01. Dezember 2006

Herausforderung Klimawandel

Wie weiter nach Kyoto? Der OECD-Generalsekretär fordert neue internationale Initiativen

Die globale Erwärmung stoppen – dies ist eine der
wichtigsten und dringendsten Zukunftsaufgaben. Dazu bedarf es internationaler
Abstimmung und Zusammenarbeit einerseits, nationaler Anpassung und Reformen
andererseits. Niemand, fordert der Generalsekretär der OECD in diesem Beitrag,
darf sich der Verantwortung entziehen.

Kostenpflichtig

Die Wissenschaft ist sich einig. Im letzten Jahrhundert ist die globale Durchschnittstemperatur um etwa 0,2 Grad Celsius pro Jahrzehnt gestiegen. In den letzten 15 Jahren haben wir die zehn heißesten Jahre seit Beginn der meteorologischen Aufzeichnungen erlebt.

Der Zusammenhang mit der zunehmenden Konzentration von Kohlendioxid und anderen Treibhausgasen in der Atmosphäre ist nicht mehr ernsthat zu bestreiten. Nie waren sie in den vergangenen 650 000 Jahren höher als heute. Allein seit 1970 sind die CO2-Emissionen weltweit um rund 60 Prozent gestiegen, und schon bis 2030 werden sie um weitere 60 Prozent steigen, wenn wir nicht entschieden gegensteuern.

Nicht nur die ökologischen Belastungen, auch die ökonomischen und sozialen Kosten des Klimawandels sind enorm. Dies gilt für die direkten Folgekosten von Klimaereignissen – man denke nur an den Hurrikan Katrina und die seit Jahren steigenden unwetterbedingten Ausgaben der Versicherer und Rückversicherer. Es gilt aber auch für Anpassungsinvestitionen, etwa wenn Deiche zum Schutz vor häufiger auftretenden extremen Wetterereignissen erhöht werden müssen. Klimawandel ist also kein Thema nur für Klimaforscher, es ist eine politische Herausforderung erster Ordnung.

Nicht handeln wird teuer

Der ehemalige Chefökonom der Weltbank Sir Nicholas Stern hat in einem viel beachteten Bericht aufgezeigt, dass die Folgeschäden des Klimawandels die Weltwirtschaft in eine tiefe Depression führen könnten. Sie könnten die wirtschaftlichen Schäden, die die beiden Weltkriege und die Weltwirtschaftskrise Anfang des 20. Jahrhunderts verursacht haben, in den Schatten stellen. Wie auch immer man zu dieser Einschätzung stehen mag, die Analysen der OECD decken sich mit wichtigen Schlussfolgerungen des Berichts: Wir können durch relativ moderate Investitionen, die wir heute und in den kommenden Jahren tätigen, helfen, katastrophale Konsequenzen und weit größere Kosten in der Zukunft abzuwenden. Nichthandeln dagegen wird teuer, zu teuer.

Doch warum werden diese Investitionen, die solch hohe Renditen abwerfen, nicht getätigt? Offensichtlich haben wir es mit einer schweren Form von Marktversagen zu tun. Klima ist, wie die Ökonomen sagen, ein „öffentliches Gut“. Wer als Einzelner in den Schutz des Klimas investiert, sei es ein einzelner Haushalt, ein einzelnes Unternehmen, ein einzelner Staat, kann bislang die Vorteile nicht vollständig privatisieren. So genannte „Trittbrettfahrer“ profitieren von der Verbesserung, ohne zu zahlen. Die Folge ist, dass weniger investiert wird als erforderlich. Politik sollte dazu beitragen, solches „Marktversagen“ zu verhindern oder zu korrigieren; national, also innerhalb einzelner Länder, aber auch international, also zwischen einzelnen Volkswirtschaften. Gelänge dies nicht, müssten wir von „Politikversagen“ sprechen.

Ein politischer Rahmen ist vorhanden

International bietet die von 189 Ländern ratifizierte UN-Konvention zum Klimawandel (UNFCC) den Rahmen für weltweiten Klimaschutz. Mit dem Kyoto-Protokoll der UNFCC haben sich 35 Industriestaaten und die EU darauf verpflichtet, die Emissionen von Treibhausgasen bis 2012 auf durchschnittlich 95 Prozent des Niveaus von 1990 zu reduzieren. Dies war ein wichtiger erster Schritt, aber keineswegs ehrgeizig genug. Es müssten nicht nur mehr Länder solche Verpflichtungen eingehen, auch die Emissionen müssten noch viel drastischer sinken. Auf der UN-Klimakonferenz in Nairobi wurden diese Themen zwar diskutiert, ein Durchbruch aber wurde noch nicht geschafft. Dabei ist Eile geboten.

