Die Geopolitik der Technologie

Dieses Problem könnte mit einem anderen blinden Fleck der IB-Theorie zu tun haben: Technologie. IB-Theorie ist weitgehend technologiefrei. Zwar ist klar, dass es einen Zusammenhang zwischen dem Einsatz von Technologien, der Steigerung der Produktivität, Wirtschaftswachstum und schließlich militärischer Macht gibt (zwischen 60 und 85 Prozent des Wirtschaftswachstums in Industrieländern ist auf Produktivitätssteigerungen durch technologische Innovationen zurückzuführen). Das ist jedoch noch lange nicht alles: Technologie kann die Bedeutung von politischer Macht und Geografie radikal verändern. Wie fundamental der Einfluss von Technologie auf die Geo­politik ist, ­zeigen drei Beispiele: 

•  Bayer gibt Gummi: Für die aufstrebenden Weltmächte des späten 19. Jahrhunderts war der Import von Naturkautschuk aus Südostasien von entscheidender Bedeutung. Dann gelang es einem Team des Bayer-Konzerns 1909 erstmals, synthetischen Kautschuk herzustellen. Die Dekolonialisierung Südostasiens nach dem Zweiten Weltkrieg hätte vermutlich einen anderen Lauf genommen, wenn natürlicher Kautschuk nach wie vor eine strategische Ressource gewesen wäre.

•  Haber versus Guanotölpel: Vor rund 120 Jahren befassten sich hochrangige Militärs ernsthaft mit Vogelkacke auf kleinen Inseln im Südpazifik. Als Hauptquelle für Ammoniak war Guano, der Kot des Guanotölpels, eine der wichtigsten Grundlagen für die Düngerherstellung und damit für die Ernährungssicherheit. In den 1870er Jahren führten Spanien und Peru deswegen sogar einen Krieg. Wieder war es die Chemie, die die Geopolitik verändern sollte. Kaum hatte Fritz Haber ein Verfahren zur Herstellung von synthetischem Ammoniak erfunden, waren die Pazifikinseln strategisch irrelevant. 

•  Verbrennungsmotor und Naher Osten: Winston Churchill ist bekannt für vieles – was oft vergessen wird, ist seine Rolle bei der Umstellung der britischen Marine von kohle- auf ölbetriebene Schiffe Ende des 19. Jahrhunderts. Damit veränderte sich die geopolitische Bedeutung des Nahen Ostens schlagartig. Der Persische Golf wandelte sich geopolitisch von einem absoluten „backwater“ zu einem Schauplatz der Geopolitik. Aber was wäre Öl ohne die Erfindung des Verbrennungsmotors? Schwarzer Schleim. Die Geopolitik des Nahen Ostens war im 20. Jahrhundert durch den Verbrennungsmotor geprägt. 

Deswegen: Technologie ist die wichtigste Triebfeder geopolitischen Wandels. Ohne sie wäre Geopolitik ziemlich langweilig. 

Technologieverbreitung kontrollieren

Es überrascht daher nicht, dass Regierungen seit Anbeginn versuchen, das geopolitische Potenzial von Technologie zu nutzen. Wenn Technologieunternehmen über nationale Grenzen hinweg agieren, hat das entweder einen positiven oder einen negativen Einfluss auf die nationale Sicherheit des Ursprungslands. Abstrakt gesprochen geht es Regierungen also um das Management von Technologie-Externalitäten: Sie versuchen sich in der absichtlichen Manipulation der grenzüberschreitenden Technologieverbreitung, um Technologie-Externalitäten zu verstärken oder zu verringern. Historisch gesehen spielen dabei drei politische Instrumente eine Rolle: (1) die Kontrolle der Technologieproduk­tion durch die Schaffung von Monopolen für staatliche Unternehmen, (2) die Kontrolle von Technologieexporten und (3) die Kontrolle der Mobilität von Fachkräften. Wir bezeichnen diese Politik der Einpreisung geopolitischer Externalitäten als „Geotech Statecraft“.

Geotech Statecraft kann auf die Verhinderung oder Förderung der Technologieverbreitung zielen. Ein Hegemon hat das Interesse, jede technologieinduzierte Veränderung des internationalen Systems zu verhindern, die seine Vormachtstellung gefährden könnte. Für einen Staat, der die Weltordnung auf den Kopf stellen will, ist der technologische Wandel wiederum ein wichtiger Schlüssel zur Erreichung seines Zieles. Er wird versuchen, schnellstens neue Technologien zu erwerben. Kein Wunder also, dass gerade die Nationen mit Weltmachtambitionen dafür bekannt sind, das Konzept des geistigen Eigentums nicht sehr ernst zu nehmen: Heute ist das vor allem China, im 19. Jahrhundert waren es Deutschland und die USA. 

