Gar nicht machtlos

Dass das Grundgesetz dem Bundespräsidenten als Lehre aus dem Scheitern der Weimarer Republik nur wenige Kompetenzen gegeben hat, ist hinreichend bekannt. In der Regel wird dieser Verzicht auf jede „hard power“, also auf unmittelbar wirksame Machtbefugnisse, auf die Innenpolitik bezogen, einschließlich der nicht vorhandenen Befehlsgewalt über die Streitkräfte.  Der Einfluss des Staatsoberhaupts auf die internationale Politik steht weniger im Fokus, dabei sind doch die Auslandsreisen ein geradezu konstituierendes Merkmal der Tätigkeit eines Bundespräsidenten.

Horst Köhler brachte es in sechs Jahren auf 30 Staatsbesuche und rund 70 andere Auslandsreisen. Christian Wulff wurde in gut eineinhalb Jahren zu etwa 50 Besuchen im Ausland empfangen,  Joachim Gauck kam auf rund 100, Frank-Walter Steinmeier bisher schon auf gut 50. Was aber passiert auf diesen Reisen, von militärischen Ehren und fast monarchischem Protokoll einmal abgesehen? Oft ist das mediale Echo, über eine kurze Meldung und ein paar bunte Bilder hinaus, gering. 

Dabei geht es sehr wohl um politische Inhalte, der nur scheinbar machtlose Präsident verfügt international zumindest über nicht zu unterschätzende „soft power“, im besten Fall sogar über beachtliche „smart power“. Sein Einfluss auf die Außenpolitik ist nicht zu unterschätzen. Es kommt auf die Ambitionen des Amtsträgers an – und darauf, wie viel Platz man ihm lässt. 

Heimlicher Außenminister?

Manchmal ist der Bundespräsident eben doch eine Art Neben-Außenminister, ob er will oder nicht. Es war Anfang Mai 2017.  Steinmeier, noch keine zwei Monate im Amt, besuchte Israel. Es war für ihn die erste große internationale Herausforderung in der neuen Funktion. Ausgerechnet sein Nachfolger als Außenminister, Sigmar Gabriel, ohne dessen geschicktes Taktieren um das höchste Amt im Staate Steinmeier wohl nie als Bundespräsident hätte reisen können, hatte zwei Wochen vorher in Jerusalem schwere Verstimmung ausgelöst.  Weil er Friedensaktivisten der Gruppe „Breaking the Silence“ traf, sagte Ministerpräsident Benjamin Netanjahu ein Treffen mit Gabriel ab.

Steinmeier meisterte diese diplomatische Herausforderung souverän, kaum vorstellbar, wie es einem außenpolitisch unerfahrenen Staatsoberhaupt ergangen wäre. Schon auf dem Flug nach Israel demonstrierte er seine umfassende Aktenkenntnis und seine penible Vorbereitung des Besuchs. Zum Auftakt schlenderte er mit Präsident Reuven Rivlin demonstrativ locker durch die Jerusalemer Altstadt.  Am Sonntag traf er dann Netanjahu, der sichtlich um eine Deeskalation bemüht war.  Er nahm es auch nicht krumm, dass Steinmeier für eine streitbare Demokratie „ohne Sprechverbote“ warb. «Das Volk hat viele Stimmen - Vielstimmigkeit ist der Sauerstoff der Demokratie», sagte der Gast aus Berlin, und natürlich konnte man das als Kritik an Netanjahu verstehen.  

Die Leute von „Breaking the Silence“ sah Steinmeier aber nicht. Nur eine kleine Gruppe der Journalisten, die ihn begleiteten, begegneten einem der Aktivisten an einem Kiosk auf ein Bier. Es war ein spannendes Gespräch. Ganz in der Nähe begrüßte der Bundespräsident währenddessen im Garten des deutschen Hospizes seine Gäste – entspannt in seiner nun wieder komplett repräsentativen Aufgabe. Am nächten Tag fuhr er in die Palästinensergebiete weiter, als erster Bundespräsident besuchte er das Grab von Palästinenserführer Jassir Arafat.   

