Modell für Milliarden

Gipfel um Gipfel haben Europas Staatschefs in den vergangenen Monaten darum gerungen, die existenzielle Krise der Euro-Zone in den Griff zu bekommen. Dabei ist eines deutlich geworden: Die Europäische Union ist noch weit davon entfernt, ein institutionelles und damit ein politisches Gleichgewicht erlangt zu haben. Dass man der Währungsunion bei Abschluss des Vertrags von Maastricht keinen ausreichend tragfähigen politischen Stützpfeiler eingezogen hatte, wussten damals fast alle Beteiligten. Vermutlich nur wenige hatten indessen damit gerechnet, dass schon zu Beginn des zweiten Jahrzehnts der EWU eine Krise von solcher Wucht ausbrechen würde, dass ihre Fliehkräfte die Existenz der Währungsunion überhaupt gefährden könnten.

Weil nicht sein kann, was nicht sein darf

Leider drängt sich am Ende des zweiten Krisenjahrs der Euro-Zone der Schluss auf, dass der magische Dreiklang aus ökonomischer, politischer und institutioneller Stabilität auch 2012 kaum erreicht werden dürfte. Der Brüsseler Gipfel vom Dezember 2011 war im Kern nichts anderes als eine Zwischen-etappe beim dritten Versuch, das Maastrichter Konzept eines sanktionsbewehrten Regelsystems zur Steuerung der Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten politisch und ökonomisch funktionsfähig zu machen.

Nicht einfacher macht es die Dinge, dass die meisten Staaten der Euro-Zone sich nach wie vor weigern, die EU oder zumindest die Euro-Zone mit den Macht- und Steuerungsmitteln eines föderalen Haushalts inklusive Steuerhoheit und autonomer Schuldenaufnahme auszustatten – oder, anders gesagt, die Währungsunion mit einer föderal konstruierten Fiskalunion abzusichern. Von der CSU in Bayern bis hin zu den Sozialisten in Frankreich pocht man zumindest rhetorisch auf die imperative Wahrung der nationalen Etatsouveränität.

Nun gibt es rund um die Welt eine Vielzahl erfolgreicher föderaler Systeme mit einheitlicher Währung. Ihnen gemein ist, dass man zu einem bestimmten Zeitpunkt ihrer Geschichte zum zwingenden Schluss kam, dass ein gemeinsamer föderaler Haushalt für den Zusammenhalt des Ganzen wie für die Wohlfahrt seiner konstituierenden Teile unerlässlich ist. Noch klammert sich Europa an das Prinzip Hoffnung, dass diese ansonsten allgemein verifizierbare Behauptung für die Euro-Zone nicht gilt – weil nicht sein kann, was nicht sein darf. Die fortwirkende Ablehnung eines ausreichenden föderalen Souveränitätstransfers zwingt die Mitglieder der Währungsunion weiter, auf die Suche nach Alternativkonstrukten zu gehen, die historisch in dieser Form einmalig wären. Im dreizehnten Jahr der Währungsunion wissen wir aber exakt nur eines: Der erste Anlauf, das Maastricht-Konzept politisch und ökonomisch realitätstauglich zu machen, ist 2003 an der Rebellion Deutschlands und Frankreichs gescheitert, der zweite 2010 am Aufstand der Finanzmärkte. Und solange am derzeit angestrebten Reformfahrplan fundamentale Korrekturen fehlen, wird auch der dritte Versuch fehlschlagen.
Vorausgesetzt, dass Ratifizierung und juristische Umsetzung der Brüsseler Beschlüsse wie geplant im ersten Halbjahr 2012 gelingen, lassen sich unter der Vielzahl von Szenarien des Scheiterns zwei kurzfristige Varianten als besonders wahrscheinlich herausgreifen. Entweder kollabiert das neu ausgeschmückte Regelwerk, weil die europapolitischen Machtmittel zur Durchsetzung des gemeinschaftlich verabredeten staatlichen Supersparkurses in Wahrheit nach wie vor fehlen und weil sich viele Staaten der Euro-Zone einer Umsetzung aus politischen und ökonomischen Gründen verweigern, wenn es zum Schwur kommt. Oder aber die fiskalische Rosskur wird dem Patienten tatsächlich verabreicht, verschlimmert aber dessen ökonomischen Zustand so sehr, dass den Staaten die Einnahmen schneller wegbrechen als sie sparen können – womit das System sich selbst ad absurdum und zur Implosion führt.