Mitunter gibt es jedoch auch für einen Hegemon gute Gründe, die Verbreitung einer bestimmten Technologie zu fördern; etwa dann, wenn die Technologie ihm nutzt, seine Führungsposition zu festigen. Grund dafür ist nach Farrell und Newman der sogenannte Panoptikum-Effekt von globalen Kommunikationsinfrastrukturen. Der Panoptikum-Effekt ist nicht neu. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts hatte Großbritannien durch seine Funktion als globales Clearinghaus detaillierte Einblicke in den internationalen Handel. Mangan­importe von Brasilien nach Deutschland wurden über London abgewickelt, ebenso wie die Versicherung der Transporte. Mit dem Ausbruch des Ersten Weltkriegs ­nutzte Großbritannien diese Handelsdaten für den Boykott der Mittelmächte. Auch in der Snowden-Affäre zeigte sich die Macht des Panoptikum-Effekts: CIA und NSA waren Nutznießer der globalen Verbreitung US-amerikanischer Technologien.

Der US-chinesische Wettbewerb

Wenig überraschend spielt Geotech Statecraft eine Schlüsselrolle im Großmachtwettbewerb zwischen den USA und China. Gerade die USA haben ihr Arsenal hier zuletzt rasant erweitert: Während sich die Trump-Regierung noch auf Zölle und auf einzelne Akteure wie Huawei konzentrierte, baute die Biden-Regierung ein ganzes Instrumentarium zur Kontrolle der Technologieverbreitung auf. Nicht umsonst bezeichnete der Nationale Sicherheitsberater Jake Sullivan die Exportkontrolle im September 2022 als „neuen strategischen Vorteil im Werkzeugkasten der Vereinigten Staaten und ihrer Verbündeten“. Vor der Vorstellung der neuen Nationalen Sicherheitsstrategie 2022 sagte Sullivan zu Medienvertretern: „Mit Blick auf Ausfuhrkontrollen müssen wir die langjährige Prämisse überdenken, dass wir bei bestimmten Schlüsseltechnologien einen ‚relativen‘ Vorsprung gegenüber unseren Konkurrenten behalten müssen. Früher haben wir hier auf den Ansatz einer ‚gleitenden Skala‘ zurückgegriffen, der besagte, dass wir unserer Konkurrenz nur ein paar Generationen voraus sein müssen. Das entspricht heute jedoch nicht mehr dem strategischen Umfeld, in dem wir uns befinden. (...) Wir müssen unseren Vorsprung so groß wie möglich halten.“

Sullivan beschrieb diesen Ansatz später als eine Strategie des „kleinen Feldes mit hohem Zaun“, bei der es darum geht, hohe Hürden für die Verbreitung eines „schmalen Ausschnitts wichtiger Technologien“ zu schaffen. Daraufhin veröffentlichte das Bureau of Industry and Security im Oktober 2022 eine Liste neuer Kontrollen für Halbleiter, die direkt darauf abzielten, Chinas Fortschritte im Bereich der Künstlichen Intelligenz zu verlangsamen. Andere Kontrollen für Cloud Computing folgten rasch, ebenso wie die Veröffentlichung erweiterter Listen für „kritische und neue Technologien“ (Critical and Emerging Technologies, CETs), die Gegenstand künftiger Kontrollen sein werden. Doch ist all das wirklich zielführend?

Das Paradoxon der Geotech Statecraft besteht darin, dass Technologie zwar großen Einfluss auf die Geopolitik hat, sich diese Erkenntnis jedoch nur schwierig in eine gezielte und wirksame Politik um­setzen lässt – und zwar aus drei Gründen:

Erstens werden technologische Innovationen vom Privatsektor und nicht von Staaten vorangetrieben. Ding und Dafoe sprechen in diesem Zusammenhang auch von der „Hypothese der industriellen Abhängigkeit“. KI hat erhebliche Auswirkungen auf die künftige Kriegsführung, aber ihre Entwicklung wird maßgeblich von privaten Unternehmen angekurbelt, die sich wenig um die Agenden der Regierungen scheren. 

Technologische Innovationen werden vom Privat­sektor und nicht von ­Staaten vorangetrieben 

Tatsächlich stehen private Konzerne und Regierungen nicht auf derselben Seite, wenn es um Geotech Statecraft geht: Als die neuen Exportregeln vom Oktober 2020 erlassen wurden, entwarfen betroffene Unternehmen wie Nvidia und Intel schleunigst Chips, die knapp unter der in der Verordnung festgelegten Leistungsschwelle lagen. Ein völlig legaler Schachzug, der politische Entscheidungsträger in Washington D.C. jedoch maßlos verärgerte. Hardliner wie Mike Gallagher, Vorsitzender des Select Committee on the Chinese Communist Party, verlangten in der Folge „patriotischere Unternehmen“. Eine Forderung, die angesichts der treuhänderischen Pflicht dieser Konzerne, Geschäftsrisiken zu minimieren, hohl klingt. Tatsächlich sind diese Konzerne dazu verpflichtet, die negativen Folgen von Eingriffen in ihr Geschäftsmodell abzufedern. Das von Sullivan angedachte „kleine Feld“ wächst rasant – befeuert durch ein Katz-und-Maus-Spiel zwischen Privatunternehmen und Staat.

