Goodbye? Hello!

Das Vereinigte Königreich hatte schon immer ein ambivalentes Verhältnis zur europäischen Integration. Selbst als Winston Churchill 1946 zu der Schaffung der Vereinigten Staaten von Europa aufrief, um Frankreich und Deutschland aneinander zu binden, stellte der gerade abgewählte Premier klar, dass Großbritannien ein unterstützender, aber unabhängiger Partner eines solchen Gebildes sein würde.

Zu Großbritanniens Beitritt zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft kam es 1973, erst 16 Jahre nach der Unterzeichnung der Römischen Verträge, und er wurde nur zwei Jahre später in einer britischen Volksabstimmung auf die Probe gestellt. Der Sozialcharta, die ursprünglich auf 1961 datiert, trat das Land erst 1997 bei. Und natürlich ist Großbritannien der Wirtschafts- und Währungsunion und dem Schengen-Abkommen über gemeinsame Außengrenzen fern geblieben. Bei der Vertiefung der Integration mit dem übrigen Europa gingen britische Politiker stets vorsichtig und in kleinen Schritten voran.

Ablehnende Öffentlichkeit

Der Grund dafür ist ganz einfach. Die öffentliche Meinung in Großbritannien stand der EU-Mitgliedschaft stets ablehnender gegenüber als in anderen EU-Staaten (siehe Grafik auf S. 73). Die Divergenz der Einstellungen ist heute so groß wie seit Mitte der achtziger Jahre nicht mehr. Seit der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht 1992 gab es nur zwei Jahre, in denen die Briten in der EU-Mitgliedschaft mehr Vor- als Nachteile sahen.

Diese Haltung hat sich in jüngster Zeit verhärtet. 2008, 2009 und 2010 erklärten 50 Prozent der von Eurobarometer befragten Briten, dass Großbritannien von der EU-Mitgliedschaft nicht profitiere.1

Darüber hinaus sprachen sich im Juli 2012 bei einer Umfrage des ­Meinungsforschungsinstituts YouGov 67 Prozent der Befragten für eine Volksabstimmung über die EU-Mitgliedschaft Großbritanniens innerhalb der nächsten Jahre aus. Fast die Hälfte (48 Prozent) gaben an, dass sie dann für einen Austritt stimmen würden; nur 31 Prozent wollten für einen Verbleib in der EU votieren.2

Obwohl häufig betont wird, dass Europa auf der Liste der Themen, die die britischen Wähler umtreiben, nicht gerade an oberster Stelle steht – nur einer von 20 Wählern nennt es spontan als ein wichtiges Thema, mit dem sich Großbritannien intensiv beschäftigen sollte3  – sind die Meinungen klar, wenn man nach einem Urteil fragt. Neue Forschungsergebnisse des Institute for Public Policy Research (IPPR) haben gezeigt, dass die Briten genug haben von – ihrer Ansicht nach – Einmischungen in das britische Rechtssystem, der undurchschaubaren Natur der Entscheidungsprozesse in Brüssel, von den finanziellen Kosten, die mit der EU-Mitgliedschaft verbunden werden, und von hohen Einwandererzahlen.4

Und tatsächlich: Der „europaskeptischen“ UK Independence Party (UKIP), die den Austritt aus der EU propagiert, ging es nie besser. Bei den Europawahlen 2009 kam die vormalige Splitterpartei mit 16,5 Prozent der Stimmen auf Platz zwei. 2012 erreichte sie bei Lokalwahlen das beste Ergebnis ihrer Geschichte und kam kürzlich bei zwei Unterhaus-Nachwahlen ebenfalls auf Platz zwei. Einige Kommentatoren glauben, dass UKIP bei den Europawahlen 2014 von allen Parteien am besten abschneiden könnte.5

Deshalb setzen Abgeordnete aus den Reihen der Konservativen Partei Premierminister David Cameron immer stärker unter Druck, gegenüber „Europa“ einen härteren Kurs einzuschlagen. Im Oktober 2011 verweigerten sich 81 Abgeordnete der Tories der Parteidisziplin und stimmten im Unterhaus für einen Antrag, der eine Volksabstimmung über die EU-Mitgliedschaft vor Mai 2013 forderte. Dazu wird es wahrscheinlich nicht kommen, aber es dürfte dennoch nicht mehr lange dauern, bis Großbritannien ein EU-Referendum in der einen oder anderen Form abhalten wird. Die Frage ist, was die Frage sein wird.

