesetz zweifelsohne ein Erfolg. Klar ist, dass die industrielle Basis der EU wettbewerbsfähig bleiben muss und dass  mehr aktuelle und künftige Technologien im Gesundheitswesen, in der Luft- und Raumfahrt, bei der Digitalisierung, Waffentechnik und Biotechnologie zur Anwendung kommen sollen. Das bedeutet zum einen, dass Exporte in Drittstatten, die der EU wohlgesonnen sind, aufrechterhalten werden, zum anderen, dass die EU einen eigenen Beitrag zum globalen Technologiewettlauf leistet, der sich zwangsläufig auf die Herstellung von Waren und Gütern stützen wird. Denn Finanzen, Daten, Wissen, Energie und Rechtsstaatlichkeit können niemals den Bedarf an physischen Warenströmen ersetzen. Allein deshalb sollte die Europäische Union stets in der Lage sein, letztere zu beschaffen und auszuliefern.
 

Klar ist, dass die industrielle Basis der EU wettbewerbsfähig bleiben muss, wenn man zukünftige Technologien mitgestalten will

Der CRMA unterstreicht die Einsicht führender Politikerinnen und Politiker, dass die Rohstoffversorgung Risiken birgt, die es zu überwachen und zu bearbeiten gilt. Diese Lektion wird in absehbarer Zeit nicht verlernt werden. Sie wird dem europäischen Wohlstand jedoch nur dann zugutekommen, wenn die Maßnahmen der EU über politische Effekthascherei hinausgehen. Insofern ist es bemerkenswert, dass die Europäische Strategie für wirtschaftliche Sicherheit, die im Juni 2023 verabschiedet wurde, keine direkten Hinweise auf Rohstoffe enthält.

Der Critical Raw Materials Act ist eine sehr gut durchdachte und dynamische EU-Verordnung. Die Zukunft wird nun zeigen, ob sie helfen kann, die geopolitischen Risiken, die eher noch weiter steigen werden, wirksam zu bewältigen.

Aus dem Englischen von Kai Schnier