Zweitens setzt die künstliche Verknappung von Technologien Anreize, diese zu umgehen oder technologische Alternativen zu entwickeln. So haben die amerikanischen Ausfuhrkontrollen bei Halbleitern einen positiven Effekt auf die chinesische Halbleiterindustrie. Versuche der chinesischen Regierung, diesen Sektor durch Subventionen in Höhe von umgerechnet mehr als 30 Milliarden US-Dollar zu stärken, waren in der Vergangenheit immer wieder gescheitert – vor allem, weil ehrgeizige chinesische Firmen lieber Nvidia-Chips kauften als auf minderwertige Produkte aus der Heimat zurückzugreifen. Da diese Option nun passé ist, konzentrieren sich diese Unternehmen auf die Förderung der heimischen Chipentwicklung. Die Exportkontrollen haben also ein Umfeld geschaffen, in dem der technologische Fortschritt in China womöglich viel rasanter vonstattengehen wird als angenommen – selbst in dem komplizierten Sektor der Halbleiterproduktion. In einem Interview bezeichnete der chinesische Geschäftsführer eines großen europäischen Chemiekonzerns die amerikanische Halbleiterblockade folgerichtig als eine „große strategische Fehlkalkulation“. 

Die gegenwärtige geostrategische Politik beruht auf einem linearen Konzept der technologischen Innovation. Dabei wird davon ausgegangen, dass die technologischen Wertschöpfungsketten einige „Engpässe“ („choke points“) aufweisen, die zur Erreichung geopolitischer Ziele genutzt werden können. Technologieexperten finden diese Annahme bizarr. Aus ihrer Sicht ist die Halbleiterproduktion einfach nur angewandte Wissenschaft – und es gibt immer mehr als nur einen Weg, ein Ziel zu erreichen. In diesem Sinne gibt es in ihrer Wahrnehmung kein „Geheimrezept“, das lange geheim gehalten werden kann. Ein Manager aus der Halbleiterindustrie sagte uns dazu: „Wenn man genug Geld und kluge Leute auf ein Problem ansetzt, dann wird man es irgendwann lösen – und von beidem hat China reichlich.“ 

Die Beschränkung des Zugangs zu bestimmten Technologien schafft also in erster Linie nur Anreize für die Erforschung von Alternativen. Experten wie Paul Triolo befürchten daher, dass Geotech Statecraft das technologische Äquivalent der „Entdollarisierung“ verursachen wird.

Ein kalter Krieg im Tech-Bereich würde allein dem Sektor der Informations- und Kommunika­tionstechnik jährlich ­Kosten von 250 Milliarden Dollar verursachen

Drittens: Geotech Statecraft gibt es nicht zum Nulltarif. Die Frage, wie viel es sich die USA kosten lassen könnten oder sollten, um ihren technologischen Vorsprung und ihre Eindämmungsstrategie gegenüber China aufrechtzuerhalten, ist bisher kaum beachtet worden. Die Deutsche Bank schätzt, dass ein „Tech Cold War“ dem fünf Billionen Dollar schweren IKT-Sektor jährlich Kosten in Höhe von 250 Milliarden Dollar verursachen würde, was etwa 2 Prozent der weltweiten Nachfrage vernichten und einen Anstieg der Investitions- und Arbeitskosten um 2 bis 3 Prozent bedeuten würde. Darüber hinaus waren die Informationstechnologie und die globalen Wertschöpfungsketten in den letzten 25 Jahren wohl aus ­mehreren ­Gründen ein wichtiger deflationärer Faktor. Digitale Dienstleistungen erhöhen nicht nur die Preistransparenz für die Verbraucher und stärken den Wettbewerb, die Informationstechnologie senkt auch die Kosten der Lieferketten und steigert die Produktivität. Einem Arbeitspapier des IWF zufolge haben digitale Technologien die Inflation von 2012 bis 2019 jährlich um etwa 0,05 Basispunkte gesenkt – und höchstwahrscheinlich hat dieser Faktor zuletzt noch weiter zugenommen. Jeder deflationäre Faktor aber wird durch die Aufsplitterung des IT-Markts und die Schaffung von widerstandsfähigeren, aber auch teureren Lieferketten beeinträchtigt. 

