Bedingt blaupausentauglich

Anfang Mai. Der zehnte Tag in Tunesien. Der 25. Meetingraum. Und wieder betretenes Schweigen auf die Frage, ob es in den vergangenen zwei Jahren nicht doch auch positive Entwicklungen in Tunesien gegeben habe. Wir sind hier, um mehr Klarheit zu bekommen, was tatsächlich seit der Unterzeichnung der Absichtserklärung zwischen der EU und Tunesien im Juli 2023 passiert ist. 

Dabei sollte der Deal mehr sein als eine bloße Vereinbarung zu Migration: eine strategische, umfassende Partnerschaft, ein politischer Neuanfang, um gemeinsame internationale Herausforderungen anzugehen. So überzeugend sollte das Abkommen sein, dass es als Blaupause für die Kooperation mit anderen nordafrikanischen Nachbarn herhalten könnte, hatte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen immer wieder betont. 

Als dann am 16. Juli 2023 der EU-Kommissar für Nachbarschaft Olivér Várhelyi mit Tunesiens Außenminister Mounir Ben Rjiba den Deal unterzeichnete, las sich das tatsächlich strategisch und umfassend. Die EU und Tunesien wollten ihre Zusammenarbeit auf fünf Feldern ausbauen: wirtschaftliche Stabilität, Handel und Investitionen, grüne Energien, zwischenmenschliche Kontakte sowie Migration und Mobilität. Dafür war Brüssel bereit, über eine Milliarde Euro in Aussicht zu stellen: 150 Millionen direkte Haushaltsunterstützung, 105 Millionen für Migrationskontrolle sowie 900 Millionen an Krediten – letztere gebunden an wirtschaftliche Reformen nach Vorgaben des Internationalen Währungsfonds (IWF).

Medien sprachen allerdings oft lapidar von einem „Migrationsdeal“, und das kam nicht von ungefähr. Zwar betonten Brüssel und Tunis immer wieder, dass es um eine umfassende Partnerschaft gehe. Doch das große politische Interesse an dem kleinen Land hatte einen simplen Grund: Im Sommer 2023 starteten von dort besonders viele Migrantenboote, die über die italienische Insel Lampedusa in die EU gelangten. Die Route war auf einmal der Hauptweg nach Europa im Zentralmittelmeerraum. 

Was ist nun dran an dem umstrittenen Abkommen? Steckt hinter dem Deal wirklich mehr als nur Geld für Migrationsabwehr? Haben beide Seiten bekommen, was sie wollten? Und: Haben die vielen Kritiker recht, die der EU einen Ausverkauf ihrer Werte unterstellen? Fast zwei Jahre nach dem Fototermin sind wir nach Tunesien gereist, um mit Expertinnen aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft zu reden. 

Alles andere als umfassend 

Bei unseren Gesprächen wird schnell klar: Auf die Wortwahl kommt es an. Während unsere Gesprächspartner aus der Zivilgesellschaft auf die Frage, welche Effekte sie auf die Absichtserklärung zurückführen, schnell: „Ihr meint das Migrationsabkommen?“ zurückfragen, werden wir bei unseren Gesprächen auf der politischen Ebene korrigiert: „die umfassende und strategische Partnerschaft“. Das zeigt: Was die EU kommunizieren will, kommt vor Ort nicht unbedingt an. 

Dass sich die Lesart, es handele sich um ein umfassendes Paket mit fünf Säulen, in der allgemeinen Wahrnehmung nicht durchsetzt, liegt auch an dem Bild, das die ausgezahlten Gelder transportieren. Während die Kommission bislang 150 Millionen an direkter, konditionsloser Budgethilfe und 105 Millionen für die Migration überwiesen hat, hat der Löwenanteil des Geldes, nämlich die 900 Millionen, den Weg von Brüssel nach Tunis bis heute nicht geschafft. Der Grund: Tunesien erfüllt die vom IWF geforderten Bedingungen nicht. Dass Präsident Kaïs Saïed die Forderungen noch ernsthaft umzusetzen gedenkt, galt bereits im Juli 2023 als unwahrscheinlich. Schon im April hatte er öffentlich mit dem IWF gebrochen und dessen Bedingungen als „Diktate“ verurteilt.

