Weltspiegel

26. Juni 2023

Abschreckung in der Grauzone

Russlands Überfall auf die Ukraine macht ein Überdenken traditioneller Abschreckungspolitik notwendig – ein bislang zu wenig diskutierter Aspekt der Zeitenwende.

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Bild: Ein Marineinfanterist trägt den Koffer mit den Nuklearcodes zum Helikopter des Präsidenten
Gegen Angriffe in der Grauzone hilft atomare Abschreckung nicht weiter: Ein Marineinfanterist trägt den „football“, die Aktentasche mit den Nuklearcodes, hinter US-Präsident Joe Biden her, Oktober 2022.
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Ich bin so wütend auf uns, weil wir historisch versagt haben. Wir haben nach Georgien, Krim und Donbass nichts vorbereitet (…), was Putin wirklich abgeschreckt hätte.“ Das schrieb Annegret Kramp-Karrenbauer, damals schon nicht mehr Verteidigungsministerin, am 24. Februar 2022 auf Twitter.

So deutliche Selbstkritik ist in der Spitzenpolitik nicht weit verbreitet, aber was das Urteil Kramp-Karrenauers besonders bemerkenswert macht, ist der Hinweis auf konzeptionelles Versagen: Warum hat unsere Strategie der Abschreckung nicht funktioniert? Und wie können wir das in Zukunft ändern, über den Kriegsverlauf in der Ukraine hinaus?


Aber zunächst: Was ist Abschreckung überhaupt? Was während des Kalten Krieges noch als grundlegendes Konzept der internationalen Politik etabliert war, führt in Deutschland seit Jahrzehnten ein Schattendasein. An deutschen Universitäten werden Grundbegriffe wie Abschreckung und Eskalationsdominanz sowie die zeitgeschichtlichen, praktischen Erfahrungen der Konflikttheorie kaum noch gelehrt. Führende Politikerinnen und Politiker mieden lange das A-Wort, um die Bevölkerung nicht, im wahrsten Sinne, zu erschrecken. Und auch wenn man sich mit den ergrauten Verteidigungsintellektuellen des Kalten Krieges unterhält und viele kluge (alte) Bücher liest, muss man doch zugeben: Abschreckung als Konzept der internationalen Sicherheitspolitik ist von Vagheit und Ambiguität umfangen, hat gar theologische Züge.


Dabei ist die Grundidee denkbar einfach: Abschreckung bedeutet, die Kosten-Nutzen-Kalkulation eines potenziellen Gegners so zu beeinflussen, dass er von bestimmten missliebigen Handlungen absieht. Das geht, indem man entweder die Kosten einer solchen Handlung erhöht oder indem man ihren Nutzen reduziert. Ersteres heißt in der Fachwelt „deterrence by punishment“: Wenn Du mir schadest, werde ich Dich dafür bestrafen – zum Beispiel, indem ich Dir noch größeren Schaden zufüge. Den Nutzen zu reduzieren, heißt „deterrence by denial“: Ich ergreife Maßnahmen, die Deine Angriffe so ins Leere laufen lassen, dass Du besser gleich auf sie verzichtest. Ein Beispiel wäre ein umfassender Schutzschild gegen Raketen.


Schon in diesen groben Einführungssätzen wird deutlich, dass Abschreckung ein Tanz ist – eine Kommunikation zwischen mindestens zwei Akteuren, die sich Zeichen geben über ihre Absichten und die möglichen Folgen ihrer Handlungen. Wie jede Kommunikation unterliegt auch die Abschreckung daher besonderen Unschärfen und Abhängigkeiten, ist anfällig für Fehlwahrnehmungen und Missverständnisse.


Bewährt im Kalten Krieg?

