Verteidigungswende jetzt!

Trotz mutiger Rhetorik und vielverspechender Schritte dominieren weiterhin nationale Reflexe, die eine genuin europäische Antwort auf den Krieg verhindern. Auf die Zeitenwende muss nun eine europäische Verteidigungswende folgen.

Der russische Angriffskrieg hat die Fähigkeitslücken der Europäer und die chronische Fragmentierung ihrer verteidigungsindustriellen Basis nochmals brutal offengelegt. Ausdruck dessen sind leere Lager, begrenzte Einsatzfähigkeit, Lieferengpässe, fehlende Ersatzteile und Munition. Leidtragende war in erster Linie die Ukraine. Ohne die substanzielle militärische Unterstützung der USA, die bisher etwa ein Drittel höher ausfällt als die der EU, wäre Kiew vermutlich bereits besiegt worden.

Nach Ende des Kalten Krieges haben die Europäer die Friedensdividende einkassiert. Die Armeen aber wurden im Zuge dessen kaputtgespart, und industrielle Egoismen haben die notwendige Konsolidierung und Standardisierung verhindert. Dabei wäre das Einsparpotenzial bei verstärkter gemeinsamer Entwicklung und Beschaffung beachtlich. Der wissenschaftliche Dienst des Europäischen Parlaments schätzte dieses 2019 auf rund 22 Milliarden Euro jährlich, das ist etwa ein Zehntel der kollektiven Verteidigungsausgaben der EU.

Seit Februar 2022 haben die Europäer einige Schritte unternommen, um ihre Verteidigungsfähigkeit und -zusammenarbeit zu stärken. So haben 20 EU-Mitgliedstaaten Erhöhungen ihrer Verteidigungsausgaben angekündigt. Würden die Versprechen eingehalten, stiegen die kollektiven Verteidigungsausgaben der EU bis 2028 um 400 Milliarden Euro. Mit der Europäischen Friedensfazilität (EPF) wurden Kosten von Rüstungslieferungen an die Ukraine in Höhe von 5,6 Milliarden Euro gemeinsam getragen. In Brüssel wird zudem beraten, ob es aufbauend auf der EPF einen längerfristigen Verteidigungsfonds für die Ukraine geben soll. Außerdem wurden neue europäische Initiativen zur Bündelung der Beschaffung und Steigerung der Produktionskapazitäten auf den Weg gebracht. Im Vergleich zu den vergangenen zwei Jahrzehnten erscheinen diese Schritte gewaltig. Angesichts der Zeitenwende sind sie aber bestenfalls ein guter Start. Eine europäische Verteidigungswende erfordert mutigere, darüber hinaus gehende Schritte.

Ausgabeversprechen halten

In einem ersten Schritt müssen sich die ­Europäer endlich an die selbst gesetzten Ausgabenziele halten. Die meisten EU-Staaten, die auch Mitglieder der NATO sind, geben immer noch signifikant weniger als 2 Prozent ihres Bruttoinlands­produkts (BIP) für die Verteidigung aus; 2022 erreichten nur fünf Staaten das gemeinsam verabredete Ziel. Selbst wenn die EU-Mitgliedstaaten ihre Ausgabeversprechen einhielten, lägen sie 2028 durchschnittlich nur bei 1,8 Prozent des BIP.

Dabei hat man sich beim NATO-Gipfel in Vilnius jüngst darauf geeinigt, „dauerhaft mindestens 2 Prozent des BIP“ für die Verteidigung auszugeben. Wie die Bundesregierung dies ohne höhere Steuern oder Schulden umsetzen will, bleibt schleierhaft. Das 100 Milliarden Euro schwere Sondervermögen dürfte zwar dazu führen, dass Deutschland ab 2024 die 2 Prozent erreicht. Wenn es jedoch keine Erhöhung des regulären Verteidigungshaushalts geben soll, wird sich spätestens ab 2027 eine Lücke von etwa 30 Milliarden Euro zum 2-Prozent-Ziel auftun.

Bei der Vorgabe, 35 Prozent ihrer Ausgaben für militärisches Gerät kollaborativ auszugeben, hinken die EU-Staaten ebenfalls hinterher. 2021 lagen sie lediglich bei 21 Prozent. Auch das Ziel, 2 Prozent ihrer Verteidigungsausgaben für Forschung und Technologie auszugeben, verfehlten sie deutlich.

Höhere Verteidigungsausgaben sind notwendig, um die gravierenden militärischen Fähigkeitslücken der Europäer zu schließen, insbesondere wenn sie die Ukraine langfristig unterstützen wollen. Zudem stellen die neuen regionalen Verteidigungspläne der NATO sowie das New Force Model deutlich größere militärische Anforderungen an die NATO-Staaten, substanziell höhere Investitionen sind nötig.