Eine wirkliche Intensivierung der Beziehungen gab es hingegen in der Migration

Um von einem umfassenden Abkommen sprechen zu können, hätte man zudem erwarten können, dass auf allen fünf vereinbarten Kooperationsfeldern konkrete Fortschritte über die reine Finanzierung hinaus sichtbar würden – eine vertiefte Zusammenarbeit oder neue Initiativen. 

Im Energiesektor wurde nach der Unterzeichnung des Deals die bestehende Kooperation fortgesetzt, etwa beim ELMED-Unterseekabel zwischen Tune­sien und Italien. Das politische Momentum und die erhöhte Aufmerksamkeit mögen einzelne Projekte begünstigt haben. Doch viele der Vorhaben waren lange vor dem Abkommen in Planung und lassen sich nur bedingt als direkte Folge werten.

Eine Intensivierung der Beziehungen gab es hingegen in der Migration. Hier wurde die Zusammenarbeit seit dem Sommer 2023 deutlich vertieft – insbesondere beim Ausbau der Grenzinfrastruktur, bei der Ausstattung der Grenzbehörden und bei den von der Internationalen Organisation für Migration (IOM) durchgeführten Rückkehrprogrammen. 

In Gesprächen mit Wirtschaftsvertretern, Entwicklungspolitikern und Experten für Arbeits- und Bildungsmigration zeigt sich: Kaum jemand ist mit der Absichtserklärung vertraut, viele betrachten sie als reinen Migrationsdeal – und niemand kann konkrete Auswirkungen auf die eigene Arbeit feststellen. 

All das spiegelt die Priorität wider, die ursprünglich hinter dem Abkommen gesteckt hatte: die Begrenzung irregulärer Migration nach Europa. Und so fällt die Bilanz unterm Strich bei allen Fortschritten ernüchternd aus: Hinter dem Anspruch eines umfassenden Abkommens bleibt die Vereinbarung weit zurück. 

Weniger Ankünfte, viele Erklärungen

„Diese Partnerschaften bringen etwas: Die illegalen Ankünfte sind in diesem Jahr bereits um 30 Prozent zurückgegangen“, betonte Ursula von der Leyen nicht ohne Stolz bei der ersten gemeinsamen Pressekonferenz mit Bundeskanzler Merz im Mai. 

Und tatsächlich zeigen die Ankunftszahlen auf den ersten Blick einen deutlichen Trend. Während im Jahr 2023 nach Angaben des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen (UNHCR) fast 100 000 Menschen die Route von Tunesien nach Italien nutzten, waren es 2024 nur noch knapp 20 000. Doch ein genauerer Blick auf die Monate rund um die Unterzeichnung des Abkommens lassen die von der Kommissionspräsidentin aufgezeigte Kausalität etwas wackliger erscheinen. Zwar sanken die Ankünfte im Jahresvergleich deutlich, doch überquerten 2023 beinahe zwei Drittel der genannten fast 100 000 Menschen das Mittelmeer in den Monaten Juli, August und September – also gleich nach Unterzeichnung des Abkommens. Erst im Oktober 2023 gab es einen deutlichen Rückgang. 

Einige Beobachter betonen, dass dies einer gewissen Implementierungszeit geschuldet sei. Zunächst sei einiges zu tun gewesen, bevor die tunesischen Autoritäten Abfahrten stoppen konnten. Die 105 Millionen für Migrationsmanagement mussten erstmal ankommen und ausgegeben werden, unter anderem für die Rückführung von Migrantinnen und Migranten in Tunesien in ihre Herkunftsländer oder die Ausstattung der tunesischen Küstenwache – von Booten über Überwachungsanlagen bis hin zum Schwimmunterricht. 