Steinmeier traf in der Nähe von Tel Aviv auch die Schriftsteller Amos Oz und David Grossman zu einem Gespräch, auch sie als klare Regierungsgegner bekannt.  Netanjahu nahm es hin. Der Besuch war gerettet, die deutsch-israelischen Beziehungen zumindest für den Moment stabilisiert.  Immerhin – denn da hätte auch etwas schief gehen können.

„Steinmeier ist sicher eine besonderer Fall“, erinnert sich der damalige Staatssekretär im Auswärtigen Amt, Walter Lindner, seit April 2019 Botschafter in Neu Delhi. Fast ohne Unterbrechung wechselte der ehemalige SPD-Spitzenpolitiker vom Amt des Außenministers in das des Staatsoberhaupts. Er kannte alle Dossiers des AA und fast alle Gesprächspartner, die er nun auf seinen Reisen traf. „Wenn beide Seiten geschickt vorgehen, dann können sie sich gut ergänzen“, sagte Lindner mit Blick auf Steinmeier und Gabriel und den heiklen Israel-Besuch. Aber: „Der Bundespräsident kann nicht als eine Art Oberaußenminister Regierungshandeln ersetzen.“

Auch das hat es gegeben - zumindest den Versuch dazu.  Ein Blick gut acht Jahre zurück: „Wulff ist Deutschlands heimlicher Außenminister“, schrieb im Dezember 2010 die „Welt“. Da war Christian Wulff noch nicht lange im Amt – und sollte es auch nicht mehr lange bleiben. Doch das konnte damals noch niemand wissen. „Jerusalem, Warschau, Istanbul: Christian Wulff glänzt auf internationalem Parkett“, lobte das Blatt. Wulff selbst beschrieb damals das Verhältnis von Außenpolitik zu Innenpolitik in seinem Amt mit 60 zu 40.  Das hatte gewiss auch mit den nicht gerade glänzenden Auftritten des damals amtierenden Außenministers Guido Westerwelle zu tun.  Und mit einer Kanzlerin, die dem Mann im Schloss Bellevue innenpolitisch wenig Raum gab. Da kann die internationale Politik zum willkommenen Spielfeld werden.

Von richtigen und falschen Signalen

Noch im Jahr der Reaktorkatastrophe von Fukushima 2011 besuchte Wulff dann den Unglücksort, sprach mit Überlebenden und Helfern und versprach deutsche Unterstützung.  Zeichen der Solidarität zu setzen mit Ländern in der Krise oder im Umbruch ist ein Schwerpunkt der Arbeit eines Bundespräsidenten, nicht nur für Christian Wulff.

Solidarität und Unterstützung für deutsche Soldaten in Auslandseinsätzen ist auch so ein klassisches Betätigungsfeld. Wie schwierig das sein kann, erlebte im Mai 2010 Horst Köhler bei seinem Abstecher nach Afghanistan. Dass sich der damalige Präsident Hamid Karsai beschwerte, weil das deutsche Staatsoberhaupt nur die Bundeswehr im Lager Masar-i-Scharif besuchte, nicht aber die Hauptstadt Kabul, war bekanntermaßen noch das kleinere Problem.

Eine Woche später trat Köhler zurück, ein bis dahin einmaliger Vorgang in der Geschichte der Bundesrepublik, weil ein Interview auf dem Rückflug mit Verzögerung für Wirbel gesorgt hatte. Köhler hatte den Eindruck erweckt, er befürworte Militäreinsätze der Bundeswehr im Ausland auch wegen deutscher Wirtschaftsinteressen. Ein gutes Jahr später stattete Köhlers Nachfolger Wulff dann übrigens Karsai in Kabul einen regelrechten Staatsbesuch ab.

Von Anfang an war die außenpolitische Rolle des Staatsoberhaupts erstaunlich unklar. Bemerkenswert etwa,  dass Theodor Heuß als erster Bundespräsident schon fast sieben Jahre im Amt war, bevor er 1956 seinen ersten Staatsbesuch antrat – nach Griechenland.  Einladungen aus Frankreich, Großbritannien oder den USA gab es nicht, da überbrachte  Prinz Ernst August von Hannover die herzliche Einladung des griechischen Königs Paul. Niemand sonst wollte den ersten Mann des neuen westdeutschen Staates sehen, notwendig schien es jedenfalls keinem auch der westlichen Partner.  