Für die Nach-Kyoto-Phase ab 2012 brauchen wir dringend ein internationales Übereinkommen, das alle großen Volkswirtschaften umfasst. Dies ist wichtig, um die Kosten für alle Länder und Industrien möglichst gering zu halten und die Wettbewerbsfähigkeit nicht zu beeinträchtigen. Studien der OECD haben gezeigt: Je mehr Länder und Sektoren in eine solche Vereinbarung einbezogen werden, desto geringer werden die Kosten für die notwendigen Maßnahmen sein. Die USA sind derzeit der größte Emittent von Kohlendioxid, haben aber das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert. Auch andere große Emittenten von Treibhausgasen wie China, Indien und Brasilien müssen an Bord gebracht werden. Rund drei Viertel des bis 2030 zu erwartenden zusätz-lichen CO2-Ausstoßes entfallen auf solche Schwellen und Entwicklungsländer. Außerdem müssen die derzeitigen Unterzeichner des Klima-Protokolls ihre Verpflichtungen auch tatsächlich einhalten.

Technologische Potenziale ausschöpfen!

Viele der Technologien, die für eine Stabilisierung des Klimas benötigt werden, gibt es bereits oder sie werden in naher Zukunft zur Verfügung stehen. Die Internationale Energieagentur (IEA), eine Schwesterorganisation der OECD, hat in ihrem jüngsten Weltenergieausblick aufgezeigt, was möglich wäre: Nimmt man nur die Maßnahmen, die bereits mehr oder weniger ausgearbeitet in den Schubladen der Ministerien liegen, dann ließen sich bis 2030 die CO2-Emissionen um 16 Prozent gegenüber dem derzeitigen Trend verringern. Etwa zwei Drittel dieser Einsparungen wären durch verbesserte Energieeffizienz beim Endverbrauch zu erreichen, also durch Fahrzeuge, Beleuchtungssysteme, Haushaltsgeräte usw., die bei gleicher Leistung weniger Energie verbrauchen. Allein für die elektrische Beleuchtung, die weltweit fast 20 Prozent der Stromerzeugung in Anspruch nimmt, könnte der Verbrauch um 38 Prozent durch den Einsatz effizienterer Technik reduziert werden. Die Investitionen, die für diese Einsparungen nötig wären, würden sich schnell amortisieren. Ein Euro, der in effizientere Elektrogeräte investiert wird, erspart zwei Euro Investitionen in Stromerzeugung und verteilung. Selbst wenn es das Problem Klimawandel nicht gäbe, wäre es töricht, diese Möglichkeiten nicht zu nutzen.

Darüber hinaus gibt es eine ganze Reihe technologischer Optionen, die unter den gegebenen Rahmenbedingungen noch nicht mit CO2-intensiven Alternativen konkurrieren können. Auch dieses Potenzial müssen wir ausschöpfen. Der Stern-Report, aber auch Studien der IEA haben aufgezeigt, dass mit moderaten Investitionen und neuen Technologien die CO2-Emissionen trotz weltweit steigender Nachfrage nach Energiedienstleistungen drastisch gesenkt werden könnten. Auch diese Investitionen würden sich auszahlen, denn sie würden immense Schäden in der Zukunft vermeiden.

Marktwirtschaftliche Anreize geben!

Wir müssen also einen ökonomischen Ordnungsrahmen schaffen, der sicherstellt, dass gesamtwirtschaftlich sinnvolle Investitionen auch tatsächlich erfolgen. Dazu brauchen wir auf Dauer einen gemeinsamen Preis für die Nutzung der Atmosphäre als Depot für Treibhausgase. Ein weltweiter Preis für CO2 würde helfen, für die Länder gleiche Wettbewerbsbedingungen zu setzen und so der Befürchtung entgegentreten, dass Klimaschutz die Konkurrenzfähigkeit der eigenen Industrie gefährden könnte. Handelssysteme für Emissionsrechte existieren bereits in einer Reihe von Ländern, doch werden solche Instrumente nur dann einen wirklich wesentlichen Beitrag zum Klimaschutz leisten können, wenn sie international miteinander verbunden sind. Es wäre vermessen, schon jetzt an ein alle Länder umfassendes Handelssystem zu denken. Wichtig aber ist, dass die Erfahrungen, die mit den Handelssystemen in der EU, aber auch in den USA, gewonnen wurden, möglichst bald zusammengeführt werden. Die OECD hat hierzu jüngst Studien vorgelegt.

Neben dem Emissionshandel können aber auch durch andere marktwirtschaftliche Instrumente Anreize zum Klimaschutz gesetzt werden. Viele OECD-Länder bedienen sich hier bereits eines breiten Spektrums von Energie oder CO2Steuern. Vielfach existieren aber auch Steuervergünstigungen und Subventionen mit klimaschädlichen Nebeneffekten, wie Pendler oder Kohlesubventionen. Sie sollten überprüft, geändert oder ganz abgeschafft werden. Auch in Schwellen- und Entwicklungsländern muss verstärkt darauf geachtet werden, dass öffentliche Finanzsysteme, auf der Einnahmen wie auf der Ausgabenseite, klimaverträglich gestaltet sind und mit marktwirtschaftlichen Mechanismen Anreize für klimaschonendes Wirtschaften geboten werden.