Dennoch hat sie im Kalten Krieg gut funktioniert, insbesondere in der Verhinderung nuklearer Eskalation. Angewendet auf die heutige Lage ergeben sich dennoch viele Fragen aus dieser Abschreckungserfahrung. Am Grundprinzip der wechselseitig garantierten Vernichtung zwischen den USA und Russland hat sich nichts geändert. Obwohl beide Staaten in den 1990er Jahren über 90 Prozent ihrer Atomwaffen abgerüstet haben, bleibt die Möglichkeit der wechselseitigen Vernichtung gewahrt. Daher könnte man es sich leichtmachen und auf die immer noch funktionierende Abschreckung verweisen, schließlich gibt es zwischen Russland und der NATO nach wie vor keinen heißen Krieg.


Allerdings stellen sich damit heute auch alte Fragen neu. Da geht es um Glaubwürdigkeit, Solidarität und Opferbereitschaft. So wie sich Amerika im Kalten Krieg ­fragen musste, ob es bereit sei, für die Sicherheit Berlins eigene Städte wie New York zu riskieren, so gilt das nun ebenso mit Blick auf die Sicherheit Rigas oder Vilnius’. Und auch wenn der amerikanische Nuklearschirm die Letztgarantie der Sicherheit des NATO-Territoriums ist, müssen sich diese Frage im Grunde alle Gesellschaften des Bündnisses stellen. Nur wenn mögliche Angreifer vermuten, dass die NATO-Staaten ihre gemeinsame Sicherheit als unteilbar begreifen, als wirklich gemeinsame Sicherheit, kann die Abschreckung ihr volles Gewicht entfalten.


Diese politischen Fragen werden dringlicher, weil technische Veränderungen neue Unsicherheiten in die Kalkulation der nuklearen Abschreckung tragen. Das liegt vor allem daran, dass die Zweitschlagsarsenale heute leichter zu vernichten sind denn je. Nicht nur, weil sie kleiner geworden sind, sondern auch, weil Angriffswaffen präziser werden, die Trefferquote steigt – auch bei konventionellen, also nichtnuklearen Waffen. Zudem sind U-Boote heute leichter zu orten. Waren nuklear bestückte Raketen früher unter Wasser kaum auszuschalten und daher recht verlässliche Waffen für einen Gegenschlag, gilt dies heute nicht mehr.


Der taktische Vorteil verschiebt sich also zugunsten desjenigen, der zuerst angreift. Eine gefährliche Tendenz, der durch schlagkräftigere (auch konventionelle) Verteidigung ebenso wie Bemühungen um Entspannung und Transparenz begegnet werden muss. Letzteres liegt jedoch nicht im Trend der gegenwärtigen weltpolitischen Logik.


Der russische Vernichtungskrieg gegen die Ukraine verweist aber noch auf andere Probleme. Der Westen muss sich fragen, inwieweit er sich für die Verteidigung bündnisfreier Staaten verantwortlich fühlt. Man könnte schließlich argumentieren, dass der russische Angriff auf die Ukraine kein Zeichen für ein Versagen westlicher Abschreckung war. Die Ukraine ist kein Mitglied der NATO, Beistandspflicht und Abschreckungsschirm erstrecken sich nicht auf ihr Territorium.


Aber es ist zweifelhaft, ob das westliche Sicherheitsinteresse an der Außengrenze der NATO endet. Zumindest für die USA gilt das nicht. Sie unterhalten eine Vielzahl bilateraler Sicherheitsbeziehungen mit Nicht-NATO-Staaten, zum Beispiel mit Südkorea und Japan. Und es lässt sich leicht begründen, warum auch Handelsstaaten wie Deutschland ein überragendes Interesse an der Sicherheit und Stabilität eines internationalen Systems haben, das auf dem Völkerrecht und den Normen der Vereinten Nationen gründet.


Es wäre also darüber nachzudenken, inwiefern die Logik der Abschreckung helfen kann, Stabilität auch jenseits der NATO zu stärken. Dabei darf der Anspruch aber nicht zu weit gestreckt werden, sondern muss auf der sorgfältigen Abwägung von Interessen und Möglichkeiten beruhen. Denn eine Drohung, die sich als hohl erweist, nützt nicht nur dem Angegriffenen nicht, sondern beschädigt auch die Glaubwürdigkeit des Abschreckenden und damit seine stabilisierende Wirkung.