Höhere Verteidigungsausgaben zeigen auch den USA, dass Europa bereit ist, Verantwortung zu tragen. Vor dem Hintergrund der massiven US-Militärhilfe für die Ukraine wird die ungleiche Lastenteilung im Bündnis Thema des nächsten US-Präsidentschaftswahlkampfs sein. Auch innerhalb der NATO wird der Druck auf die Europäer steigen. Informell ist bereits die Rede davon, dass die nächste Generalsekretärin bzw. Generalsekretär aus einem „2-Prozent-Land“ kommen soll.

In Zeiten grassierender Inflation und großen anderweitigen Investitionsbedarfs ist es politisch herausfordernd, eine signifikante Erhöhung der Verteidigungsausgaben durchzusetzen. Allerdings sprechen sich laut Eurobarometer-Umfrage (Anfang 2023) 68 Prozent der Befragten für höhere Verteidigungsausgaben aus. Die derzeitigen Bestrebungen, die EU-Fiskalregeln zu reformieren, könnten bei einer dauerhaften Erhöhung der Verteidigungshaushalte helfen. Der Vorschlag einiger Mitgliedstaaten, die Verteidigungsausgaben gänzlich aus den Schuldenregeln auszunehmen, wird vermutlich nicht umsetzbar sein. Man könnte aber zumindest die gemeinsam getätigten Verteidigungsausgaben ausnehmen. Dies wäre ein Anreiz für die gemeinsame Entwicklung und Beschaffung, die längerfristig zur Einsparung von Steuergeldern führen sollten.

NATO und EU besser verzahnen

Ein Hauptgrund für die Fragmentierung der europäischen Verteidigungspolitik und -industrie ist die mangelnde Synchronisierung der Planungsprozesse und -prioritäten. Es gibt hier zwei übergeordnete Koordinierungsansätze: den Prozess der NATO-Verteidigungs- und den der EU-Planung. In der Theorie sind diese komplementär. Die NATO könnte federführend beim Setzen der Fähigkeitsziele und militärischer Standards sein. Die EU könnte, darauf basierend, Kooperationsprioritäten identifizieren und entsprechende finanzielle Anreize setzen.

In der Praxis verhält es sich mit NATO und EU aber eher wie mit zwei Gehirnhälften, die unzureichend miteinander kommunizieren. Der Konflikt zwischen Zypern und Griechenland auf der einen Seite und der Türkei auf der anderen führt zu unnötigen Blockaden in der Zusammenarbeit und beim Informationsaustausch. Zudem scheitern die Versuche, einheitliche Prioritäten und Standards zu setzen, weil die Mitgliedstaaten sie nicht umsetzen.

Die jüngsten Entwicklungen bieten Gelegenheit, die Gehirnhälften besser zu verbinden. Erstens ist die Überlappung beider Organisationen mit dem NATO-Beitritt Finnlands und dann Schwedens größer denn je. Zweitens ist auf beiden Seiten klar, dass die neue Bedrohungslage auch ein Umdenken bei der Planung erfordert. Denn die Europäer müssen ihre Kräfte besser bündeln und die Industrie braucht Planungssicherheit, um die Produktionskapazitäten hochzufahren. Drittens findet sich im NATO-Kommuniqué von Vilnius eine klare Referenz zur Notwendigkeit einer stärkeren europäischen Verteidigungsindustrie und größerer Kooperation in Europa. Das Timing will es zudem so, dass die EU im Herbst ihren eigenen Kapazitätsentwicklungsplan vorlegt. Hier würde es sich anbieten, die NATO-Ziele und -Pläne aufzugreifen und Kooperationsprioritäten für die EU-Länder abzuleiten.

EU-Initiativen skalieren

Im Zuge einer europäischen Verteidigungswende sollte die Rolle der EU bei der Förderung und Bündelung der Beschaffung gestärkt werden. Der Krieg hat die Tendenz der Europäer verstärkt, Rüstungsgüter schnell und außereuropäisch zu beschaffen. Die polnische Großbestellung südkoreanischer Güter oder die Wahl israelischer und amerikanischer Flugabwehrsysteme für die European Sky Shield Initiative sind prominente Beispiele. Diese Entscheidungen mögen kurzfristig rational sein. Aufgrund der langen Lebens­dauer der Plattformen dürften sie aber zu einer noch stärkeren und zudem andauernden Zersplitterung der europäischen verteidigungsindustriellen Basis führen.