Exportkontrollen verursachen zudem auch unmittelbare Kosten für US-Unternehmen. So fand ein Forschungsteam der Federal Reserve Bank of New York heraus, dass von Exportkontrollen betroffene US-Unternehmen einen negativen Cumulative Abnormal Return verzeichneten (ein Fachbegriff für die Börsenreaktion, die üblicherweise auf die Ankündigung solcher Ausfuhrverordnungen folgt) und ihre Marktkapitalisierung um 2,5 Prozent bzw. insgesamt 857 Millionen Dollar einbrach. Darüber hinaus folgert die Studie, dass Exportkontrollen, die auf der Grundlage von Unternehmenslisten basieren, zwar eine Abkopplung von China bewirken könnten – allerdings hauptsächlich auf Kosten von US-Unternehmen, die fortan durch andere Konzerne im Ausland ersetzt werden würden.

Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass es weitaus weniger effektiv und um ein Vielfaches teurer ist als angenommen, die Technologieverbreitung politisch zu steuern, und dass sich solche Vorhaben oft eher positiv auf die Konkurrenz auswirken. Geotech Statecraft mag in den USA als gute Politik gelten, es sieht jedoch immer mehr danach aus, dass sie nicht die wünschenswerten Ergebnisse liefert. 

Die Suche nach Lösungen

Was sind also die Alternativen? Wir haben zwei Vorschläge. Der erste geht auf William Reinsch vom Center for Strategic and International Studies (CSIS) zurück, der uns sagte: „Es gibt im Grunde nur zwei Möglichkeiten, einen Marathon zu gewinnen: Die eine ist, schneller zu laufen, die andere, der Konkurrenz Stöcke zwischen die Beine zu werfen. Die USA sind heute viel mehr daran interessiert, sich in Bezug auf China auf die letztere Strategie einzulassen als noch vor zehn Jahren.“

Tatsächlich war „schneller laufen“ für die USA stets eine sehr erfolgreiche Strategie, unabhängig vom Aufstieg Chinas. In fast jeder denkbaren Dimension sind die USA immer noch die globale Supermacht. Die Erwartung, die außergewöhnliche Dominanz der 1990er Jahre zu zementieren, war jedoch von Anfang an unrealistisch. Das heißt aber nicht, dass die politische Strategie der USA durch die Bank falsch war. Die Grundlagen sind noch immer solide. Die jüngsten politischen Entscheidungen – populistische Rhetorik gegen Migration, Vertrauen auf schädliche Zölle, die Vernachlässigung der internationalen Zusammenarbeit – sind jedoch besorgnis­erregend. Anstatt sich auf die Kontrolle der Technologieverbreitung und unilaterale Maßnahmen gegen China zu verlassen, sollten sich die USA wieder darauf konzentrieren, selbst „schneller zu laufen“.

Der zweite Vorschlag basiert auf der Feststellung, dass der Druck, den die USA in Sachen Technologie auf China aufgebaut haben, bald verpuffen wird. Deshalb sollten die USA (1) ihre Kontrolle des Technologiesektors noch so lange nutzen wie möglich und (2) sie in Absprache mit Verbündeten zu ihrem Vorteil einsetzen. Die Tragödie der jüngsten US-Regierungen besteht darin, Washingtons Gewicht hier kaum gewinnbringend eingesetzt zu haben. Trump hatte zwar die „Deal-Mentalität“ und war ein echter Pragmatiker, hatte aber keine strategischen politischen Ziele. Umgekehrt hatte Biden klare politische Ideen, aber seine starre China-Politik ließ keine pragmatischen Absprachen zu. Noch besorgniserregender: Die Biden-Regierung hat bis heute nicht ausformuliert, welche Ergebnisse sie gerne sehen würde – was sollte China konkret verändern und was würde es im Gegenzug erhalten?

In seinem Buch „Der vermeidbare Krieg“ skizziert Kevin Rudd die Notwendigkeit eines politisch vertretbaren Wettbewerbs zwischen den USA und China und hebt die Notwendigkeit hervor, drei Ebenen zu unterscheiden: (1) Prinzipien und Verfahren, um die roten Linien der jeweils anderen Seite zu umschiffen (z.B. Taiwan), (2) Bereiche des nichtletalen strategischen Wettbewerbs und (3) Bereiche fortgesetzter Zusammenarbeit (wie Klimawandel, Pandemieforschung und andere Angelegenheiten von globalem Interesse). Die wichtigste Aufgabe der nächsten Regierung ist es, einen politischen Rahmen zu schaffen, der den roten Linien, dem kontrollierten Wettbewerb und der künftigen Zusammenarbeit einen Sinn verleiht.

Aus dem Englischen von Kai Schnier