Mehr noch: Eine zeitgemäße Abschreckung muss anerkennen, dass die Gegner des Westens auch NATO-Staaten attackieren – bereits jetzt, täglich. Diese Angriffe bleiben allerdings unterhalb der Schwelle des klassischen Krieges. Die Angelsachsen sprechen von „grey zone activities“, zwischen der schwarzen Zone des offenen Krieges und der weißen Zone der „normalen“ zwischenstaatlichen Konkurrenz. Sie reichen von Desinformation und Hetzkampagnen über Cyberverbrechen wie Diebstahl, Erpressung und Sabotage bis zu mehr oder weniger verdeckter Gewalt gegen Menschenleben, wie bei den Giftmordanschlägen von Salisbury oder den russischen „kleinen grünen Männchen“ auf der Krim 2014. Derartige Angriffe gehen kriegerischer Gewalt oft voraus, begleiten sie, folgen ihr. Der Umgang mit dieser Art der Aggression wird die deutsche Sicherheitspolitik in den kommenden Jahren nicht weniger prägen als der Aufbau schlagkräftiger Truppen im Osten des Bündnisses zur Abschreckung Moskaus.


John Chipman, scheidender Direktor des International Institute for Strategic Studies (IISS), definiert die Angriffe in der Grauzone als „andauernden Test, wie viel Aggression unterschiedlicher Art gegenüber Staaten hingenommen wird. Sie sind der Versuch, Linien des Widerstands zurückzuschieben, Schwächen auszuloten, einseitig neue Rechte festzulegen, Regeln zu brechen, neue Tatsachen zu schaffen und so systematisch taktische Vorteile gegenüber zögerlichen Gegnern zu erzielen.“ Sie sind also nicht (nur) trivial oder „lästig“, sondern sie können Schaden anrichten – von der Zerstörung von Infrastruktur bis zum Verlust von Menschenleben. Wichtig sind aber auch ihre weniger fassbaren Folgen: Vertrauen, gesellschaftlicher Zusammenhalt und politische Glaubwürdigkeit leiden. Auch das hat Auswirkungen auf die geopolitische Machtbalance.


Trotz der vielen Jahre, die westliche Strategen nun über „hybride Bedrohungen“ oder eben Angriffe in der Grauzone nachgedacht haben, bestehen immer noch Unsicherheiten im Umgang mit ihnen. Sie entstehen beispielsweise aus der Schwierigkeit, solche Angriffe überhaupt als gesteuerte Aktion zu erkennen. Damit verbunden ist die Frage der Attribution, also der Schwierigkeit, ihren Urheber und ihre feindselige Absicht nachzuweisen. Gerade im Bereich der Cybersicherheit sind dabei zwar schon Fortschritte erzielt worden, aber eine gewisse Unsicherheit bleibt. Auch deswegen, weil bei Hetzkampagnen, Fake News und ähnlicher psychologischer Operationsführung zuweilen unklar ist, wo die Grenze zwischen freier Meinungsäußerung und fremdgesteuerter Propaganda verläuft. Erschwerend kommt hinzu, dass sich stets Akteure auf die Nadelstiche in der Grauzone verlegt haben, die in offener militärischer oder politisch-wirtschaftlicher Konkurrenz unterlegen gewesen wären. Mit China ist aber ein Akteur entstanden, der den Westen in der Grauzone angreift – und auch darüber hinaus ein formidabler Gegner wäre.


Noch ist nicht klar, was dies für die Strategie des Westens in der Grauzone bedeutet. Aber unstrittig ist, dass in „grauen“ Szenarien Abschreckung nicht schwarz-weiß gedacht werden kann. Das heißt, der Erfolg der Abschreckung misst sich, anders als in nuklearen Szenarien, nicht daran, dass nichts passiert. Erfolgreiche Abschreckung bedeutet vielmehr, dass nicht zu viel passiert, also dass die Wirkung gegnerischer Aktivitäten unter einer akzeptablen Schwelle bleibt.