Erst mit den Nato-Beitritt 1955 änderte sich das ein Stück weit. Bis 1959 schaffte Heuß dann noch Reisen  in die Türkei, nach Italien und in den Vatikan, nach Kanada und in die USA, schließlich auch nach Großbritannien.  Zum ersten Staatsbesuch in Frankreich brach erst Heinrich Lübke auf, es war bereits das Jahr 1961.

Da hatten sich Bundeskanzler Konrad Adenauer und Präsident Charles De Gaulle schon mehrfach gesehen, das erste Mal 1958. Beim deutsch-französischen Freundschaftsvertrag 1963 spielte der Bundespräsident ebenso wenig eine Rolle wie später, als die engen Beziehungen zwischen Helmut Schmidt und Valery Giscard D‘Estaing, zwischen Helmut Kohl und Francois Mitterrand und auch zwischen Angela Merkel und Nicolas Sarkozy das Verhältnis der beiden ehemaligen Erzfeinde prägten.    

Reisen nach Frankreich und zu den europäischen Institutionen in Brüssel gehören dessen ungeachtet damals wie heute zum Pflichtprogramm des Bundespräsidenten. Als der Parteilose Joachim Gauck im März 2012 den gescheiterten und aus dem Amt gejagten Wulff ablöste, war das nicht anders. Allerdings ging Gaucks erste Reise nach Polen, ein bewusstes Signal auch dies. Der Antrittsbesuch in Paris folgte erst drei Monate später. In seinen fünf Jahren als Bundespräsident brachte es Gauck auf elf Reisen nach Polen, aus den unterschiedlichsten Anlässen – vom Rockfestival in Küstrin im Sommer 2012 bis zum 70. Jahrestag der Befreiung des Konzentrationslagers Auschwitz im Januar 2015.

Mehr Verantwortung – aber wie genau?

Ausgerechnet der Nicht-Politiker Gauck schaffte es besser als andere,  in seiner Amtszeit Spielräume in der Außenpolitik zu nutzen. So kritisierte er im April 2014 bei seinem Staatsbesuch in der Türkei unmissverständlich Defizite bei Demokratie und Rechtsstaatlichkeit.  Als Präsident Recep Tayyip Erdogan darauf erbost reagierte („Er denkt wohl, er sei immer noch ein Pastor“), reagierte Gauck gelassen:  „Ich habe getan, was meine Pflicht ist.“

Das vielleicht wichtigste außenpolitische Statement – und eine seiner folgenreichsten Reden - war dann die Gedenkveranstaltung zum 75. Jahrestag  des Beginns des Zweiten Weltkriegs am 1. September 2014 in Danzig.  Der Ukraine-Konflikt erschütterte vermeintliche Friedens-Gewissheiten in Europa, die russische Annexion der Krim lag erst wenige Monate zurück.  „Die Geschichte lehrt uns, dass territoriale Zugeständnisse den Appetit von Aggressoren oft nur vergrößern“, warnte der bekennende Antikommunist und Russland-Kritiker Gauck. „Wir werden Politik, Wirtschaft und Verteidigungsbereitschaft den neuen Umständen anpassen“, sagte er.

Die klare Position wurde auch als Kritik an der damals kompromissbereiteren Politik von Kanzlerin Merkel und Außenminister Steinmeier gelesen. Und sie folgte konsequent auf die Forderung Gaucks auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Januar desselben Jahres, Deutschland müsse endlich "mehr Verantwortung übernehmen". Gemeint war eine stärkere Rolle in der Außen- und Sicherheitspolitik – ein Statement, das für Gaucks fünfjährige Amtszeit von zentraler Bedeutung blieb. Das gilt ungeachtet der Kritik an den vagen Formulierungen, die auch schon mal als „Universal-Geschwurbel“ geschmäht wurden (Thorsten Benner in der IP 2/2019)