Wettbewerbs und Verteilungswirkungen beachten!

Dabei müssen Regierungen sich natürlich auch mit verbreiteten Klagen über mögliche Wettbewerbsnachteile auseinandersetzen. Die Arbeiten der OECD haben jedoch gezeigt, dass CO2-Steuern selbst energieintensive Industrien oft in geringerem Maße belasten als allgemein befürchtet und dass der Gesamteffekt solcher Steuern auf die Wirtschaft in aller Regel positiv ist. Statt einzelne Branchen von CO2-Steuern auszunehmen, könnte Unternehmen durch gezielte Maßnahmen geholfen werden, sich an die neuen Rahmenbedingungen anzupassen. So könnten Einnahmen aus der CO2-Steuer an die betroffenen Branchen zurückgeführt werden, ohne deren Wirksamkeit zu gefährden. Um Unternehmen ausreichend Zeit zur Anpassung an neue Technologien zu geben, empfiehlt es sich allerdings, Umwelt oder Klimasteuern schrittweise über einen vereinbarten Zeitraum hinweg einzuführen. Auch für die privaten Haushalte lassen sich mögliche negative Verteilungswirkungen häufig kompensieren, zum Beispiel dadurch, dass Hilfen für klimaschonende Investitionen geboten werden.

Klimapolitik darf nicht Anliegen nur der Umweltpolitiker bleiben. Auch in anderen Politikfeldern muss die Klimarelevanz systematisch zu einer wichtigen Dimension der Gestaltung und Beurteilung werden. Dies ist offensichtlich für die Energie und Verkehrspolitik, muss aber auch für andere Bereiche bis hin zur Außenpolitik gelten. Vor allem in die Entwicklungspolitik muss Klimaschutz stärker integriert werden. Viele Entwicklungsländer werden besonders schwer unter den Folgen des Klimawandels zu leiden haben. Gleichzeitig haben sie weniger Mittel als die Industrieländer zur Verfügung, um darauf zu reagieren. Der Kampf gegen den Klimawandel muss deshalb Teil des wirtschaftspolitischen Mainstreams und der internationalen Entwicklungshilfe werden. Auch hier haben die Arbeiten der OECD gezeigt, dass zwar ein Großteil der staat-lichen Entwicklungshilfe in Infrastrukturprojekte, Landwirtschaft und andere durch Klimawandel anfällige Sektoren fließt. Den möglichen Auswirkungen des Klimawandels, sei es dem Anstieg des Meeresspiegels in Bangladesch oder dem Abschmelzen der Gletscher in Peru, wird aber zu wenig Beachtung geschenkt. Sowohl Geberinstitutionen als auch die Entwicklungsländer selbst müssen lernen, den Klimaschutz bei der Entwicklungsplanung zu berücksichtigen. Schon einfache Veränderungen wie ein längerer Zeitrahmen für die Bewertung der Projekte oder die Berücksichtigung von Klimaschutz in Umweltverträglichkeitsprüfungen wären ein großer Fortschritt.

International lassen sich Fortschritte freilich nur erreichen, wenn jedes einzelne Land auch tatsächlich internationale Vereinbarungen konsequent umsetzt und konkrete Fortschritte realisiert. Die OECD hat mit ihrem System von Prüfberichten (Peer Reviews), in denen sich die Mitgliedsländer regelmäßig gegenseitig beurteilen, ein effektives Instrumentarium geschaffen, um den jeweiligen Stand der nationalen Politiken zu beurteilen. Es zeigt Stärken und Schwächen auf und ermöglicht den Ländern, sich über Bestpractice-Erfahrungen auszutauschen. Die Empfehlungen dieser Berichte geben eine Orientierung für noch anstehende Reformen. Peer Reviews werden inzwischen nicht nur für OECD-Länder erstellt, sondern zunehmend auch für wichtige Nicht-OECD-Länder. So wird in Kürze der erste OECD-Umweltprüfbericht China veröffentlicht, der eine systematische Bestandsaufnahme der enormen umwelt und klimapolitischen Herausforderungen Chinas liefert. Gleichzeitig werden viele Bereiche aufzeigt, in denen bereits wichtige Fortschritte erzielt wurden, und wo weitere erreicht werden können.

Klimawandel ist eine globale Herausforderung. Wir können ihr nur wirksam begegnen, wenn wir international besser zusammenarbeiten und national konkrete Reformen durchsetzen. Die OECD leistet hierzu wichtige Beiträge. Sie ist als internationale Organisation mit primär wirtschaftspolitischer Orientierung besonders geeignet, dafür zu sorgen, dass die Thematik in den Mainstream der internationalen Politikgestaltung integriert und im Zusammenspiel verschiedenster Fachpolitiken umfassend angegangen wird.

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Bibliografische Angaben

Internationale Politik 12, Dezember 2006, S.48‑52

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