Das ist eine wichtige Erkenntnis, weil sie bedeutet, dass wir – Politik, Gesellschaft, NATO – uns darauf einstellen müssen, attackiert zu werden. Stets und immerzu, wie derzeit schon im Cyberraum zu beobachten. Es bedeutet auch, dass wir uns nicht irritieren lassen. Angriffe in der Grauzone haben das Potenzial, vom Wesentlichen abzulenken, sie können strategische Fallen sein. So wie viele meinen, dass die amerikanische Reaktion auf den 11. September 2001, insbesondere der Krieg im Irak, eine kostspielige Über­reaktion war, die vor allem den eigentlichen strategischen Herausforderern Iran und China genützt hat.


Wie aber bestimmt man die „akzeptable Schwelle“, bis zu der man Angriffe nicht deutlich beantworten und abschrecken will (oder kann)? Hier schleicht sich wieder die notwendige Ambiguität ein. Denn solche roten Linien, vor allem wenn sie zum Zwecke der Abschreckung und der politischen Positionierung öffentlich kommuniziert werden, bergen Nachteile für den, der sie festlegt. Der wichtigste: Es gibt dem Gegner Freiraum. Bis zur genannten Schwelle, bis zur roten Linie kann er nun folgenlos und sorgenfrei in seinem Sinne agieren. Und er kann beginnen, die rote Linie zu testen – durch kleinere Regelverletzungen, „versehentliche“ Missachtungen und dergleichen. Die rote Linie bindet den, der sie definiert, stärker als den, gegen den sie gerichtet ist.


Das gilt noch in anderer Hinsicht. Denn wenn die rote Linie verletzt wird, ist derjenige, der sie gezogen hat, zum Handeln gezwungen. Sonst verliert er an Glaubwürdigkeit, seine Versprechen und Drohungen – auch in ganz anderen Zusammenhängen – verlieren an Wert und Wirksamkeit. Womöglich findet die Verletzung der roten Linie aber zu einem Zeitpunkt statt, zu dem es gar nicht wünschenswert (oder möglich) erscheint zu handeln. Dann bleibt nur die Abwägung zwischen dem Glaubwürdigkeitsverlust oder einer ungewollten Handlung.


Es spricht also vieles dafür, bei der Abschreckung von „grauen“ Angriffen auf Ambiguität zu setzen. Es ist von Vorteil, wenn der Gegner sich nicht sicher sein kann, ob und in welcher Weise Vergeltung geübt wird. Es wird ihn vorsichtiger und zurückhaltender werden lassen. Andererseits birgt dies die Gefahr, dass der Gegner ungewollt eine Vergeltung auslöst – ist keine rote Linie kommuniziert, kann sie unwissentlich übertreten werden. Auch dann hätte die Abschreckung versagt. Es bedarf also zumindest verdeckter, hintergründiger Kommunikation, um Eskalation und Vergeltung vorzubeugen.


Vier Ideen für bessere Abschreckung

Was bedeuten diese Überlegungen nun für die Sicherheitspolitik Deutschlands? Weil die geostrategische Lage wieder von mehr Wettbewerb zwischen großen, ideologisch verschiedenen Mächten gekennzeichnet ist und auch der Einsatz militärischer Gewalt eine Option zur Durchsetzung von Interessen bleibt, müssen die Kernprinzipien der Abschreckung neu gelernt werden. Richtig angewendet, können sie helfen, Frieden und Stabilität zu fördern. In ihrer militärischen und planerischen Reaktion auf den Überfall Russlands auf die Ukraine haben Deutschland und die NATO das schon beherzigt; in seiner Tragweite ausreichend kommuniziert ist dieser Aspekt der Zeitenwende allerdings noch nicht. Und für den immer wichtiger werdenden Bereich der Grauzone ist Abschreckung noch gar nicht operationalisiert. Vier Vorschläge, wie damit begonnen werden könnte:


