Letzte Ölung

Doch so vehement die Regierenden der Golfstaaten einer ökonomischen Diversifizierung das Wort reden, so oft sie das Ende von Energiesubventionen und großzügigen Sozialleistungen verkünden, so halbherzig sind unterm Strich ihre emühungen, diese Pläne in die Tat umzusetzen.

Natürlich: Dass der Staat nicht alles leisten kann, ist mittlerweile bekannt. Oder zumindest, dass es sinnvoll wäre, wenn die Privatwirtschaft mehr Verantwortung für die Produktivität und die Schaffung von Arbeitsplätzen übernähme. Doch die alten Gewohnheiten sind schwer abzulegen. Die Abhängigkeit von Erdöl und -gas bleibt ein Problem für alle Golfstaaten – auch wenn es sich für einige drängender stellt als für andere. Fossile Brennstoffe sind weiterhin eine maßgebliche staatliche Einnahmequelle, auch da, wo die Diversifizierung vergleichsweise erfolgreich war. Die Krux liegt nicht unbedingt in den wirtschaftlichen Möglichkeiten, sondern in der Bereitschaft der Staaten zu handeln. Die Vereinigten Arabischen Emirate etwa bringen mit ihrer dynamisch wachsenden Wirtschaft allerbeste Voraussetzungen für eine Diversifizierung mit. Und doch verlassen sich ihre Regierungen weiter stark auf die Erlöse aus der Öl- und Gasförderung. Hinzu kommt, dass die föderal organisierten Emirate ihre ganz eigenen finanzpolitischen Herausforderungen haben: Ihr Haushalt wird von Abu Dhabi dominiert, von wo aus die Einnahmen an die anderen sechs Emirate verteilt werden.

Das große Schuldenmachen

Überall in den Golfstaaten werden Staatsausgaben als politisches Werkzeug genutzt: Man versucht, durch die Verteilung finanzieller Wohltaten die Unzufriedenheit der Bürger einzudämmen und wirtschaftliche Ungleichgewichte zwischen den Regionen abzufedern. In Ländern, die auf internationalen Kapitalmärkten Schulden in Dollar aufnehmen können, sind die Haushaltsausgaben trotz des Einbruchs der Öleinnahmen hoch geblieben.

Staaten ohne Zugang zu solchen Krediten balancieren auf einem noch schmaleren Grat. Saudi-Arabien ist der Vorreiter darin, den Schuldenstand über Staatsanleihen hochzutreiben. So lässt sich ein ambitionierter Diversifizierungsplan wie die Vision 2030 umsetzen, ohne die Ausgabenprogramme und Konjunkturpakete runterzufahren. Allerdings schafft diese Politik jede Menge Probleme: Bahrain etwa hat seit dem Verfall des Ölpreises Ende 2014 die Währungsreserven seiner Zentralbank mit Krediten gepolstert. Dennoch ist der Stand der Reserven heute so niedrig, dass das Land auf die Hilfe Saudi-Arabiens angewiesen wäre, wenn es zu einer Währungskrise käme.

Die Folge sind zyklische Effekte in den Volkswirtschaften der Golfstaaten: Das Wirtschaftswachstum hängt weitgehend von staatlichen Erlösen aus der Erdölförderung ab, die wiederum den heimischen Banken zur Kreditvergabe zur Verfügung gestellt werden. In Zeiten hoher Einnahmen und im Windschatten großer staatlicher Bau- und Infrastrukturprojekte vergeben die Banken und Finanzinstitutionen vergleichsweise großzügig Kredite. Wenn die Ölpreise niedriger sind, erleben die Volkswirtschaften einen Abschwung, der dann durch schuldenfinanzierte Konjunkturprogramme und Investitionen abgefedert wird.

So sind Haushaltsdefizite seit 2014 für Länder wie Bahrain und Oman zur Regel geworden. Sie erwirtschaften deutlich geringere Erträge aus Erdöl und -gas als ihre Nachbarn und haben gleichzeitig erhebliche Zahlungsverpflichtungen – besonders, was die Gehälter der Beschäftigten im öffentlichen Dienst betrifft.