Das 2011 verabschiedete EU-Gesetz (European Union Act) hat einen „Referendums-Automatismus“ geschaffen: Jede zukünftige Änderung von EU-Verträgen führt nun – wie in Irland – automatisch zu einer Volksabstimmung. Darunter könnten Vertragsänderungen fallen, die die Krise der Euro-Zone beseitigen sollen und nur Staaten betreffen würden, die den Euro als Währung nutzen. Auch eine Bankenunion, sofern Großbritannien gegen sie kein Veto einlegt, würde mit großer Wahrscheinlichkeit ein Referendum auslösen; ein solches wird ja selbst in und für Deutschland diskutiert.

Von Cameron wird in naher Zukunft eine Rede erwartet, in der er die europapolitischen Positionen seiner Partei darlegt. Seit Monaten gibt es Spekulationen über diese immer wieder verschobene Rede: Cameron werde der britischen Öffentlichkeit für die Zeit nach den nächsten Unterhauswahlen, die im Mai 2015 anstehen, eine Volks­abstimmung über eine Neuverhandlung des britischen Verhältnisses zu Europa anbieten, einschließlich der „Rückholung“ einiger an die EU abgetretenen Kompetenzen, die das britische Außenministerium derzeit in einer umfassenden regierungsinternen Studie (Review of the Balance of Competences) zusammenstellt. Das mag Wunschdenken sein.

Schon in der Opposition brachte David Cameron Angela Merkel und andere Parteiführer europäischer Mitte-Rechts-Parteien gegen sich auf, als er entschied, die Konservative Partei aus der EVP-Fraktion im Europaparlament herauszulösen und die neue Fraktion der „Europäischen Konservativen und Reformisten“ zu gründen – eine Ansammlung von „Verrückten, Antisemiten, Klimawandel-Leugnern und Homophoben“, wie es der stellvertretende Premierminister Nick Clegg von den britischen Liberaldemokraten (seit 2010 Camerons Koalitionspartner) einmal formulierte.6

Guter Wille geht zur Neige

Seit seinem „Veto“ beim Treffen des Europäischen Rates im Dezember 2011 hat sich Camerons Verhältnis zu anderen europäischen Regierungschefs noch verschlechtert. Tatsächlich gibt es keinen Grund zu der Annahme, dass die europäischen Mitgliedsstaaten bereit sein könnten, mit Großbritannien über ein neues Sonderverhältnis zu verhandeln. Oder wie ein Mitglied des Europäischen Parlaments, die britische liberaldemokratische Abgeordnete Sarah Ludford, im Oktober 2012 warnte: „Guter Wille gegenüber Großbritannien geht in Europa schnell zur Neige.“7  Und laut EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso gibt es auf dem europäischen Festland keinerlei Unterstützung für die „Repatriierung von Kompetenzen“ nach Großbritannien.8

Sollte es dazu kommen, würde ein Referendum über eine Veränderung der EU-Verträge, die Großbritannien nicht betrifft, oder über eine Rückholung von Kompetenzen die britische Öffentlichkeit wahrscheinlich eher verärgern, denn ihr würden Fragen gestellt, die sie nicht wirklich interessieren. Wie bei den jüngsten Wahlen lokaler Polizeipräsidenten (Police and Crime Commissioners) könnte die Wahlbeteiligung sehr niedrig ausfallen; das Ergebnis – ob positiv oder negativ – hätte nur wenig demokratische Legitimität.

Sofern das Referendum nach der Lösung der Krise in der Euro-Zone stattfindet, wäre es deshalb viel besser, wenn das britische Volk ernst genommen und ihm eine klare „In or Out?“-Frage (EU-Mitgliedschaft: Ja oder Nein?) gestellt würde. Dies wäre die einzige Formulierung, die große Teile der politischen Meinung und Öffentlichkeit zufrieden stellen und ihr das Gefühl geben könnte, bei der grundlegenden Frage des britischen Verhältnisses zur EU ein echtes Mitspracherecht zu haben. Eine Volksabstimmung unter solchen Vorzeichen wäre zudem ein Katalysator für proeuropäische Stimmen innerhalb jeder der großen politischen Parteien, der Wirtschaft, der Interessenverbände und den Medien, sich zu einer positiven und sachlich geführten „Ja“-Kampagne zu verbinden und zu erklären, warum Großbritannien in der EU bleiben sollte. Würde diese Koalition mobilisiert, könnte sie die öffentliche Diskussion, die derzeit von den „Euroskeptikern“ dominiert wird, neu ausrichten.