Eingebauter Selbstzerstörungsmechanismus

Aber auch wenn dank großer politischer Fügsamkeit der Euro-Zonen-Mitglieder oder unerwartet günstiger ökonomischer Entwicklungen keines dieser beiden Szenarien eintreten sollte: In das dritte Maastricht-Konstrukt ist ein immanenter Selbstzerstörungsmechanismus eingebaut. Kein Regelwerk kann auf einem so komplexen, von äußeren Ereignissen so abhängigen Feld wie der Haushaltspolitik ohne politische Entscheidungen auskommen; jedes Steuerungssystem produziert aber im Laufe der Zeit Fehlentscheidungen, speziell dann, wenn es das Zusammenwirken von 17 politisch unabhängigen Haushaltsprozessen regeln soll. Für ein regelgestütztes, zentralistisches Steuerungssystem wie das, woran man derzeit in der Euro-Zone bastelt, sind Steuerungsfehler aber tödlich. Denn sobald die zentralen Steuerungsinstanzen wegen irriger Grund­annahmen falsches Verhalten belohnen und richtiges bestrafen – und dazu wird es kommen – verliert das System an Akzeptanz und Durchsetzungskraft. Eine politische Mehrheit, die Fehlentscheidungen trifft, kann man abwählen. Ein regelbasiertes System, das ähnliches tut, bietet kein derartiges demokratisches Ventil. Damit untergräbt jede Fehlsteuerung dessen Legitimität im Kern.

Jeder Europäer, der derzeit in der Welt politisch oder geschäftlich unterwegs ist, erlebt aus unmittelbarer Anschauung, wie die Instabilität in der Währungsunion den Anspruch Europas schwächt, als politischer Akteur, gar auf globaler Ebene, wahr- und ernstgenommen zu werden. China, Indien oder auch Indonesien müssen in ihren jeweiligen riesigen Währungsgebieten ebenfalls gewaltige ökonomische Spannungen und Divergenzen bewältigen. Die bisherige Unfähigkeit der Europäer, über den eigenen historischen Schatten zu springen und für sich etwas ökonomisch so Einfaches aufzubauen wie eine funktionierende föderale Haushaltsordnung, löst rund um den Globus Unverständnis oder spöttisches Mitleid aus – und die Sorge, dass europäisches Unvermögen die vernetzte Welt abermals einer katastrophalen Krise des Finanzsystems aussetzen könnte.

Europas Einfluss in der Welt hängt unmittelbar von der Stabilität und dem Erfolg seiner inneren Ordnung ab – diese wohl unauflösbare Abhängigkeit hat die jetzige Krise in aller Klarheit offenbart. Zwar hat die gemeinsame Initiative Frankreichs und Großbritanniens in Libyen gezeigt, dass europäische Mittelmächte immer noch in der Lage sind, gemeinsam wichtige Weichenstellungen außerhalb der eigenen Grenzen durchzusetzen. Doch den dominierenden Eindruck europäischer Schwäche hat auch der Sturz Muammar al-Gaddafis nicht korrigieren können, zumal rasch deutlich wurde, wie sehr die führenden Militärmächte der Europäischen Union selbst bei einem vergleichsweise kleinen Einsatz wie der Operation in Libyen von den militärischen Mitteln der USA abhängig bleiben.    

Demografie und ökonomische Aufholjagd der neuen Wirtschaftsmächte werden in den kommenden Jahrzehnten die Neuordnung der globalen Macht­balance weiter vorantreiben – und zwar schneller und tiefgreifender, als die strukturkonservativen europäischen Eliten und Wählerschaften sich dies heute vorstellen möchten. Ob beim prozentualen Anteil an der globalen Wertschöpfung, bei der militärischen Stärke oder bei der Fähigkeit zur strategisch fokussierten, von den Großmächten ernst genommenen Interessenprojektion – nach den klassischen Maßstäben außenpolitischer Macht wird das Gewicht der individuellen Staaten der EU ins Zwergenhafte schrumpfen. Zugleich wird die EU als Ganzes noch Jahrzehnte brauchen, bis ihre politische Integration die volle machtpolitische Entfaltung ihres kombinierten demografischen und ökonomischen Gewichts erlaubt. Um so wichtiger ist angesichts dieser Aussichten der Nachweis, dass Europa mehr kann als den eigenen Niedergang korrekt zu verwalten. Kein anderes großes europäisches Vorhaben eignet sich dazu besser als das Projekt der eigenen Integration.

Britische und andere Kommentatoren irren, wenn sie Europas Beschäftigung mit der Weiterentwicklung der eigenen Ordnung als außenpolitisch kontraproduktive, unnütz Kräfte bindende Nabelschau charakterisieren. Der Aufbruch in die Währungsunion 1999, den zahlreichen Skeptikern zum Trotz, machte rund um die Welt Eindruck und leitete sogar in den selbstverliebten USA eine kurze Phase der respektvollen Beschäftigung mit Europa ein. In Lateinamerika, Afrika und Asien blickten Politiker nach Europa und begannen oder verstärkten eigene regionale Integrationsbemühungen, bei denen das europäische Projekt eindeutig Vorbild oder zumindest wichtigste Inspirationsquelle war. In Europa wurden diese Versuche damals oft belächelt oder zumindest nicht ganz ernst genommen – eine provinzielle Reaktion der Überheblichkeit, die um so dümmer und fahrlässiger war, als sie Europas wichtigstes „Soft Power Asset“ im 21. Jahrhundert ohne Not und Gewinn abwertete.  