Nun liegt es in der Natur der Sache, dass Diversifizierungsprogramme langfristig angelegt sind. Sie benötigen kontinuierliche staatliche Unterstützung, damit es gelingt, neue Industriezweige zu entwickeln, Infrastrukturen aufzubauen und Arbeitskräfte auszubilden. Damit sind die Regierungen in der Pflicht, die Schaffung eines dynamischen Privatsektors voranzutreiben, der Arbeitsplätze und später auch Steuereinnahmen generieren kann.

Da trifft es sich gut, dass die Politik in den Golfstaaten heute wesentlich mutiger ist als noch vor einigen Jahren. So legten die Verantwortlichen erstmals verifizierbare empirische Daten vor, mit deren Hilfe ihre Bürger die Fiskal- und Arbeitsmarktpolitik der eigenen Regierung mit den Nachbarländern vergleichen können. Die Rechenschaftspflicht der Regierung wird Teil des politischen Prozesses – und das auf Initiative der autoritären Monarchien selbst. Zwar ist nie ganz auszuschließen, dass steigende Ölpreise den Reformimpuls wieder schwächen. Und es besteht immer die Gefahr einer regionalen Konfrontation, etwa mit dem Iran, die extreme politische Maßnahmen rechtfertigen könnte. Doch im Allgemeinen geht der Trend in Richtung Reform.

Das alte Ressourcenmodell hat ausgedient

Diese Reformen haben allerdings weniger mit einem echten Bedürfnis der Herrscher nach politischer Liberalisierung zu tun als mit der schlichten Erkenntnis, dass das Wirtschaftsmodell der Ressourcenabhängigkeit nicht mehr funktioniert. Die Bevölkerungen der Länder am Golf sind gewachsen, die jungen Menschen erwarten Aufstiegsmöglichkeiten, und die Regierungen können es sich einfach nicht mehr leisten, ihre expansive Haushalts- und Wohlfahrtspolitik ohne zusätzliche Einkommensquellen fortzusetzen.

Da die Politik offen für neue Ideen ist, bieten sich auch neue Möglichkeiten für private Investoren und nichtölbasiertes Wachstum. Investitionen in erneuerbare Energien erschaffen einen neuen Industriezweig und helfen den Regierungen, an ausländisches Kapital und Know-how zu kommen. Die Elektrizitäts- und Wasserbehörden von Dubai und Abu Dhabi sowie Saudi-Arabiens Ministerium für Energie, Industrie und Bodenschätze haben kürzlich Ausschreibungsverfahren für Solar-Photovoltaik-Projekte gestartet. Das Interesse bei internationalen Investoren und Produzenten war groß. Die Auftraggeber erhielten Angebote, die neue Weltrekorde in Sachen günstige Solar-Photovoltaik-Energie aufstellten. Die Eröffnung zweier neuer Häfen in Oman, Suhar und Duqm, sowie des neuen Hafens von Hamad in Katar schafft zusätzliche Möglichkeiten für regionalen Austausch und Integration – trotz der derzeit teils schwierigen Beziehungen der Golfstaaten untereinander.

Oman hat vergleichsweise lange gebraucht, um eine Entwicklungsstrategie für seine Industrien und Häfen auszuarbeiten, doch mittlerweile beginnt sie, Früchte zu tragen. Der Hafen von Suhar ist ein gutes Beispiel: Er wurde gleichzeitig zu einem Logistikzentrum und zur Sonderwirtschaftszone erklärt, um ausländische Direktinvestitionen anzulocken. In Montagewerken für Automobile, Hüttenwerken und Ölraffinerien entstehen neue Arbeitsplätze, Lagerhäuser für landwirtschaftliche Produkte sichern die Lebensmittelversorgung.