Die Beweislast läge dann bei den Befürwortern eines Austritts, die erklären müssten, warum es Großbritannien außerhalb der EU besser gehen würde. Wie der polnische Außenminister Radek Sikorski in seiner Rede im Blenheim Palace nahe Oxford im September 2012 warnte,9  wäre die britische Regierung wohl kaum in der Lage, ein Abkommen mit der EU auszuhandeln, das ihr die Vorteile der Mitgliedschaft im Gemeinsamen Markt ohne irgendwelche politischen oder finanziellen Kosten sicherte, denn viele Europäer dürften „einen Groll gegen ein Land hegen, das ihrer Ansicht nach aus selbstsüchtigen Gründen die EU verlassen hat“. Laut einer wissenschaftlichen Studie könnte ein Austritt das Vereinigte Königreich 2,25 Prozent des Bruttoinlandprodukts kosten.

Vor kurzem skizzierte der frühere Premierminister Tony Blair einige der Argumente, die eine Ja-Kampagne bei der Formulierung einer neuen Begründung für die EU-Mitgliedschaft nutzen könnte, die sich eher um Macht als um Friedenserhalt dreht. 2020 dürfte Großbritannien nur noch die neuntgrößte Volkswirtschaft der Welt sein – 2000 war es noch die viertgrößte. Der einzige Weg zu einem Platz am Tisch der Großen mit China, Indien und den USA führt in der Zukunft über die EU. Oder wie Blair es formulierte: „In dieser neuen Welt braucht man das Gewicht der EU, um die Macht der anderen auszubalancieren. Das gilt für die Wirtschaft, den Handel, die Verteidigung, die Außenpolitik und für globale Herausforderungen wie den Klimawandel. Die Mitgliedschaft gibt uns ein kollektives Gewicht, das wir alleine nicht haben.“10

Neben einem klaren Referendum daheim sollte die britische Politik weitere Reformen in Brüssel anstreben. Dass sich die Labour-Partei kürzlich dissidenten Konservativen in der Forderung nach bedeutenden Kürzungen des EU-Budgets für 2014–2020 anschloss (und damit Cameron eine Parlamentsniederlage beibrachte), hat für einige Irritationen gesorgt. Vielleicht wurde zu wenig getan, um dem Brüsseler Establishment diese Haltung zu erklären; aber angesichts einer kritischen Öffentlichkeit ist es schwierig, höhere Ausgaben für eine Organisa­tion zu rechtfertigen, die von Inkompetenz und hausgemachten Skandalen geplagt wird: Der Europäische Rechnungshof hat sich mehrfach geweigert, EU-Mittel freizugeben; Gelder der Strukturfonds wurden verschwendet; in einigen Bereichen wie dem der Gemeinsamen Agrarpolitik ist die Politik der EU diskreditiert und kontraproduktiv, während verhätschelte Parlamentsabgeordnete, die zwischen Brüssel und Straßburg pendeln, zu Witzfiguren geworden sind, die den Steuerzahlern teuer zu stehen kommen. Mehr denn je fühlen sich die britischen Wähler von der EU für dumm verkauft.

Einsparungen für neue Projekte

Cameron wird nicht alle seine Forderungen durchsetzen können, wenn er Anfang 2013 zur nächsten Verhandlungsrunde über den EU-Haushalt reist. Aber es wäre wünschenswert, wenn Einsparungen bei den Strukturfonds und weniger verzerrenden Agrarzahlungen dafür verwendet werden könnten, Staaten an der Peripherie der Euro-Zone bei strukturellen Reformen ihrer Wirtschaft zu helfen, die Ressourcen für gemeinsame Forschungs- und Entwicklungsprojekte aufzustocken und eine EU-weite Industriestrategie zu erarbeiten, um Kapitalmärkte wiederzubeleben und auszuweiten. Letztere könnten genutzt werden, um große europäische Infrastrukturprojekte in den Sektoren Transport, Energie und Informationstechnologie zu finanzieren. Ein neuer EU-Kommissar für Wachstum sollte dieses Programm beaufsichtigen.