Erstens sollte die Öffentlichkeit viel stärker darüber in Kenntnis gesetzt werden, in welchen Konflikten Deutschland steht und zukünftig noch mehr stehen wird. Der Krieg Russlands gegen die Ukraine und das globale Kräftemessen zwischen freien und autoritär geführten Staaten ist nur eine Seite der Medaille; die immer größere Zahl von Konflikten in der Grauzone ist die andere. Es ist die Aufgabe von Regierung und Parlament, aber auch von Wirtschaft, Wissenschaft und Entwicklern, darüber aufzuklären und für Voraussetzungen und Dilemmata zu sensibilisieren, die mit einer funktionierenden Abschreckung und Wehrhaftigkeit einhergehen.


Das ist so wichtig, weil – zweitens – die Mitwirkung der Bürgergesellschaft die Voraussetzung dafür ist, die drohenden Konflikte zu meistern. „Deterrence by denial“ bedeutet auch Resilienz: Es braucht eine Öffentlichkeit, die den unweigerlich kommenden Angriffen zu widerstehen in der Lage ist. Dazu braucht es die richtige Haltung, also auch das Bewusstsein, dass es auf jeden ankommt, Sicherheit nicht allein an die Streitkräfte „ausgesourct“ werden kann. Konkret betrifft das die Einbindung ziviler Fähigkeiten in die gesamtstaatliche Verteidigung, über die Reserve der Bundeswehr hinaus. Aber es erfordert auch mehr politische Bildung, mehr (Medien-)Kompetenz im Umgang mit Angriffen in der digitalen Sphäre und öffentlich geförderte „Rapid Response“-Einheiten gegen Fake News und Propaganda.


Drittens bedarf es einer Konzeptionalisierung der „deterrence by punishment“ in der Grauzone. Wenn wir nicht alle Angriffe hinzunehmen gewillt sind, müssen wir bestimmen, auf welche wir wie reagieren wollen. Nicht alles muss vergolten werden, schon gar nicht mit den gleichen Methoden. Aber wir sollten besser verstehen, was die Schwächen unserer Gegner sind, welche Druckpunkte wir nutzen können. Und welche Instrumente aus Diplomatie, Technologie, Wirtschaft, Kultur usw. verwendet werden können. Dazu gehört auch, unsere eigene Soft Power in der Grauzone zu nutzen, etwa indem unsere Sicht der Dinge auch im Ausland medial verstärkt und die auswärtige Kulturpolitik nicht kaputtgespart wird.


Viertens erfordert erfolgreiche Abschreckung, gerade in der Grauzone, das Miteinander verschiedener Akteure. Nicht nur muss die Zivilgesellschaft eingebunden werden, sondern auch die staatlichen Akteure untereinander – Ministerien, Nachrichtendienste, Polizei und Rettungskräfte, Behörden – müssen in viel geschmeidigeren Austausch treten. Für diese integrierte Sicherheit fehlt es in Deutschland an passenden Strukturen, weil Ressortprinzip, Parteiräson und Föderalismus ihr tendenziell entgegenstehen. Aber Sicherheit durch Abschreckung kann in dieser neuen Zeit nur durch eine gesamtstaatliche Anstrengung gelingen. Aufgeschreckt durch den Krieg in Europa, Naturkatastrophen und Pandemie besteht aber mehr Bereitschaft denn je, diese Anstrengung zu unternehmen. Es ist die Aufgabe politischer Führung, den Weg dahin aufzuzeigen.   

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Bibliografische Angaben

Internationale Politik 4, Juli/August 2023, S. 66-71

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Dr. Patrick Keller ist Vizepräsident der Bundesakademie für Sicherheitspolitik. Er gibt seine persönliche Meinung wieder.

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