Suhar ist allerdings ein überschaubares Projekt, vergleicht man es mit der neuen Industriestadt, die in Duqm entsteht. Die Finanzierung Duqms ist stark von China abhängig; die Nachbarländer sind mit kleineren Beiträgen beteiligt, Saudi-Arabien etwa mit 200 Millionen Dollar. Der China-Oman Industrial Park ist eine maßgefertigte Stadt innerhalb einer Sonderwirtschaftszone mit veranschlagten Kosten von 10,7 Milliarden Dollar. Die Finanzierung soll über chinesische Unternehmen und Kredite laufen. In diesem Park will man Autos, Solarpaneele, petrochemische Produkte und Zubehör für die Ölförderung produzieren; er wird über eigene Kraftwerke und Meerwasserentsalzungsanlagen verfügen. Öl- und Gasprojekte sowie Eisenbahnen sind ebenfalls Teil des Plans; sie sollen sich von Duqm bis Dhofar im Süden Omans erstrecken. In Dhofar wird die VAE-­Retortenstadt Masdar in eine große Windkraftanlage investieren.

Eine Nummer kleiner geht es im winzigen Bahrain zu. Hier sind es die geringeren Produktions- und Lebenshaltungskosten, die einen nicht unerheblichen Wettbewerbsvorteil bilden. Es gibt neue Investitionen in die Fertigungsindustrie, darunter eine große neue Fabrik zur Nahrungsmittelproduktion, die die Region beliefern soll. Und im Zuge des immer härter werdenden Wettbewerbs unter den Golfstaaten um Investitionen in neue Technologien hat Amazon Web Services erst kürzlich eine neue Niederlassung in Bahrain angekündigt.

Dann ist da noch der Tourismus, der gerade einem Land wie Saudi-Arabien neue Möglichkeiten bietet. 2017 machte die Tourismusindustrie mitsamt der Einnahmen, die sie indirekt generierte, nach Angaben des World Travel & Tourism Council bereits 9,4 Prozent des saudischen BIP aus (siehe dazu auch den Beitrag von Laura Alho auf Seite 58 ff.). Gleichzeitig erlebt die Kunst- und Medienproduktion am Golf einen Aufschwung, vor allem in den Emiraten. Staatlich finanzierte Medienunternehmen treiben diesen Aufschwung voran. Da ist etwa die Abu Dhabi Media Group. Sie produziert lokale Inhalte, die auf Plattformen wie Netflix ein globales ­Publikum erreichen sollen. Die Kreativindustrie wächst, und sie wird getragen von jungen Unternehmern, die soziale Medien, traditionelle Kunstmärkte und neue Räume zum Ideenaustausch und Coworking nutzen.

Diversifizierung soll am Golf ein Wachstum ohne Erdöl ermöglichen, sie soll es dem Staat aber auch erlauben, sich einigen seiner sozialen Verpflichtungen zu entziehen – ohne den Repressionsapparat aufzugeben. Deshalb haben die Regierungen diesen Kurs willig eingeschlagen, und ihre Bürger haben sich ihm – bisher – gefügt. In naher Zukunft sind allerdings schmerzhafte Einschnitte zu erwarten, da die Lebenshaltungskosten in den Golfstaaten steigen. Familien werden mehr für Bildung, medizinische Versorgung, Strom und Transport ausgeben müssen; die Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt dürfte größer werden. Und: Der demografische Wandel wird nicht nur die Art und Weise betreffen, wie man seinen Lebensunterhalt verdient, sondern auch die Einstellung der Bürger zum Staat. Die derzeitigen Bemühungen um wirtschaftliche Reformen und Diversifizierung könnten neue politische Ansichten, neue Interessengruppen und neue Bedürfnisse nach politischer Partizipation auf den Plan rufen. Die weitere Reise könnte noch unruhig werden.

Karen E. Young, Resident Scholar/AEI, lehrt politische Ökonomie des Nahen Ostens an der George Wa­shington University und der Johns Hopkins School of Advanced International Studies.