Weniger Gedanken hat man sich in Großbritannien bislang über Möglichkeiten gemacht, das so genannte „Demokratiedefizit“ der EU zu beheben. Man geht heute fast zwangsläufig davon aus, dass sich die Parteigruppierungen im Europäischen Parlament im Vorfeld der nächsten Europawahlen auf einen gemeinsamen Kandidaten als Kommissionspräsidenten einigen werden. Ob Cameron den Kandidaten der größten Parteigruppierung Ende 2014 im Rat akzeptieren wird oder nicht, wird Bände über sein Bekenntnis und das seiner Partei zur Stärkung demokratischer Verantwortlichkeit in Europa sprechen.

Allerdings könnte die britische Regierung Bemühungen unterstützen, nationalen Parlamenten eine größere Rolle bei der Überprüfung neuer europäischer Gesetzgebung sowie der Überarbeitung und Rücknahme alter Regeln zu geben. Tatsächlich könnte sie ihre eigene Liste zu verändernder EU-Regulierungen erstellen, wenn ihre Überprüfung des bisherigen Kompetenztransfers 2014 abgeschlossen ist. Sie wird wahrscheinlich auch weiterhin eine Europapolitik der „variablen Geometrie“ betreiben, falls europäische Staaten sich für eine tiefere Integration entscheiden. Ausschlag­gebend wird dabei aber sein, dass jede Zentralisierung von Macht in der ­Euro-Zone von größerer Verantwortlichkeit begleitet wird. Beispielsweise könnten Kommissare dazu verpflichtet werden, zweimal im Jahr nationalen Parlamenten über die Aktivitäten der ganzen Kommission zu berichten. Dies geschieht bereits in einigen Staaten (nicht aber in Großbritannien) und ist ein wichtiges Instrument für Parlamente, bei Entwicklungen hinter verschlossenen Türen in Brüssel auf dem Laufenden zu bleiben.

Großbritanniens Verhältnis zu der EU ist kein einfaches. Weder die britischen Institutionen noch die meisten Regierungen haben genug getan, um trotz klarer Faktenlage die Vorteile einer fortgesetzten Mitgliedschaft zu erläutern. Im Ergebnis entstand ein Vakuum, in dem Missstände aufgebauscht werden und Mythen eher geglaubt wird als Tatsachen.

Die Staaten der Euro-Zone mögen in Großbritanniens existenzieller EU-Debatte eine unnötige Ablenkung in ökonomischen Krisenzeiten sehen. Nichtsdestoweniger ist es wichtig, die Strömungen der öffentlichen Meinung zu verstehen, die diese Debatte notwendig machen. Wer will, dass Großbritannien in der EU bleibt, sollte alles tun, um Reformen innerhalb der EU voranzubringen, die Wachstum und Demokratie fördern. Dann wäre es für proeuropäische Stimmen in Großbritannien leichter, für die Sache Europas einzutreten.

Will Straw ist Associate Director des Institute for Public Policy Research (IPPR) in London

• 1http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb76/eb76_tablesresults_…
• 2http://yougov.co.uk/ news/2012/07/11/europe-cameron-wily-wilson/
• 3http://www.ipsos-mori.com/Assets/Docs/Polls/Issuesindexoct12topline.pdf
• 4http://www.ippr.org/publication/55/9862/staying-in-a-reform-plan-for-br…
• 5http://yougov.co.uk/news/2012/04/30/camerons-nightmare/
• 6http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/cameron-and-brown-get-tou…
• 7Reported in http://www.economist.com/node/21564246
• 8Reported in http://davidmiliband.net/speech/the-future-of-europe-economics-politics…
• 9http://www.londyn.polemb.net/files/pdf/The%20Blenheim%20Palace%20Speech…
• 10http://www.tonyblairoffice.org/news/entry/tony-blair-urges-uk-to-shape-…