Nationalistisches Potenzial

Die Konstruktion eines tragfähigen Ordnungsrahmens für die Euro-Zone ist aber nicht allein eine imperative Voraussetzung zur Wiederherstellung europäischen Prestiges und damit europäischen Einflusses. Sie ist zugleich ein politisch wichtiger, womöglich sogar entscheidender Beitrag zur Entwicklung des 21. Jahrhunderts. Der republikanische Vorwahlkampf in den USA hat wieder einmal vorgeführt, wie groß das nationalistische Potenzial in der politisch und ökonomisch absteigenden, aber noch immer stärksten Macht der Erde ist. Ebenso ist Nationalismus ein politischer Faktor in China wie Indien und anderen aufstrebenden Mächten. Wenn Europas supranationales Integrationsprojekt jetzt an der Weigerung seiner Mitgliedstaaten scheitert, weitere Abstriche bei den Restposten eigener Souveränität zu machen, dann könnte dieses Scheitern leicht als Beleg dienen, dass der Versuch zur Einbindung der Nationalstaaten in supranationale Ensembles generell fehlschlagen und einer neuen Epoche weichen muss, bei der die Nationalstaaten Gegenwart und Zukunft pachten.

Die EU hat global relevanten Pioniercharakter: Das zu erkennen ist kein Ausdruck neokolonialer Attitüde oder naiver Überschätzung europäischer Strahlkraft im ersten nacheuropäischen Jahrhundert. Es ist eine realistische Einschätzung der Tatsache, dass ein Rückschlag oder gar ein Scheitern im europäischen Integrationsprozess auch in Afrika, Asien oder Lateinamerika das politische Gewicht derjenigen stärken würde, die supranationale Integrationsvorhaben als instabile Fehlkonstruktionen ablehnen und in den großen Nationalstaaten die Kernbausteine der globalen Ordnung im 21. Jahrhundert sehen.
Dass China, Indien, Indonesien, Brasilien, vielleicht Südafrika und selbstverständlich auch die USA global bedeutende Akteure der kommenden Jahrzehnte werden, liegt aus heutiger Sicht auf der Hand. Im Licht historischer Erfahrung ist es ebenso evident, dass die radikale Neuordnung globaler Macht nicht frei von zwischenstaatlichen Spannungen bleiben wird. Um so wichtiger ist es deshalb, den Erfolg und damit die Relevanz und Legitimität von supranationalen regionalen Integrationsmodellen zu dokumentieren, die das globale Kräftemessen in andere Dynamiken einbinden als in rein nationale und die somit einen entscheidenden Beitrag dazu leisten, das Nationalprinzip als dominierende politische Ordnungskraft allmählich zu delegitimieren.

Gewiss wäre es vermessen oder unbedarft, den globalen Triumph des europäischen Integrationsmodells vorherzusagen, sofern Europa nur seine jetzige Integrationskrise erfolgreich überwindet. Lateinamerika, Afrika und Asien sind Gegenstand und Gestalter ihrer eigenen Dynamik, bei der das Geschehen in Europa nur ein Faktor unter vielen ist. Auch lässt sich der potenzielle Beitrag Europas weder prognostizieren noch quantifizieren, womit in unserem zahlenfixierten Zeitalter leicht die Versuchung entstehen könnte, aus der quantité ignorée eine quantité négligeable zu machen. Doch so wie es von dümmlicher Arroganz zeugte, den regionalen Integrationsversuchen in anderen Teilen der Welt das Zukunftspotenzial abzusprechen, wäre es ein kontraproduktiver Akt der Selbstunterschätzung, die Vorbilddimension des europäischen Pionierprojekts zu verkennen.

Überwindet die Euro-Zone ihre jetzige Krise, wird Europas Integration wieder zur Inspiration für politisch fortschrittliche Kräfte in anderen Regionen der Welt, dann werden sowohl die Interessen Europas wie die Chancen einer friedlichen globalen Entwicklung im 21. Jahrhundert gestärkt. Scheitert die Euro-Zone, dann wäre dies über die akuten ökonomischen Folgen hinaus ein europäisches Desaster – und ein potenziell folgenschwerer Rückschag für die Perspektiven globaler Friedenspolitik im 21. Jahrhundert. Das Friedensprojekt EU hat auch eine globale Dimension.
 

Thomas Klau ist Senior Policy Fellow und Leiter des Pariser Büros des European Council on Foreign Relations.