Die EU hat seit Kriegsbeginn drei neue Initiativen angestoßen, um diesem Trend entgegenzuwirken. Mit dem Instrument zur Stärkung der Europäischen Verteidigungsindustrie durch gemeinsame Beschaffung (EDIRPA) will die EU 300 Millionen Euro kurzfristig für die Kofinanzierung der gemeinsamen Beschaffung von Rüstungsgütern bereitstellen. EDIRPA ist bahnbrechend, da erstmals Mittel aus dem regulären EU-Haushalt für die gemeinsame militärische Beschaffung bereitgestellt werden. Doch angesichts des gewaltigen Investitionsbedarfs ist das Budget tatsächlich unbedeutend.

Die Munitionsinitiative, die zweite neue EU-Maßnahme, soll der Ukraine innerhalb eines Jahres eine Million Schuss Artilleriemunition liefern, die europäischen Arsenale auffüllen und höhere Produktionskapazitäten fördern. Der Erfolg der Initiative lässt sich noch nicht abschließend beurteilen, doch ist sie innovativ und könnte als Modell für andere Militärgüter dienen. Ein künftiger Verteidigungsfonds für die Ukraine könnte dafür die Mittel ­bereitstellen.

Die dritte Initiative, das Programm für Europäische Verteidigungsinvestitionen (EDIP), soll auf den beiden anderen Initiativen aufbauen und langfristig Anreize für die gemeinsame Beschaffung und Steigerung von Produktionskapazitäten bieten. Wegen politischen Gegenwinds aus den Hauptstädten und des Mangels an freien Mitteln aus dem laufenden EU-Haushalt hat die Kommission die Veröffentlichung ihres Vorschlags allerdings wiederholt verschoben. Derzeit ist fraglich, ob EDIP noch vor den Europawahlen 2024 auf den Weg gebracht werden kann.

Wenn die oben genannten Instrumente mehr als ein Tropfen auf den heißen Stein sein sollen, müssen sie finanziell aufgestockt werden. Der Vorschlag der Kommission, den Europäischen Verteidigungsfonds im Zuge der Zwischenüberprüfung des EU-Haushalts um 1,5 Milliarden Euro zu erhöhen, wäre ein kleiner Schritt in die richtige Richtung. Für eine echte Hebelwirkung bedarf es aber eines größeren Budgets. Dies wird realistischerweise erst im Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens der EU (2028–2034) umsetzbar sein. Die Mitgliedstaaten sollten sich frühzeitig dafür einsetzen, dass die Mittel substanziell erhöht werden.

Die Schaffung eines schuldenfinanzierten EU-Sondervermögens nach dem Vorbild des Corona-Wiederaufbaufonds mag derzeit ebenfalls unrealistisch erscheinen. Dies könnte aber im Zuge der Diskussionen rund um den nächsten EU-Haushalt erneut in Erwägung gezogen werden. Die US-Präsidentschaftswahlen 2024 könnten den nötigen Anstoß geben.

Ein Binnenmarkt für Rüstungsgüter

Ein struktureller Grund für die Fragmentierung des europäischen Verteidigungssektors ist die Tatsache, dass dieser bislang größtenteils von den Regeln des Binnenmarkts ausgenommen ist. Artikel 346 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU lässt Ausnahmen aus Gründen der nationalen Sicherheit zu. Der Artikel ist eigentlich restriktiv anzuwenden, die Praxis zeigt aber ein anderes Bild. Nur 9 Prozent aller in der EU ausgeschriebenen Projekte gehen an Auftragnehmer aus anderen EU-Ländern, während mehr als drei Viertel national vergeben werden. Die Versuche der Kommission, den übermäßigen Rückgriff auf Artikel 346 zu unterbinden, sind bislang gescheitert. Das Weiterbestehen von 27 europäischen Rüstungsmärkten führt zu Wettbewerbsverzerrungen, Ineffizienzen und Fragmentierung.

Zwei Optionen könnten Abhilfe schaffen. Die erste wäre eine schrittweise Liberalisierung des Rüstungsmarkts. Die Mitgliedstaaten könnten den Geltungsbereich des Artikels einschränken. Die Liste von Rüstungsgütern, auf welche dieser anwendbar ist, könnte auf Güterklassen reduziert werden, die in den Bereich nationaler Schlüsselkompetenzen fallen. Der radikalere, aber vermutlich effektivere Weg wäre eine Streichung der Ausnahmeregelung. Dies könnte durch eine begrenzte Vertragsänderung geschehen, wie etwa beim Europäischen Stabilitätsmechanismus während der Staatsschuldenkrise.