Andere führen den Rückgang der Ankünfte nicht auf das Abkommen zurück, sondern auf die bilaterale Kooperation zwischen Tunesien und Italien. In Tunis erzählt man sich, dass in den letzten zwei Jahren kaum ein Monat ohne offiziellen italienischen Besuch in Tunis vergangen sei. Georgia Meloni und ihre Minister sind in Karthago gern gesehen, denn sie haben attraktive Gastgeschenke im Gepäck: etwa Boote für die Küstenwache oder das Versprechen, dass mehr Tunesier für saisonale Arbeit nach Italien kommen können. 

Italien präsentiert sich als Partner, der dieselbe Sprache wie Tunesiens Präsident spricht. Ein Partner, der nicht auf europäisch definierte Werte insistiert und stattdessen Win-win-Lösungen anbietet. In Tunis erzählt man sich einen Witz: Es gebe nur zwei Frauen, die den sonst so finsteren Saïed zum Lächeln bringen könnten – ­seine Ehefrau und Giorgia Meloni. 

Für diesen Erklärungsansatz spricht auch, dass gerade subsaharische Migranten kaum mehr auf dem Seeweg nach Italien kommen. Tunesier dagegen können weiterhin ablegen: Im Jahr 2024 stellten sie laut UNHCR-Daten 40 Prozent der Ankünfte, während ihr Anteil 2023 noch bei 18 Prozent gelegen hatte. Die meisten von ihnen wollen nicht in Italien blieben, sondern reisen weiter nach Frankreich. „Über die Tunesier hat sich Meloni nie beschwert“, erzählt uns ein Gesprächspartner. 

Andere Gesprächspartner sind überzeugt, dass Tunesien die Ankünfte aus eigenem Interesse gestoppt habe. Präsident Saïed betonte immer wieder, dass Tune­sien weder Transit- noch Zielland sein wolle. Nachdem Hilfsorganisationen ihre Unterstützung für Migrantinnen stark zurückfahren mussten, verschärfte sich die Lage für diejenigen, die aus Subsahara-­Afrika kamen, weiter. Viele von ihnen wurden in die Olivenhaine bei Sfax gedrängt, einer rund 270 Kilometer südöstlich von Tunis gelegenen Hafenstadt.

Das führte immer wieder zu Spannungen mit der lokalen Bevölkerung. Ein Signal an Migranten zu senden, dass von tunesischen Häfen aus kein Weiterkommen nach Europa möglich sei, war daher auch innenpolitisch opportun. 

Noch eine andere Theorie: Der Rückgang der Ankünfte nach dem Sommer 2023 sei vor allem auf die Situation der Migranten zurückzuführen. Diejenigen, die diese Sichtweise vertreten, erklären die zuvor hohen Abfahrtszahlen mit der wachsenden Fremdenfeindlichkeit in Tunesien, dem härteren Vorgehen besonders gegen subsaharische Migranten sowie der Kriminalisierung von humanitärer Unterstützung für sie. Ihre Lebensumstände verschlechterten sich immer weiter. Dass es im Sommer in den Medien hieß, Tunesien werde künftig als Europas „Küstenwache“ agieren, habe zu einer Art Torschlusspanik geführt: Viele Migranten befürchteten, das Tor nach Europa könne sich endgültig schließen, und wagten deshalb noch die Überfahrt. Nach dem Sommer flachte die Dringlichkeit ab, das Wetter wurde schlechter und die Zahl der Überfahrten sank deutlich – so die Theorie. 

Ganz so einfach ist es also mit der von Ursula von der Leyen beschriebenen Kausalität nicht. Ja, seit Unterzeichnung des Deals sind weniger Menschen von Tunesien aus in Italien angekommen. Aber war es wegen des Deals? Wahrscheinlicher ist ein Zusammenspiel der genannten Faktoren. 