Nicht gänzlich frei

Zurück zur Danziger Rede. Mehrere Historiker warfen Gauck danach vor, er gieße „Öl ins Feuer“ und trage zur weiteren Eskalation des Konflikts bei. Ungeklärt ist bis heute, ob und inwieweit Gauck seinen Redetext mit der Kanzlerin abgestimmt hatte. Das Präsidialamt betonte, es gebe vor solchen Reisen immer einen “intensiven Austausch“ mit der Bundesregierung. Was blieb, war die Debatte darüber, ob Gauck sich in Danzig zu weit aus dem Fenster gelehnt habe.

Dieser Meinung war ganz offensichtlich auch der CSU-Politiker Peter Gauweiler. Der Bundespräsident habe das Recht, seine Meinung frei zu äußern, aber er bestimme nicht die Richtlinien der Politik, sagte er. Gauweiler soll es auch gewesen sein, der wenig später den Wissenschaftlichen Dienst des Bundestags mit einem Gutachten über die außenpolitischen Kompetenzen des Bundespräsidenten beauftragt hat.

Das schmale Papier legt sich nicht wirklich fest, aber trifft doch einige bemerkenswerte Feststellungen: Der Bundespräsident sei in seinen Äußerungen nicht gänzlich frei, „sondern wegen der Verfassungsorgantreue verpflichtet, keine ,Nebenaußenpolitik‘ zur Bundesregierung zu betreiben“. Hieraus könne sich „im Einzelfall auch die Pflicht zu einer engen Abstimmung von Äußerungen, insbesondere im Bereich der Außenpolitik, ergeben.“

Dass Gauck gerade im Verhältnis zu Russland willens war, alle Spielräume seines Amtes zu nutzen, wurde schon 2013 klar, als es den Konflikt um die Krim und die Ostukraine noch gar nicht gab. Vor russischen Gästen bei der Potsdamer Begegnung am 3. Juni kritisierte Gauck „Defizite der Rechtstaatlichkeit“ und sprach von einem „imperialen Gestus“, der aufklärerische Diskurse behindere. Der „Spiegel“ nannte dies damals einen „Tabubruch“. Dass Gauck dann Anfang 2014 nicht zu den Olympischen Winterspielen nach Sotchi reiste, war nur konsequent. Eine Russland-Reise gab es in seiner fünfjährigen Amtszeit bis März 2017 nicht.   

Der Bundespräsident als Held

Vor diesem Hintergrund wird auch verständlich, wie schwierig der Staatsbesuch in China im März 2016 für Gauck war. Nicht genug, dass er, sichtlich mit einiger emotionaler Anspannung, unweit vom Platz des Himmlischen Friedens das in Peking besonders knallige Zeremoniell der militärischen Ehren  ertragen musste. Dort, wo wenige Monate vor der friedlichen Revolution in der DDR 1989 die Proteste gegen das kommunistische Regime blutig niedergeschlagen wurden. 

Bei seiner Rede vor Studenten in Schanghai  begab sich Gauck auf eine heikle Gratwanderung. Immer wieder nahm er Bezug zur DDR-Geschichte und damit zu seiner eigenen Vita. Die DDR sei ein Staat gewesen, der sein
„eigenes Volk entmündigte, einsperrte und jene demütigte, die sich dem
Willen der Führung widersetzen.“ Damit war offensichtlich auch das Regime in Peking gemeint. Ob dies seine chinesischen Zuhörer wirklich verstanden, wurde damals allerdings auch von manchen Begleitern Gaucks bezweifelt. 

Wenig später setzte er aber noch einen starken eigenen Akzent. Überraschend und gegen den Willen der chinesischen Staatssicherheit traf er in der
deutschen Botschaft mit renommierten Anwälten und Menschenrechtlern
zusammen. „Ich hoffe, es hilft», sagt der Anwalt Shang Baojun. «Der
Bundespräsident ist ein Held.“ Immerhin. Gut zwei Jahre später arrangierte auch Gaucks Nachfolger Steinmeier ein Treffen mit Menschenrechtlern in Peking. Damit die chinesische Führung keine Gelegenheit zum Protest hatte, fand das Gespräch unmittelbar vor dem Rückflug nach Berlin auf dem Weg zum Flughafen statt. 