Exportregeln harmonisieren

Ein wettbewerbsfähiger europäischer Rüstungssektor ist auch auf Exporte angewiesen. Die sehr unterschiedlichen nationalen Regularien haben sich wiederholt als Hindernis für die Zusammenarbeit erwiesen. Der auf das Jahr 2008 zurückgehende Versuch, die Rüstungsexportkontrolle über einen gemeinsamen Kriterienkatalog zu harmonisieren, scheitert bis dato an der variablen Auslegung durch die Mitgliedstaaten.

Traditionell stehen sich hier zwei Lager gegenüber: ein von Frankreich angeführtes, das auf weniger restriktive zwischenstaatliche Abkommen setzt, und eines mit Deutschland an der Spitze, das eine möglichst restriktive EU-Rüstungsexportkontrollverordnung entlang der gemeinsam definierten Kriterien bevorzugt.

Allerdings gab es in Berlin jüngst Bewegung zum Thema. So sprach Verteidigungsminister Boris Pistorius etwa davon, dass Rüstungsexporte künftig auch als Teil des strategischen Instrumentariums angesehen werden. In der Nationalen Sicherheitsstrategie heißt es weniger eindeutig, dass man an „der restriktiven Grundlinie festhalten“ wolle, aber neben geostrategischen Herausforderungen sowie Bündnis- und Sicherheitsinteressen auch die Anforderungen einer verstärkten europäischen Rüstungskooperation einbeziehen wolle.

Daraus ließe sich ein zweigleisiger ­Ansatz ableiten. Einerseits könnte man die bereits getroffene trilaterale Vereinbarung zu Rüstungsexporten zwischen Frankreich, Deutschland und Spanien, die mit Blick auf die Entwicklung des Kampfjets der nächsten Generation (FCAS) getroffen wurde, auf weitere Mitgliedstaaten ausweiten. Andererseits könnte man eine EU-Rüstungsexportkontrollverordnung auf den Weg bringen, um eine strengere Einhaltung der gemeinsamen Kriterien durchzusetzen. Diese könnte sich zunächst auf Rüstungsgüter beschränken, die mit EU-Kofinanzierung entwickelt werden.

Mutig führen!

Eine europäische Verteidigungswende entlang dieser fünf Schritte erfordert vor allem eines: mutige politische Führung. Hier sind Frankreich und Deutschland gefragt.

Trotz ihrer proeuropäischen Orientierung hat die Bundesregierung zuletzt keine tragende Rolle in den Debatten zur EU-Verteidigungszusammenarbeit gespielt. Die deutsche Antwort auf die Zeitenwende ist eindeutig transatlantisch, aber weniger klar europäisch. Das zeigt sich auch an der Nationalen Sicherheitsstrategie: Das Leitbild der strategischen Souveränität wird nur in einem Nebensatz erwähnt. Bei der gemeinsamen europäischen Beschaffung und der Harmonisierung der Rüstungsexportkontrolle bleibt es vage. Die ernsthaften deutsch-französischen Verstimmungen der vergangenen Monate verstärken zudem den Eindruck eines Führungsvakuums in Brüssel.

Es ist an der Zeit für eine dezidiert europäische Antwort auf die Zeitenwende. Deutschland muss mit gutem Beispiel vorangehen. Das bedeutet nicht nur, sich glaubwürdig zum 2-Prozent-Ziel zu bekennen, es meint auch einen größeren politischen Einsatz für die gemeinsame Verteidigungspolitik. Dabei gilt es, bei Projekten im Rahmen des Europäischen Verteidigungsfonds mehr Engagement zu zeigen, wann möglich europäisch zu beschaffen und für eine substanzielle finanzielle Ausstattung der entsprechenden EU-Initiativen einzutreten.

Deutschland und Frankreich müssen ihre mittel-, ost- und nordeuropäischen Partner gemeinsam davon überzeugen, dass eine stärkere Europäisierung der Verteidigungspolitik einen echten Mehrwert bietet. Das Zaudern auf beiden Seiten des Rheins zu Beginn des russischen Angriffskriegs hat dort zu einem massiven Vertrauensverlust geführt. Ohne die Unterstützung in Warschau oder Tallinn kann eine europäische Verteidigungs­wende nicht gelingen.

Die ersten Schritte in Richtung einer europäischen Verteidigungsunion – wie die Errichtung des Europäischen Verteidigungsfonds und die Aktivierung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit – erfolgten im Nachgang zur folgenreichen Wahl Donald Trumps. Wenn der russische Angriffskrieg nicht ausreicht, um einen echten Sprung nach vorne zu machen, was denn sonst?