Beklemmende Bilder

Neben Bildern und Videos von ankommenden Booten auf Lampedusa prägten im Sommer 2023 Aufnahmen von der anderen Seite des Mittelmeers die Berichterstattung: Bilder aus der tunesischen Wüste – erschöpfte Menschen, ausgesetzt im Nirgendwo, ohne Wasser oder Schutz. Subsaharische Migranten, darunter auch Kinder, die man an der libyschen Grenze sich selbst überlassen hatte. Doch was im Sturm der Entrüstung unterging: Diese Praxis dauerte bereits seit einiger Zeit an. 

Im Februar 2023 ­verbreitete ­Präsident Saïed offen rassistische Verschwörungstheorien. Es gebe einen Plan zur „demografischen Veränderung“ Tunesiens durch Migranten aus Subsahara-Afrika, behauptete er. Was folgte, war eine neue Härte gegen teilweise schon seit Jahren in Tunesien lebende Migranten aus anderen afrikanischen Ländern: Übergriffe, Festnahmen, Zwangsüberstellungen an die Grenze zu Libyen und Lagerzerstörungen. 

Die sich verschärfende Lage war bei der Unterzeichnung der Absichtserklärung bekannt. Das führte aber weder dazu, dass die EU-Kommission eine Prüfung zur Abschätzung potenzieller menschenrechtlicher Folgen des Deals veranlasste, noch zur Festschreibung regelmäßiger Überprüfungen im Abkommen – ein Umstand, den die vom EU-Parlament angerufene Ombudsfrau Emily O’Reilly in ihrem Bericht explizit anprangerte.

Der Deal ist nicht die Ursache der Menschenrechtsverletzungen; er trägt aber zu ihrer Legitimierung bei

Dieselben Sicherheitskräfte, die mutmaßlich für Festnahmen, Wüstenaussetzungen und Auflösungen von Camps verantwortlich waren, wurden umfassend ausgestattet und finanziert. Menschenrechtsunterweisungen fanden zwar statt, allerdings ohne dass es wirksame Sanktionsmechanismen für Menschenrechtsverletzungen in den Verhandlungstext geschafft hätten. 

Zwar ist der EU-Tunesien-Deal, anders als von Medien und NGOs zuweilen dargestellt, nicht die Ursache der Menschenrechtsverletzungen; er trägt aber zu ihrer Legitimierung bei. Mit dem nur vagen Verweis auf Menschenrechte und -würde wird ein klares Signal an die tunesischen Behörden gesendet, dass bei Menschenrechtsverletzungen keine Sanktionen zu erwarten sind. Tunesische Menschenrechtsverteidiger und Aktivistinnen bekommen den Eindruck, dass sie auf Rückendeckung aus Europa nicht vertrauen können – Migra­tionsbegrenzung geht vor.  

Zurück in Berlin macht sich ein Gefühl der Ernüchterung breit. Als Blaupause war der Tunesien-Deal für die meisten unserer Gesprächspartner vor allem eins: eine Enttäuschung. Vom „umfassenden Ansatz“ ist in der Implementierung wenig übrig­geblieben. Zwar kommen weniger Menschen aus Tunesien in Italien an, doch welchen Anteil der Deal daran hat, lässt sich nicht objektiv feststellen. Der Deal wurde mit viel zu heißer Nadel gestrickt, um vermeintlich schnell Ergebnisse zu erzielen.

Damit der Deal als Vorbild taugt, müsste die EU-Kommission die Kritik der Ombudsfrau endlich ernst nehmen und ihre Empfehlungen umsetzen. Die Einhaltung von Prinzipien wie Transparenz und menschenrechtlichen Standards sollte die Mindestvoraussetzung für jede Vereinbarung sein – zumal die imperfekte Schablone bereits in anderen Kontexten angelegt wurde, etwa im EU-Ägypten-Abkommen vom Juni 2024. Umso wichtiger ist eine Nachbesserung der Blaupause. 

Dieser Artikel ist im Rahmen des Projekts „Die Effekte von Migrationszusammenarbeit und -abkommen auf Deutschlands Entwicklungs- und Außenpolitik“ entstanden, das vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung unterstützt wird. Er spiegelt die Meinung der Autorinnen wider, nicht die des BMZ oder der DGAP.