Beispiele für das beherzte Ausmessen ihrer außenpolitischen Spielräume gaben Bundespräsidenten auch schon Jahrzehnte früher. Roman Herzog war es , und nicht der damalige Bundeskanzler Kohl, der 1994 zum 50. Jahrestag des Warschauer Aufstands in Polen, um „Vergebung“ dafür bat, was Deutsche  den Nachbarn angetan hatten. Später machte er den 27. Januar, den Tag der Befreiung des Konzentrationslagers Auschwitz, zum offiziellen Gedenktag und trug damit bis heute zur kontinuierlichen Auseinandersetzung mit den Verbrechen des Nationalsozialismus bei.

Als Nachfolger Gaucks versuchte Steinmeier ziemlich schnell, in der Russland-Politik ein anderes Zeichen zu setzen, allerdings mit begrenztem Erfolg. Im Oktober 2017 reiste er als erster Bundespräsident in sieben Jahren nach Moskau . Dort traf er nicht nur Präsident Wladimir Putin, sondern auch Menschenrechtler der Organisation Memorial, denen er „Dank und Anerkennung“ zollte. Steinmeier sprach von „offenen Wunden“ im bilateralen Verhältnis.  Putin aber ließ ihn auflaufen und lobte lediglich die guten Wirtschaftsbeziehungen.  Auf deutsche Kritik an Russlands Rolle im Ukraine-Konflikt ging er nicht ein.

„Bleibende Verantwortung“

Es klappt halt nicht immer mit der außenpolitischen Gestaltungsmacht. Der Politikwissenschaftler Karl-Rudolf Korte würdigt den Bundespräsidenten dennoch als  „internationalen Türöffner“. In seinem aktuellen Buch „Gesichter der Macht – Über die Gestaltungspotenziale der Bundespräsidenten“ schreibt er über das Staatsoberhaupt: „Im Vergleich zur Kanzlerin sind die internationalen Gestaltungsmöglichkeiten extrem überschaubar, aber sie sind viel differenzierter und latent politischer als es die protokollarischen Rituale auf den ersten Blick nahelegen.“

Ohne große Bescheidenheit formuliert es das Bundespräsidialamt: „Der Bundespräsident nutzt seine Kontakte ins Ausland und zu internationalen Institutionen, um an der Lösung globaler Probleme mitzuwirken. Hierzu zählen etwa die Wahrung des Friedens, die Terrorbekämpfung, der Schutz von Umwelt und Klima.“

Dass dabei auch die Verbrechen während der nationalsozialistischen Herrschaft und im Zweiten Weltkrieg ein immer wiederkehrendes Thema sind,  demonstrierte Steinmeier zum 80. Jahrestag des Kriegsbeginns in Polen. Wie Roman Herzog 25 Jahre zuvor bat er am 1. September um Vergebung für Deutschlands historische Schuld. „Und ich bekenne mich zu unserer bleibenden Verantwortung“, fügte er hinzu.

Nun also Staatsbesuch in Italien am 19. und 20. September. Erst Ende August hatte Steinmeier in Fivizzano an deutsche Verbrechen erinnert. Italiens Staatspräsident Sergio Mattarella sagte damals: «Italien ist Ihnen dankbar dafür, dass Sie heute hier sind.»
Keine schlechte Voraussetzung für den bevorstehenden Besuch in Rom und Neapel. Auch die Tatsache, dass der rechtsextreme Hardliner Matteo Salvini der Regierung in Rom nicht mehr angehört, und Italiens Sozialdemokraten wieder mitregieren, dürfte die Gespräche erleichtern. Ein gemeinsames Bekenntnis zu Europa ist nach dem Regierungswechsel in Rom jedenfalls möglich geworden.

Thomas Lanig war Auslands- und Bundeskorrepondent der Deutschen Presse-Agentur dpa. Er hat Bundespräsidenten auf insgesamt 65 Reisen begleitet.